混合所有制改革的实践经验及制度创新

任 力 李 冰

(1.厦门大学 经济学院，福建 厦门 361005; 2.福建商学院 工商管理学院，福建 福州 350012)

国有企业是国民经济的重要支柱，是中国特色社会主义最可靠的力量。20世纪90年代以来，国有企业经历了形式混改、资本混改、产权混改为主的混合所有制改革，党的十八届三中全会以来，新一轮国有企业改革，以机制混改推动国有企业建立现代企业制度、完善治理体系建设(1)何瑛、杨琳：《改革开放以来国有企业混合所有制改革：历程、成效与展望》，《管理世界》2021年第7期，第44-60页。，成为产业创新及经济增长的突破口。随着混合所有制改革数量的增多、领域的扩大，2016 年以来共4批200余家企业参与试点，试点范围从电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工七个重要领域扩大到传统制造业领域及互联网、新能源、新材料等新兴行业。部分已经实现资本混合的国有企业通过“二次混改”进一步完善治理机制，一些垄断性强的国有企业也展开了混合所有制改革试点。通过混改，公有资本与非公资本共生发展，呈现国民共进的健康发展态势。国企改革三年行动实施以来，共有86家国有控股上市公司引入持股超过5%的积极股东(2)王璐：《国有控股上市公司改革重点敲定》，《经济参考报》2022年5月19日，第2版。。增量混改形成的资本合力成为推进国有企业混合所有制改革的重要动力，2020年36家引入战略投资的国有企业，2021年其股价平均上涨16.3%(3)彭浩：《机构看好国企改革投资机会》，《投资快报》2022年1月21日，第3版。。民营战略资本的投资及其加入公司治理，更进一步放大国有资本功能，保持国有企业发展活力，促进国有资产保值增值。2022年是新时代国企改革进入第十年，也是国企改革三年行动的收官之年。对混合所有制改革进行经验梳理，能为当前及今后我国混合所有制改革提供必要参考。

一、混合所有制改革的实践经验

自混合所有制改革推行以来，在政策创新的支持下，以产权为基础、以资本为纽带，通过优化股权、公开上市等路径丰富产权主体，混改企业获得比国有独资更多的市场机会和利润收益。根据市场发育水平实施分类分层改革，使国有资本配置与相关产业领域的技术和市场结构特点结合起来，承担相应的责任和使命，优化国有经济的质量和效率。具体来说，形成了以下六个方面的经验。

(一)混合所有制改革方式多元化

国有企业的混合所有制改革方式多元，常规的选择包括股权转让、资本扩张、股权出售、股权置换等。据知本咨询《中国国有企业混合所有制改革年度报告(2021)》统计，当前我国混改中47.66%采用股权转让，38.14%采用增资和股份扩张，多种类型组合开展的混合所有制改革逐渐增多(4)《〈中国国有企业混合所有制改革年度报告〉发布》，2022-02-28，http://www.kccbest.com/a/service/research/449.html。。如2020 年，装备制造业国有企业徐工集团与国有控股企业、民营战略投资者和员工持股平台开展“股权转让+增资扩股+员工持股”增量混改，在徐工全球化及本土化战略中发挥民营战略投资人内在活力，不仅参与徐工集团治理，同时持续对产业链上下游民营企业的企业管理、运营方式、产品质量产生影响，拉动产业链共同进步。混合所有制改革的新选择主要是分拆上市。A股境内分拆上市制度于2019年12月落地，2020年有31.82%拟上市国企倾向选择旗下具有成长性的业务进行价值重估分拆上市。如央企中国铁建、地方国企上海电气、上海建工等都聚焦主业、拓宽融资渠道，力图做大做强国有企业的市场价值。分拆上市有助于进一步促进国有资本的战略性结构调整。如有色金属、软件和信息技术服务、生物医药等产业的混合所有制企业围绕“三创”“四新”定位，计划在创业板或科创板分拆上市。如已启动分拆上市筹备工作的海康威视，拟分拆的子公司萤石网络主营智能家居IoT生态细分市场，这有利于针对国内住宅、写字楼、商铺、酒店等C端市场开发业务，也有利于进一步开发海外家用监控市场。

(二)分类分层混改定位更加明晰

长期以来，国有资本承担过多的社会功能，影响管理效率。随着混改的深化，混改较多涉及关系国计民生的垄断企业、特殊领域、母公司和资本经营类国有企业，突出分层分类改革。在建章立制方面，国资委等部门联合出台多个国有企业混改分类指导意见及政策。分层，强调集团公司层面采用与二级、三级公司不同的措施；分类，强调按照《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》要求，按照市场竞争性不同分类推进改革。在功能定位方面，为商业一类国有企业设定市场竞争的引领者的目标，不仅要在国有股权层面，更要在市场化机制、均衡型治理、差异化管控方面加大改革力度；为商业二类国有企业设定国民经济担当者的定位，要求聚焦重要行业和关键领域，加大国有资本投入，加强关键核心技术攻关，加快布局涉及国计民生、重大国家战略的行业领域和前瞻性战略性新兴产业；对公益类国有企业设定市场经济服务者的目标，要求聚焦保障民生、服务社会，高效率提供公共产品和服务。在实践操作方面，各省地方国资根据本区域国有经济布局的特点，试水省级分层分类标准的制定。如上海根据金融国资纳入统一监管和国资战略布局调整的新格局和新趋势，将国企划分为市场竞争类、金融服务类和功能保障类三类(5)傅尔基:《“十四五”时期上海国资国企深化混合所有制经济改革研究》，《科学发展》2021年第4期，第5-14页。，北京根据企业业务结构和资本配置，将国有企业划分为市场竞争类、特殊功能类、公共服务类，分类推进国企混合所有制改革进程。北京与上海都强调将市场竞争类企业塑造为世界一流、中国一流企业，同时强调通过功能类国有企业的发展及带动，实现对城市功能和公共服务的保障。

(三)吸引民营资本积极参与

国企、民企参与混合所有制改革，双方积极互动，形成“双向混改”的态势。从政策层面看，自2015年开始，国家便鼓励“非国有资本参与国有企业改革”“国有资本以多种方式入股非国有企业”。实践中，许多国企引入非公资本，拓宽了民营企业的经营空间。如格力电器通过增量混改，累积引入金额高达417亿元，是混改中单个投资者中出资额最高的一家企业。通过混改，格力加快零售渠道变革，并展开国际化战略布局。混改后企业股价提升，战略投资者、国资、管理层实现多赢。一些国有资本以参股民营企业的方式，深入产业链与产业集群，扩大国有资本对经济重要领域的引领作用。这能推动多元资本取长补短、相互促进，共同培育一批行业领军企业。如2018年福建省电子信息集团入股民营企业合力泰，为民企纾困。通过合力泰产生产业联动效应，巩固福建在全球智能终端产业链上的领跑位置。中央和地方的国资基金组建千亿规模基金群参与民营企业的混改，进一步拓展了国有资本与民营企业的合作共赢渠道。如2018年18家头部民营环保类上市公司出现运营困难，请求国资纾困。这有利于相关环保PPP项目的顺利推进，也有利于行业的健康发展，还有利于国有资本进入环保产业，优化资本产业布局，实现国有资产保值增值。2020年国资加速入股民营企业。康恩贝、九强生物等多家民营医药、基建和电子行业上市公司相继将控股权转让给国资平台。这些科技创新企业获得国有资本投资，既有利于获得融资优势，有利于品牌做大做强，也有利于扩大国有资本经营的领域，投资优质资产，通过多元化投资实现资产增值保值的目的。

(四)政策持续创新推进混改

党的十八届三中全会尤其是十九大以来，新一轮国有企业改革取得新的进展，党中央、国务院和有关部委出台了一系列关于国有企业改革和发展混合所有制经济的文件，形成“1+N”文件体系。这些指导意见、政策规范、操作办法以及具体规定，覆盖混合所有制改革企业发展、投资与股权、财务与资产、管控和管理、组织和人才等方方面面。从国有企业改革角度看，2019年各地国企混改操作指引纷纷出台，之后国务院国资委印发了具有重要风向标意义的《中央企业混合所有制改革操作指引》(以下简称《指引》)。《指引》指出，中央企业应根据科学地界定企业岗位的职权界限，加快从垂直控制向资源配置方向转变，避免行政化控制手段的过度使用。《指引》第一次系统说明了混改操作流程，建议采用新设企业、境外投资收购、参股等方式实施混合所有制改革，履行中央企业投资管理的有关程序。之后的《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》，再次重申了五个推进混合所有制改革的行动要点。从民营企业融入角度看，通过不断亲清政商关系、优化营商环境、保护知识产权、建设统一战线、开展政企沟通协商，为民营企业参与混合所有制改革创造环境。随着混改的深入，有关部委出台了一系列支撑支持民营企业参与混改的政策。2020年以来，发改委、科技部等部委联合发布多个鼓励民营企业加快改革、转型升级的实施意见，进一步放宽了民营企业市场准入，同时鼓励民营企业参与混合所有制改革，为传统意义上的垄断行业增加了市场竞争元素。

(五)公司治理机制正在成型

在混合所有制改革中，从资本运营、员工激励两方面探索法人治理差异化管理策略。在资本运营方面，国家开发投资集团在神州高铁、美亚柏科等8家投资企业试点、山东省国资委颁布的《关于省属国有相对控股混合所有制企业差异化管控的指导意见(试行)》为代表，界定国有资本出资人管理边界，在人力资源、投资决策、运营管理、财务管理等方面，给企业更大的市场化权限，在信息披露、监督约束方面也取得了一系列改进进展，为更多国有企业提供可复制、可推广的改革经验。云南白药从集团层面开展混合所有制改革，再由上市公司发行股份、与白药控股的股东进行换股。从国有全资逐步变为无实际控制人，实施职业经理人制度、股东相互制衡的上市公司。在员工激励方面，混改企业摸索出一套市场化选聘的国企选人用人经验，设置严格的考核评价标准，体现人才市场化流动的要求。在员工持股、科技企业股权和分红激励、国有控股上市公司股权激励等方面，实现机制创新，激励员工立足岗位，与企业共享改革发展成果，共担市场竞争风险。分配机制的创新有利于建立健全激励约束长效机制，调动员工积极性，激发企业活力。2021年国务院国有企业改革领导小组办公室印发的《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引》专门针对科技创新企业的智力资源提出中长期激励计划，由于适用范围广、增量共享强、激励约束结合好，成为众多国有企业实施中长期激励机制的重要选项之一。同时，许多综合性文件项目提到的跟投、虚拟股权激励，有望成为科技创新领域混合所有制改革的重要激励工具。

(六)混改企业发展质量提升

混改推动了企业科技创新。国有企业利用两类政策的优势，快速提升技术创新能力，同时汇聚产业链上各类投资者、合作伙伴的力量，带动产业链共同发展。如：中国国新作为国有资本运营公司试点单位，采用“资本+人才+技术”的轻资产运营模式，支持科技创新企业快速发展，孵化了孚能科技等科创板上市公司，并帮助其对接一汽、东风、奔驰、大众等知名车企，与地方政府、金融机构密切合作，快速建设生产基地并扩大产能，提升市场地位；北京汽车集团聚焦新能源汽车产业，成立了北创中心，利用战略性新兴产业科技创新领域的核心科技创新平台，开展开放性创新，抢占新能源科技创新制高点，在这一过程中吸引了民营企业宁德时代，作为新能源汽车电池技术的提供者投资入股；再通过产权交易增值混改，吸引了国内国际民营资本投资，进一步补齐研发产业链条。通过北创中心这个企业化运作、开放式股东的研发平台，顺应创新生态系统中开放式创新和快速迭代的趋势，成为世界性的新能源汽车科研成果转化与产业化平台、学术交流人才培养平台、科研转化的金融创投平台。混改在国内促进企业高质量发展的同时，许多国企对照全球竞争力世界一流企业标准，通过“一带一路”展开国际合作，增加国际业务混改，参与民生工程建设、航空货运等业务领域，发挥溢出效应，提升国际影响力。

二、混合所有制改革存在的问题

混改是为了叠加国企的实力与民企的活力，旨在提高企业竞争力。目前，常见的混改模式有开放式改制重组、整体上市、设立政府引导基金(产权制度改革)、引入战略投资者和员工持股、国有资本投资民营企业等(6)赵玉红：《东北老工业基地产业结构矛盾及转型路径研究》，《辽宁经济》2017年第8期 ，第34-35页。(7)胡谷华、李家俊、任宇等：《国企混改的九大成功范式》，《中国盐业》2016年第9期 ，第21-26页。。随着混改不断进入深水区，产业结构、混改领域、技术创新等方面的矛盾和问题逐渐显现。

(一)混改行业领域有待扩大

20世纪90年代的国企改革，在直接面向消费者的制造业和服务业中，出现了“国退民进”的现象，而在钢铁、能源、电信、金融等上游产业中，国有企业的主导地位得到加强，从而形成了上游国有企业主导、下游民营企业主导的产业“垂直结构”(8)王勇：《“垂直结构”下的国有企业改革》，《国际经济评论》2017年第5期 ，第9-28页。。垂直结构有利于国有企业发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制的优势，串联上下游资源，聚焦国家战略制高点，开展重大创新工程，但也带来了产业结构问题。首先，垂直结构导致国有企业没有直接面对消费者，不能第一时间感知内需增长缓慢、外需下滑的困境，未能及时调整生产计划，出现了产能过剩、利润下滑的现象。部分长期亏损的企业成为“僵尸企业”，等待政府纾困。特别是当前全球贸易保护主义的抬头、外部环境不确定的冲击、产业结构的调整，对我国内循环的产业韧性、对国有企业的产业整合能力都提出了更高的要求，需要通过扩大混改、引入竞争等机制，进一步增加国有经济活性。其次，上游产业中的部分国有企业在自然垄断、行政垄断的保护下对企业业绩敏感性不高，助长了企业过度投资，降低了创新效率，成为阻碍国有企业高质量发展的原因之一(9)袁建国、后青松、程晨：《企业政治资源的诅咒效应——基于政治关联与企业技术创新的考察》，《管理世界》2015年第1期 ，第139-155页。。同时，自然垄断、行政垄断保护下的国有企业没有降低成本和售价的改革动力，导致产业中间产品或服务价格偏高，增加了下游企业的生产成本，也削弱了产品的全球竞争力，不利于中国企业的整体发展。

(二)区域营商环境有待优化

营商环境主要涉及简政放权、公正勤政、资源供给等维度，是政府推进“放管服”工作的重要内容。随着改革开放日渐深入，营商“硬环境”得到很大改善，但在“软环境”方面，国有企业、民营企业仍然面临较大区别，成为地区经济发展差异的重要因素(10)董志强、魏下海、汤灿晴：《制度软环境与经济发展——基于30个大城市营商环境的经验研究》，《管理世界》2012年第4期，第9-20页。。近年来，各级政府通过简政放权、简化流程以提升效率，加大对不正当竞争行为的监管执法力度，因此民营企业在营商环境方面的获得感进一步增强。但是一些地方政策落实力度不足，以文件落实文件，缺少实操细则，导致混改政策难以全面落地；一些地方尚未建立科学的企业评价体系，民营企业在政府补贴、投资贷款等资源获取上依然存在较大阻力(11)朱妍、孙明：《营商环境、发展预期与民营企业家的风险判断》，《中央社会主义学院学报》2022年第1期 ，第122-138页。，民营企业“大而不强”，降低了混改战略合作企业的选择范围。同时，区域市场化水平与营商环境密切相关。我国市场化水平地区差异显著，当国有企业处于市场化程度不足的地区时，政府干预经济的行为比较频繁且不具备民营资本退出机制，导致民营资本顾虑较多；当地市场竞争程度不高、第三方机构服务能力有限、人力资源储备不足，导致国有企业推动混改的动力不足。

(三)企业创新效率有待提升

提升国有企业生产效率和创新能力是新一轮混合所有制改革的目标。虽然国有企业有更多的资源开展高科技含量的技术创新，但是许多研究都发现，在各个竞争性产业中，国有企业的创新投入、创新产出、创新效率均低于同行业的民营企业。在垄断性行业中，虽然国有企业的研发投入和产出相对较多，但创新效率不高。这是由于国有企业在经济目标之外承担了一系列社会责任和政治功能，对投资风险的评估较民营企业更为慎重，倾向于将资源投入风险不高且收益稳定的项目，原创性的突破性的创新较少。同时，由于国有产权存在委托代理特性以及国有企业并非完全根据管理能力进行高管选拔，高管人员在进行管理决策时，不能投入全部的精力和资源，倾向于短期回报，较少投资任期内无法实现业绩增长的项目，从而在一定程度上抑制了突破性创新的研发。相反，许多民营资本为适应市场竞争，以独角兽企业、瞪羚企业为标准投入资源，开展技术创新。此外，多数民营企业都在边际前沿上持续改进。2021年研发投入前500名民营企业的研发费用总额达7 429亿元。但是，出于资本逐利的本性，“骗补式创新”和“策略式创新”在微观企业层面广泛存在(12)申宇、黄昊、赵玲：《地方政府“创新崇拜”与企业专利泡沫》，《科研管理》2018年第4期 ，第83-91页。，且多数民营企业处于产业链末端，体量小、研发人员少，主要依赖外部资源进行渐进式创新，因此整体上创新的科学价值有待提升。

(四)区域金融环境有待改善

企业高质量发展会受到多重环境因素的制约，除了市场因素，以在金融市场受到的限制最为明显。当前，针对不同所有制的信贷歧视已成为阻碍我国混合所有制经济、民营经济创新能力提升的重要瓶颈(13)竺李乐、吴福象、李雪：《民营企业创新能力:特征事实与作用机制——基于民营企业引入国有资本的“逆向混改”视角》，《财经科学》2021年第1期，第76-90页。。首先，国有企业存续时间长、财务管理规范化水平较高，有利于银行更为准确地掌握企业信息、评估企业绩效、提供贷款。同时由于国有企业长期承担社会责任，在陷入财务困境时更容易得到政府资助，银行在审批贷款时容易出于所有权性质的考虑，更愿意贷款给国有企业。由于民营企业与银行间的信息不对称，面临信贷歧视。甚至在一些金融发展水平较低的区域，国有企业在混改后，由于国有股减持，国有资源优势减弱，而受到融资约束(14)余明桂、钟慧洁、范蕊：《民营化、融资约束与企业创新——来自中国工业企业的证据》，《金融研究》2019年第4期，第75-91页。。其次，在企业运营过程中，突破性创新需要大量资金支持。越是面向技术前沿的创新,风险越大，产出越难进行价值评估，难以作为抵押品获得银行信贷，因此金融部门对该类创新项目的资金支持也会更为谨慎，无论国有还是民营企业的创新活动融资成本相对生产活动都偏高。此外，国有企业在混改融资方面受到资本市场相关制度的限制，一些金融工具的功能和作用不能充分发挥。如优先股制度的落实和推广速度相对保守，资本退出机制空缺，国有创投公司上市受到限制等(15)田高良、曹纳、于忠泊等：《资本市场服务国企改革问题研究》，《财会月刊》2020年第22期，第26-29页。。

(五)公司治理机制有待探索

从表象上看，混改的目标是“混在股权”放大国有资本功能，其实际目标在于“融在治理”，提升国有资本效率。当前，混改主要采用国有企业引进民营资本的思路。但在实际操作中许多异质性资本只是作为财务投资者，他们希望通过参与混改获取高额回报和原垄断性行业的超额利润。这些民营资本与混改企业的主业关联度不高，不擅长企业具体业务的运营和管理，资本关心的重点是公司短期业绩，因此通常不派驻股东参与企业决策。这就导致混改后企业的治理模式没有发生变化，企业绩效改善作用有限。但是，单纯引入民营企业并不能解决混改的公司治理难题。首先，相对于国有企业而言，民营企业也存在治理缺陷。如民营企业中的家族企业一代掌门人还年富力强，喜欢亲力亲为，管人管事的意识强烈，这与混改强调“管资本”之前的国有企业管理方式类似。其次，一些民营资本擅长资本运作，通过搭建金字塔控股结构，不仅超额委派股东，还变相形成了“预算软约束”问题，并不适合参与混改。此外，不少有意参与混改的民营资本相较于国有资本体量较小，各方利益主体地位不平等，这些分散小股东很难在混改后的企业取得话语权，不能对公司业务起到互补支撑作用，只能单纯起到放大国有资本的功能。由于混改后的经营机制与原来的国有企业没有本质区别，民营资本收益不可控，导致其与国有资本深层合作的意愿不高。员工持股是参与公司治理的新生力量，但是在混改的实际操作中，员工持股通常比例较低，且受制于持股比例30%上限政策和员工流动性的客观现实，员工持股实际上并不能影响公司重大决策，在公司治理中作用有限。

(六)资本监管方式有待整合

国有资产监管已经从“管企业”“管资产”转向“管资本”为主，在混改中组建了一批国有资本投资、运营公司，通过市场化运作促进国有资本的合理流动，以提高国有资本配置和运营效率。从实际运行情况看，国资监管体制尚在探索阶段，内外部主体比较多元，监管内容叠加而监管协作不足。常规的监管主体有企业党委纪委、内部审计及内部控制、监事会及外部监事、外部董事、国资委的出资人代表监督、上级党委巡视、上级纪检监察、审计署的政府审计监督、政府业务部门的行政监督、执法部门的司法监督等。多个主体的监管叠加导致国有企业需要对多个上级单位负责，而不同上级单位的诉求又有较大差异，这致使国有企业所追求的目标在原来多元化的基础上进一步碎片化。一些省份建立了国资数据平台，实现了国资管理系统与财务核算系统部分共享，供多个监管部门调取数据，在一定程度上减轻了国有企业面对行政监管的负担。相关经验仍须累积和推广。同时，数字科技的发展为监管提供便利，也对国有资产监管提出新的问题和挑战。如混改后的大型科技公司在金融体系中的规模不断扩大，市场竞争与金融监管、国资监管、数据治理等之间的传统边界开始模糊。国资对信用风险、流动性风险的监管模式，在大型科技型混改企业混业经营中难以适用，需要国资管理部门与央行、数据监管部门展开更密切的协作。

三、进一步加强混合所有制改革的制度创新

新一轮混合所有制改革取得了一系列成果，推进了国有资本布局优化和结构调整，提升了国有企业的竞争力。随着混合所有制改革不断深化，一些长期存在的问题逐渐显现。如部分国有企业吸引资本投资的能力不高，公司治理机制依然存在行政化与机关化倾向，企业经营与国资监管体制兼容度有待加强；混改主要集中于地方国企和央企二三级子公司，中央企业、省属国有企业母公司混合所有制改革机制还需要进一步试点和推广。在从“混资本”到“改机制”过程中，国有资本运营公司与国有资本投资公司改革有待提速(16)郑嘉义：《深市公司国资国企改革情况与问题分析》，《证券市场导报》2019年第11期，第53-60页。，多元产权资本的优势有待激活等。同时，全球治理格局变动对我国经济“外循环”造成冲击，全球疫情和国际经济持续低迷也影响了中国企业融入全球产业链的进程，对推进混改产生一定的不利影响。当前，尤其需要在新的经济环境中探索新机制，通过增量混改，给混改企业输入增量资金，提升混改企业实力。

(一)融入“双循环”战略，疏通产业堵点

在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”历史交汇期，“双循环”战略成为混合所有制改革的新机遇。首先，混合所有制企业应当发挥产业链中上游资本密集、技术密集的优势，在经济“垂直结构”中发挥经济发展压舱石的作用。尤其是应当在民生和制造业等领域发挥重要作用，打通产业链节点，促进产业在国内的有序转移，优化区域产业链布局，实现产业链扩链、强链、补链。其次，经济“内循环”健康发展离不开多元产权融合互补。混合所有制企业应发挥微观市场上多元资本融合的优势，充分接触各类资源和行为主体，打造政产学研平台，持续开展创新活动，实现技术创新、组织创新、管理创新，不断攻克关键核心技术，掌握科技发展主动权。混合所有制企业应当在多元产权互补中加强对国民经济重要行业、重点领域、关键资源的控制力、影响力，增强企业经营风险的抵御能力，助力我国增强经济韧性。随着我国经济体量和综合国力的跃升，美国对我国遏制不断升级，全球治理格局多极化重构对我国经济“外循环”产生重大冲击(17)江小涓、孟丽君：《内循环为主、外循环赋能与更高水平双循环——国际经验与中国实践》，《管理世界》2021年第1期，第1-19页。。新冠肺炎疫情引发世界经济萎缩，逆全球化思潮蔓延，这些都对混合所有制改革的外部环境造成不利影响。积极发展混合所有制经济，有利于消除国有企业在“竞争中性”规制下参与国际竞争的不利因素，融入全球产业链，增加中国企业的全球竞争力(18)何瑛、杨琳：《改革开放以来国有企业混合所有制改革：历程、成效与展望》，《管理世界》2021年第7期，第44-60页。。

(二)全面扩大开放，推动增量混改

新一轮混改中，要通过市场机制分层打破自然垄断行业、行政垄断行业的壁垒，实现增量混改。对于关系国家安全、把握国民经济命脉、涉及国家机密的关键行业和重要领域，“宜独则独、宜控则控”。在混改时先以地方国企为试点，为逐步打破垄断行业壁垒积累经验，再向央企逐步扩大，稳妥推进。应当在国家重大战略及新兴产业领域，建立混改引战对接机制，以增量撬动存量，减少混合所有制改革阻力。应围绕国家重大战略，加快推进混改引战，尤其是在新能源、储能设施建设等领域。无论对国有资本还是民营资本来说，这些新产业都是空白或者短板。增量混改有利于各类资本充分享有权益保障，享受国家优惠政策。如：2016年初，中国国新被确定为国有资本运营公司试点以来，累计债权融资规模达1 600 多亿元，吸引民营资本跟投 2 200 多亿元(19)刘青山：《中国国新：能投会管，“国民”共进》，《国资报告》2020年第4期，第42-45页。；2021年，中广核风电公司通过增资引入全国社保基金等14家战略投资者，创造产权市场募资金额最高混改项目纪录，引入的305.3亿元权益资金，主要用于风电和光伏储备项目、综合智慧能源、电力增值服务等新业务的开拓。混改引战能把行业龙头的民营企业发展成为国有企业重要战略合作伙伴，在共建共治企业过程中，放大国有资本功能，提升产品竞争力，实现优势互补、合作共赢，起到较好的行业示范作用。在增量资本撬动存量资本方面，主要利用科创板、创业板等增量市场板块资源，鼓励国企子公司分拆上市，实现母子公司价值重塑，提高国有资本整体质量。2021年以来，在科创板与创业板上市的国有企业几乎都与增量混改相关。

(三)形成国民共进格局，共享技术红利

在中国经济新常态的背景下，人口红利逐渐消失，技术红利逐渐显现，围绕产业技术前沿开展的创新成为经济发展的重要动力。通过双向混改，有利于融合国有企业的人力技术资源和民营企业的市场竞争能力，缩短企业的技术创新时间，激励企业通过技术创新占据市场主体地位，助其成为瞪羚企业、小巨人企业。在新一轮混改中，应当把激发民营资本参与意愿、参与公司治理作为提升混改成效的重要动力。首先，打消民营资本参与混改的诸多顾虑，使其与国有资本共同致力于发挥自身优势，做优做强混改后的企业，实现共赢。应当丰富资本注入与退出机制，通过股权置换、增资扩股、资产证券化等方式，促进各类资本健康流动。第二，引入积极股东，通过职业经理人制度等市场化机制规范公司治理结构，按照公司章程的约定依法推荐董事、监事，建立以管股东代表、管资本为主的市场化管控模式，增强国有经济活力和抗风险能力。第三，在国家新开放混改的产业领域开展深度合作。“十四五”期间，国家放宽了绿色节能产业、电力设施设备产业、基础设计建设等领域的市场准入，民营企业应当及时把握市场机会，通过竞争机制倒逼垄断行业改革。由于民营资本面临着行业技术垄断、资金、渠道等天然门槛，这时通过国有资本与民营资本联合投资、国有企业引入民营资本成为战略投资人等混合所有制改革方式，将国有企业的实力与民营企业的知识技能、管理经验和创新能力结合起来，更加稳妥地推动垄断领域改革。

(四)发展区域金融，改善营商环境

党的十八届三中全会提出的混合所有制，是通过国有资本与民营资本交叉持股，改变原有国有企业单一产权，实现国民共进、协同发展。首先，在政策环境方面，应当减少政策的灰色地带，改善营商环境，避免国有企业混改后陷入融资约束的境地。地方政府除了基于产业提供财税激励和政策补贴外，还应当对有混改意向的企业进行融资辅导，通过资本市场的助推扩大国有资本的作用。其次，在资本类型上，通过民营资本受让国有股权、中央企业和地方国企之间加强资本融合，民营背景的专业资本参与国企改制重组等措施，顺应国有企业通过民营资本的加入提升企业活力以及民营企业与国有资本开展并购重组的需求，实现国民共进(20)朱戈：《国民共进是产权市场企业并购的主流特征——在2018年度中国并购年会上的演讲》，《产权导刊》2019年第1期，第34-37页。。再次，在资本比例方面，不在固守国有资本的控股权底线，而是以是否有利于嫁接和利用相关企业的优质资源、开拓新的市场机会、实现企业高质量发展、增强企业竞争力、共同做大国有资本与民营资本为目标，共同出资，共同治理。在资本流动方面，通过不断完善国有资产管理体制和现代企业制度，助推国有、民营资本以市场经济为导向正常流动(21)李政、艾尼瓦尔：《新时代“国民共进”导向的国企混合所有制改革:内涵、机制与路径》，《理论学刊》2018年第6期，第49-57页。。减少对资本流动的行政干预，让资本在治理体系中按照相关规则自由进入和退出。最后，在企业控制方面，通过分层分类改革和“一企一策”的机制创新，建立保证各类股东合法权益的法人治理结构。赋予各类资本充分的知情权、参与权和话语权，实现国有经济的跨越式发展。

(五)深化公司治理，提升履职能力

国有企业混改前有“老三会”(由党委会、工会和职工代表大会三会构成)，混改引入民营股份后，企业的治理结构增加了《公司法》中规定的股东会、董事会和监事会。在实际工作中，需要解决“新三会”“老三会”之间机构重叠、多头领导等问题。在党委领导下，将各种利益相关者纳入公司治理的框架，以促进资本共融与利益共享。国有企业要引入持股比例较大的非国有积极股东和同一产业链上的战略投资者参与混改，在混改中通过董事会、股东大会议事机制，赋予民营资本话语权与决策权，通过建立现代公司治理机制，推动建立现代企业制度，提升企业经营绩效。相较于国有企业，民营企业存在治理缺陷。在国有资本投资民营企业时，国有股权不仅要带去人力、技术等资源，也要帮助民营企业做好内部合规性建设，规范其公司治理结构，在保证效率的同时增强风险防御能力。此外，员工是公司治理的重要主体，随着《公司法》的修订，企业要创造条件开展员工持股，开放知识产权出资入股，提高科技人员的主人翁意识、精益管理意识、开拓创新意识。其中，规模相对较小的科技型混改企业应及早推进管理层和骨干员工持股，实现国有、民营和员工三方利益有效捆绑。中大型混改企业可以在成熟期增加员工持股、跟投等混改机制，提升核心成员的向心力，进一步完善公司基层管理。

(六)完善监督体系，实现过程监管

建立健全公开透明的综合国资监管体系，防止国有资产流失，一直是国资监管的重要目标。随着本轮混合所有制改革的开展，监管体系将从体系建设、数字技术应用两方面加强国有资本监管。首先，要加强国有企业内部控制体系建设，从价值形态、发展方向、业务管理上有效加强监管(22)董伟：《国资委：国企要推行“阳光改革”》，《中国青年报》 2014年11月24日，第10版。。对于数字经济时代技术创新范式变化带来的新的监管问题，应加强混合所有制企业知识产权确认和保护机制、研发成果转化和收益分配机制、创投孵化机制方面的探索，形成增量混改的机制保障。同时，在混合所有制企业监管中，应建立重大经营风险事件报告及监管机制，加强对重大投资项目、重大事项实施企业的监管。创新联合监管模式，通过外部董事、专职监事和审计专员多角度监管。其次，要充分运用大数据等科技手段，从整体上构建全国国资监管体系。在监管方法上，要搭建监管信息系统，建立监管指标体系，充分汇聚过程性数据，确保统计数据来源统一、口径统一、编码统一、标准统一，从而推动企业基本信息集成。在监管数据上，要打破企业间、主管部门间的信息壁垒，通过数据交换平台自动抓取目标数据，实现不同系统间的数据共享应用的目的。在监控频率上，通过数据挖掘技术对各类数据间的逻辑关系进行充分论证和分析，形成动态监控和数据预警，满足各级出资人对所出资企业的监管需求。

四、结 语

混合所有制改革推动国有经济不断发展壮大，是国民经济发展的重要动力。在国有企业改革政策体系框架下，通过扩大混合所有制改革，强化企业的市场主体地位，通过技术创新、做大做强产业链，提升企业内生动力，实现产业升级；通过国资监管，保障国有资产保值增值；通过在国企内强化党的领导、改进法人治理结构等手段，完善公司治理；在实践创新中，实现国有资本拉动产业链、推动经济“双循环”健康发展的目标。在当前国内外经济社会环境发生深刻变化的背景下，研究者需要归纳学习研究混合所有制改革的重要论述、相关文件，进一步提炼观点与阐释学理，分析混合所有制改革存在的问题，运用现代经济学、管理学方法进行实证分析，在公司治理、技术创新等方面取得研究突破；通过持续的制度建设和管理实践，提出进一步促进混合所有制企业改革的对策建议。