“印太战略”视域下美国-马来西亚海上安全合作：态势、动因与限制因素

李忠林，陈 炜

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

伴随着美国实施全球战略的收缩，奥巴马政府提出了“重返亚太”战略，将更多的资源配置在亚太地区以实现所谓地区权力结构的“再平衡”。特朗普政府上台后，将“亚太战略”升级为“印太战略”，意图制衡中国在“印太”地区日益增强的影响力。在美国的战略布局中，东南亚地区是不可或缺的重要一环。因此，南海问题成为美国介入地区事务、制衡中国发展的重要筹码，美国也成为马来西亚等国家对华制衡的重要伙伴。在这种背景下，美国与包括马来西亚在内的东南亚国家之间的海上安全合作呈现不断强化的态势。对于马来西亚，美国将其视为“几个关键区域安全挑战的领导者”、“该地区日益重要的合作伙伴”、“确保东南亚和平与繁荣的重要伙伴”，美国将继续深化两国安全和防务合作，“继续支持马来西亚新出现的安全要求”。拜登政府上台后，美国印太事务协调员库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)2021年7月6日在亚洲协会发表的讲话称，美国“必须在东南亚做得更多”，以便“实施有效的‘印太战略’”。[1]目前，国内外学者主要将注意力集中于两国外交关系、军事合作等领域，对美国与马来西亚海上安全合作的研究只是在这些框架下，或是在美国的地区战略、马来西亚的南海政策中被顺带提及。[2-8]因此，对美马海上安全合作的研究有待深入。

一、美国“印太战略”与美马海上安全合作

印太地区(Indo-Pacific Region)的概念在20世纪由德国地理学家卡尔·豪斯霍弗尔(Karl Haushofer)提出，他的“印太”理念是指联合南亚、东亚地区的欧美国家的殖民地一同反对德国的竞争对手。日本则是较早提出“印太”概念的国家。2007年，日本首相安倍晋三在印度国会的演讲中将印太地区形容为“自由与繁荣之海”。有学者甚至认为，美国的“印太战略”思想便是来源于日本。[9]2017年特朗普出任美国总统后，美国将中国定义为“修正主义国家”并且将中国视为美国在亚太地区的竞争对手，于是“印太战略”便被确定为美国官方的重要战略之一，而且是作为针对中国的战略被确立。为此，美国还通过与盟友和伙伴打造“四方安全对话”(QUAD)、澳英美联盟(AUKUS)等机制来充实“印太战略”。美国的战略目标是通过强化与盟国和伙伴国的安全与经济关系，构造排斥中国的地区安全和经济纽带，升级对中国的战略包围，进而达到遏制中国发展的目的。在美国的“印太战略”中，“东南亚”和海上安全是两个战略重心。

东南亚是美国“印太战略”重点区域，其中包括美国与马来西亚的安全关系。美国国防部在2019年发布的《印太战略报告》中指出，美国将继续加强与东南亚合作伙伴的安全关系，包括越南、印度尼西亚和马来西亚等国，马来西亚也因此被列为美国将要继续强化安全关系的对象。美国正在寻求“印太战略”的扩大化，即将更多的地区国家纳入“印太战略”的框架，赋予其“美国合伙人”的角色，扩大美国的“国际统一战线”。2021年，美国与澳大利亚、英国构建了“奥库斯”的安全同盟，而英国、澳大利亚也是五国联防协议(Five Power Defense Agreement)的成员国。这可以看作美国“印太战略”的一种扩大方式，而马来西亚也被美国纳入其“印太战略”范围之中。2022年2月，白宫发布的《美国的印太战略》中提到要加强与主要地区合作伙伴的关系，这其中同样包括马来西亚。

海上安全也是美国“印太战略”的重要组成部分。对于美国来说，维护美国在某个地区力量的绝对优势是其传统战略理念，这同样也包括印太地区。在印太地区，从日本到印度几乎都是临海国家或海洋国家，需要美国在与区域国家的海上安全合作方面投入更多的资源。从奥巴马政府时期美国就已经开始重视强化与区域国家如马来西亚的海上安全联系，这种安全观体现在美国通过推进“亚太再平衡”战略维护美国与区域盟国、伙伴国的海上安全利益。2016年4月27日，美国国会通过了建立“海事安全倡议”(Maritime Security Initiative)的法案，法案内容包括到2022年9月30日前帮助亚太区域国家提高“应对新出现的海上安全威胁”的能力。该法案包括印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾和越南，但此时该法案还是将马来西亚归于“亚太”国家而非“印太”。到特朗普政府时期的2019财年，这一倡议就被改名为“印太地区海事安全倡议”。特朗普政府上台后，美国更是在战略布局中凸显与“印太”国家加强海上安全合作的重要性。在国内，美国政府通过立法等方式不断强化在海上安全问题上美国的投入资源与力度。2018年12月31日，美国国会通过了《2018年亚洲再保证倡议法》，法案将美国的“印太战略”的海上安全部分具体化，提到四年内将资助国务院等机构“提高伙伴国的防御能力”以及“在东南亚创建新的反恐伙伴关系计划”，而且覆盖地区是从印度西海岸到美国西海岸。[10]2020年4月23日美国国会通过了《印太威慑倡议》法案。同年发布的《2021财年国防授权法案》中，美国国防部又提出了“太平洋威慑倡议”(Pacific Deterrance Initiative)，此后在2022财年与2023财年中，该倡议也是国防部对外战略的重要一环。这也正符合《美国的印太战略》文件中提到的美国要提高在印太地区的“综合威慑”(integrated deterrence)能力这一点，且文件中也提到要为“太平洋威慑倡议”和“海事安全倡议”继续提供资金。

拜登政府上台后则更进一步。2022年5月，在美国-东盟建立对话关系45周年特别峰会上，拜登政府表示将对东盟推进《东盟印太海洋支柱展望》提供支持，包括扩大美国海岸警卫队对东盟各国打击跨国犯罪的帮助、在东南亚首次部署一支培训小组以帮助东盟国家提高海事执法能力、在东南亚部署一艘快艇作为多边海上安全合作的培训平台。此外，在发布的联合愿景中，双方一致对南海问题表达了关切，表示将致力于通过东盟主导的机制推进在海洋领域的合作，包括海事执法机构之间的合作、提高海洋领域意识与海上安全能力方面的合作等。为此，在美方承诺向东盟投资的1.5亿美元中，有6000万美元将被用于“协助伙伴国提升海事防卫”。6月份，美防长奥斯汀与包括马来西亚防长在内的东盟多国防长会晤时强调，美国支持东盟在印太地区的“中心地位”，并表示5月峰会上美国提供的安全支持将提高东南亚国家的海事透明度及执法能力。

因此，在“印太战略”框架下，美国与区域国家就地区海上安全议题进行了密切的互动。在这一进程中，马来西亚作为重要的东盟成员国和南海争端的当事方，自然发挥了不容忽视的作用。在此背景下，美马海上安全合作的新进展及其外溢影响引发了各方关注。

二、美国和马来西亚海上安全合作的新进展

美马两国有着悠久的防务合作历史。早在美国发动越南战争时，马来西亚就曾协助美国培训南越的军事人员。从1984年起，两国相继建立多个机构协调两国防务合作，包括双边训练与磋商小组(Bilateral Training and Consultative Group)以及美马战略会谈(MUST)。“9·11”事件后，随着美国加大打击恐怖主义的力度，美马开始在反恐领域进行合作。2014年4月，美国总统奥巴马访问马来西亚，将双边关系提升为“全面伙伴关系”，此后两国间的海上安全合作得到进一步发展。

(一)频繁开展多双边海上军事演习

美国和马来西亚之间的联合军演包括两种形式：一种是美国将马来西亚纳入其主导的多边军事演习中，即“美国主导、马来西亚参与”模式；另一种则是两国间的双边联合军演。其中，海上军事演习是两国军演的重点内容。

多边军演主要有“卡拉特”(CARAT)、“环太平洋”(RIMPAC)、美国-东盟多边联合军演(AUMX)、东南亚反恐合作(SEACAT)与“金色眼镜蛇”(Cobra Gold)军事演习。美马“卡拉特”海上联合军演的历史较为久远，从1995年起，马来西亚就加入了“卡拉特”演习。该军演的重点在于提高美国同马来西亚等国家海军的协同作战能力，美马两国的主要参与方是美国海军、海岸警卫队以及马来西亚皇家空军、皇家海军。在2015—2018连续三年的演习中，军演的内容都包括两栖登陆作战、炮兵演习。随着美国重返亚洲，“美国主导、马来西亚参与”式的多边军演取得了更大的进展。2018年，马来西亚首次派遣军舰全面参加当年的“环太平洋”演习，在此之前马来西亚只是派遣观察员。类似地，2014年之前，马来西亚在“金色眼镜蛇”演习中同样也只是观察员国。

双边军演则包括美马年度海上演习(MTA)以及“贝萨马勇士”(Bersama Warrior)演习等。相比于“卡拉特”多边演习，美马年度海上演习侧重于帮助马来西亚提高国土防御能力。在2017—2019年的年度海上演习中，美马主要进行船只搜索与扣押训练、电子与防空训练。“贝萨马勇士”演习则是马来西亚武装部队与华盛顿国民警卫队之间的联合训练，旨在增强双方在应对反恐、人道主义援助等海上安全问题方面的协作能力。到目前为止，该演习已经举办了8届。

随着南海局势的变化，美马军事演习针对中国的意图愈加明显。2015年5月，美国同马来西亚在南海举行联合军演以表示对美第七舰队航行的支持和对所谓中国“侵犯主权”行为的抗议。2021年4月，美国“西奥多·罗斯福”号航母打击群与马来西亚皇家空军在南海举行年度首次联合军演，以表示两国“维护印太地区的和平与安全”的决心。

(二)签署安全协定及开展双多边非传统安全合作

东南亚是恐怖主义和海上犯罪的重灾区，马来西亚等地区国家深受其害。“9·11”事件后，东南亚成为美国反恐的重点区域之一。因此，美马两国将反恐延伸至海上恐怖主义以及相关的海上跨国犯罪行为，开展非传统安全合作。

从双边途径来看，美国通过向马来西亚提供资金援助、签订相关协定、开展演习等方式帮助马来西亚加强海上能力建设。2014年，美马签署《海关互助协议》(CMAA)，希望通过该协议能够更有效地开展信息共享与执法合作，共同打击跨国犯罪与海关违法犯罪行为。2015年，马来西亚加入全球打击伊斯兰国反恐联盟，奥巴马专门在联合国大会上对马来西亚表达感谢。这让两国能够在更有效的多边框架下开展反恐合作，也让马来西亚获得更多的美国援助。之后，美国国会通过了在2016财年对马来西亚加强海上执法能力、跨部门协调能力与保障港口安全能力提供200万美元资金的援助法案。此外，美马两国也通过开展演习推进非传统安全合作。从2010年起，美马两国开始举行“克瑞斯打击”(Kris Strike)年度演习。该演习是两国海上安全合作的重要组成部分，主要侧重于提高两国的海上救援能力与危机应对能力。

多边方式则是美国通过与东盟签订多边条约、发布联合声明以及开展演习的形式同马来西亚开展非传统安全合作。由于众多国际贸易都在“印太”水域进行，美国决定加强与东盟的海上非传统安全合作。早在2004年，马来西亚与印度尼西亚、新加坡和泰国成立了马六甲海峡巡逻队，美国也通过部署部队为此提供了安全上的直接援助。[11]2021年8月4日，美国国务院发表了对《东盟印太展望》支持的声明，提到将“促进海上合作，建立安全的印太地区”，包括为东盟伙伴国政府与国内私营部门提供更多实行《关于禁止恐怖分子旅行的纽约备忘录》的援助，以“解决和防止恐怖分子可能滥用海上区域”来逃避制裁的问题。[12]此外，美国还在2021年3月同东盟发布了《落实东盟-美国战略伙伴关系2021—2025行动计划》。美国将对落实《东盟反恐公约》《东盟反恐全面行动计划》《东盟防止与打击极端化和暴力极端主义行动计划(2018—2025)》《东盟禁止贩运人口公约》、打击恐怖主义与跨国犯罪的东盟国家提供支持。这其中既包括加强边境管制以阻止恐怖势力在东南亚跨海域转移，也包括阻止海上跨国贩毒、跨国人口贩运。受到“五眼联盟”的启发，马来西亚、印度尼西亚等东南亚六国在2018年1月达成了一项应对海上跨境反恐的情报合作协定——“我们的眼”(Our Eyes)。鉴于当时高层的相互示好，两国有望在该框架内开展海上反恐情报合作。美国与东盟国家开展的多边反恐与执法演习则可以追溯到2002年开始的东南亚合作训练演习。2012年以后，该演习被重新命名，且参与方扩大到海军与海岸警卫队。同年，美国与柬埔寨、马来西亚、泰国和越南等国的海事执法机构缔结了泰国湾海事执法倡议(GOTI)。这一倡议后来扩大到整个东南亚地区，并更名为东南亚海事执法倡议(SEAMLEI)。

(三)完善两国海上安全合作机制

为巩固双边海上安全合作，两国政府高层官员之间保持着密切沟通。从1984年开始，两国建立防务对话机制，如前述双边训练与磋商小组、美马战略会谈，但会谈举办次数较少，到2014年8月27日也仅举办了六届。进入21世纪以后，美马在防务与安全方面的会晤主要以首脑会谈与防长、外长等高官会面为主。2014年4月27日，奥巴马总统访问马来西亚，成为自1966年约翰逊总统之后第二位到访马来西亚的美国总统，并将两国关系提升为“全面伙伴关系”。两国在联合声明中重申加强美马军事合作，美国承诺将为马来西亚提供培训、设备等来支持马来西亚海上执法能力建设。2017年9月12日，在美马建交60周年之际，特朗普在白宫会见了访美的纳吉布总理。次日，两国发布了加强全面伙伴关系的联合声明。相比于奥巴马访问马来西亚时发布的声明，这份声明更加突出南海问题，强调确保南海和平稳定与航行自由、维护和遵守“以规则为基础”的海上秩序的重要性。声明还强调了两国在海上安全领域的合作，意欲扩大在海上安全、反恐方面的信息共享，并将进行更多的联合演习，且美国承诺将通过帮助马来西亚发展通信等来增强马方海上领地意识。[13]

到了特朗普政府时期，两国高层官员之间的会面更加频繁。2017年香格里拉对话期间，美防长马蒂斯会见了马来西亚防长侯赛因，两人讨论了区域海上合作的必要性。次年的香格里拉对话期间，马蒂斯会见了马来西亚新防长萨布，两人讨论了美马开展反恐与海上安全方面合作的事务。自拜登政府上台后，访问马来西亚的美国官员级别都很高。2021年12月初，负责东亚与太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·克里滕布林克(Daniel Kritenbrink)访问马来西亚。在海上安全问题上，克里滕布林克重点关注了加强马来西亚在东南亚的应对所谓“中国在南海的霸凌行为”的地区安全基础设施。此后，美国国务卿布林肯(Antony Blinken)接踵而至访问马来西亚，且布林肯与马来西亚外长阿卜杜拉同样商谈了南海问题。另外，美军舰近年也到访过马来西亚，如美第七舰队“蓝岭”(LCC-19)号两栖指挥舰在2019年3月对马来西亚兰卡威港口进行了访问。

(四)美国为马来西亚提供军事站台与外交支持

首先，美国军方通过加强在南海的军事存在、频繁进行军舰巡航为马来西亚等国站台。自奥巴马政府以来，美国以“航行自由”为幌子持续加大在南海地区的军事活动力度，对其他声索国提供支持，并将中国在南海的正常行动批评为“非法行动”、对邻国的“恫吓”。美国甚至专门为马来西亚的海上行动站台，为马来西亚侵犯中国南海权益的行为“撑腰打气”。2020年4月，马来西亚国家石油天然气公司(Petronas)雇佣的石油钻井船“西卡佩拉”号(West Capella)与中国科考船“海洋地质8号”在南海形成对峙局面，美军趁机派出“吉福德”号军舰前往该地区巡航。此后的5月7日，美军印太司令部还派出了B-52和B-2轰炸机在印太地区进行战略威慑，次日又派出两架轰炸机飞越南海争议区域。其次，美国还在外交上为马来西亚提供支持。2014年的美马联合声明中就提到了维护南海地区“航行自由”的重要性，并且强调“有关各方必须避免使用武力、恐吓与胁迫手段”，这里明显暗指中国。[14]2017年的美马联合声明中同样有呼吁相关方“避免使用武力、恐吓与胁迫”的字眼。南海问题已经被美马纳入双边事务框架。此外，美国高级官员还对中马海上争议直接发声。2020年7月13日，在“南海仲裁案”四周年之际，美国国务卿蓬佩奥发表声明公然为马来西亚等南海争端国进行外交“声援”，在指责中国对南海的主张“完全非法”、拒绝承认中国对南沙群岛的“任何主权要求”的同时，点名中马北康暗沙、曾母暗沙等争端内容。而在“南海仲裁案”五周年之际，美国国务卿布林肯故技重施，称中国对东南亚国家的“胁迫和恐吓”导致南海地区“以规则为基础的海上秩序”受到了威胁。[15]毫无疑问，美方此举对中国和东盟国家管控南海局势构成了挑战。

(五)美国向马来西亚出售和援助军备物资

随着海洋意识的增强与南海局势的演进，马来西亚加快了强化海上防卫能力的步伐，特别是通过从美国军购大量装备与后勤物资以提高其制空能力与海上管控能力。这些军购既涉及马来西亚皇家海军，也涉及空军。2016年，马来西亚军方接受了美方六架MD-530G侦查/攻击直升机，这些直升机将部署在靠近中马争端海域的东沙巴州，帮助该地的安全司令部(ESSCOM)在1400 km长的海岸线上执行情报搜集和侦查任务以支持马来西亚军队的安全行动。[16]此次军购也是美马20多年来最大额度的军火交易。2019年，根据旨在提高南海国家海上安全能力和海洋领域意识的“海事安全倡议”，美国以援助的名义向马来西亚皇家海军首次出售了12架无人机，马来西亚从当年11月到2022年间分批接收。这些无人机的飞行耐力超过20小时，可以用于执行情报搜集、侦查和监视任务，将大大有助于提升马来西亚的区域海上态势感知能力。同样在该倡议的框架下，美国帮助马来西亚改造和升级马来西亚皇家空军的飞机，以提高对南海海域的感知能力。升级后，皇家空军现有的CN235-220M运输机被改装为海上侦察机，且配备了美军的先进海上监视雷达系统“梅林”(Merlin)，以增强马军方在海域的空中监视能力来应对海上安全问题。[17]

三、美国和马来西亚加强海上安全合作的动因

美马海上安全合作的强化既取决于美国在战略层面对东南亚的重视，也与马来西亚的大国平衡战略以及南海声索方身份密切相关，而反恐合作需求也是两国加强海上安全的重要原因。

(一)美国意图以马来西亚为东南亚“前线”遏制中国

美国加强同马来西亚的海上安全合作与美国的地区战略直接相关。在美国的全球战略中，东南亚一直是战略要地。奥巴马上任以后提出“重返亚太”战略，东南亚自然成为美国遏制中国的重点战略资源投入规划地区。特朗普上任后，美国将对中国的包围圈扩大到“印度-太平洋”地区。2019年6月23日，东盟发布《东盟关于印度-太平洋地区的前景展望》(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)后，美国对此表达了欢迎态度。美国驻东盟使团发言人奥尔塔格斯(Morgan Ortagus)表示，“美国继续将东盟作为我们‘印太战略’的核心……东盟是美国不可缺少和不可替代的战略伙伴”[18]。拜登政府上台后，派出副总统哈里斯访问东南亚国家以示美国对东南亚的重视。

美国意图以南海争端为契机，通过介入南海纠纷打断中国的发展进程。在提高东南亚战略地位的背景下，美国加大了在南海地区与中国的战略竞争强度。南海地区是美国同中国开展战略竞争的重点地区，也在美国遏制中国“第一岛链”的范围内。2010年7月，美国国务卿希拉里在东盟地区论坛上的讲话中提到，美国与东南亚国家在“航行自由、开放以及在南海地区尊重国际法方面具有共同利益”。之后，美国联合南海争端国就此问题向中国频频发难，如支持2016年“南海仲裁案”。2020年7月13日“南海仲裁案”四周年之际，除美国国务卿蓬佩奥发表声明外，参议院外交关系委员会主席鲍勃·梅内德斯(Bob Menendez)与参议员吉姆·里施(Jim Risch)等人也发表了反对中国对南海领土主张的声明。可见，介入南海地区的争端不仅是美国维持其东南亚政策的一环，也是美国在东南亚构造反华同盟、遏制中国崛起的重要机会。

马来西亚作为南海争端的当事国，被美国视为东南亚的潜在“反华前线”。中马南海争端由来已久，但是马来西亚的对华政策和南海政策一向温和低调，与越南、菲律宾等国保持距离，中马两国在南海问题上则长期保持着默契，较少发生严重冲突事件。但是受到地区局势和大国关系影响，马来西亚在南海问题上对中国的态度有所调整，两国在南海问题上的纠纷不时出现。比如，在中马勘探船只海上对峙事件后不久，2020年7月29日，马来西亚还向联合国递交了照会，抗议中国在南海地区的行为，称中国南海断续线主张“非法”。马来西亚在南海争端上的态度，正好呼应了美国欲在南海加强其战略优势、保持地区事务主导权利益的需求。

由此，美国常借马来西亚在南海问题上对中国的外交抗议向中国发难，两国的“一唱一和”为美国强化与马来西亚的海上安全合作奠定了政治基础。继2021年7月12日美国国务卿布林肯发表了不恰当的南海声明一个月后，马来西亚皇家海军在一场军事演习中成功试射了三枚实弹反舰导弹作为对5月解放军军机飞越争议地段的回应。在10月4日马来西亚就中国“大洋号”调查船在中马争议水域的活动对中国驻马大使抗议后，19日美国两党14名参议员共同发起了针对中国的《南海和东海制裁法案》。该法案对中国相关实体与个人实施制裁，法案中提到“国务院必须定期向国会报告哪些国家承认中国对争议领土的主权，任何形式的对外援助将不会提供给这些国家”[19]。

(二)马来西亚“对冲”中国的战略需要

马来西亚是典型的海岛国家，其国家发展与海洋密不可分。马来西亚在南海的利益诉求包括岛礁主权归属、专属经济区和大陆架划界，以及海洋资源、海上航道安全等内容。就现实层面而言，油气资源是马来西亚的重要收入来源，海洋经济是马来西亚实现国家工业化的重要组成部分，而南海的油气资源开发则是马来西亚经济快速持续发展的重要支柱。但是无论是主权问题还是资源问题，马来西亚都需要面对其他声索方的竞争，特别是中国。

毋庸置疑，中马两国综合国力相差悬殊，单靠马来西亚自身的力量无法与中国“抗衡”。比如，马来西亚2020年的军费开支为38.08亿美元，同年中国军费预算为1786亿美元，相差46倍；到2019年为止，马来西亚的现役海军士兵仅约15 000名，而中国则约为29万名，相差约19倍，且中国还表示将适度增加海军、火箭军现役员额。在军事装备方面，2014年时中国海军拥有174艘舰艇，马来西亚仅拥有45艘。近年来中国海军发展迅速，到2021年，中国海军的总舰艇数已经达到777艘，且超过了美国海军位居世界第一，而马来西亚现役舰艇仅为61艘。其中，中国海军拥有79艘潜艇，而马来西亚只有2艘；中国海军拥有123艘巡逻艇，位居世界第7位，而马来西亚仅拥有32艘，位居世界第28位。[20-21]马来西亚与中国在海军军力上的差距，促使马来西亚在通过“自助”发展本国军事力量的同时，还必须通过“他助”，如加强与美国等国家的海上安全合作，以期实现对中国的有效“对冲”。对于马来西亚来说，美国是值得依靠的伙伴。作为美国的传统安全伙伴，马来西亚总体上对美国“重返亚太”持欢迎态度。[22]

首先，马来西亚同美国开展海上安全合作的历史悠久，两国有较好的海上安全合作基础。21世纪之前，马来西亚已与美国开展了多年的海上安全合作，包括为美国海军提供军机与军舰的维修服务。21世纪初，随着马来西亚与美国海上安全合作关键领域的合作加深，马来西亚主动为美军军舰提供了多个停靠港口，如哥打基纳巴卢(Kota Kinabalu)与巴生港(Port Klang)。另外，马来西亚地处热带且四周临海，是美军进行丛林野战训练的基地之一，美军海豹突击队每年都会在马来西亚进行两次例行训练。此外，马来西亚空军也经常同美军进行联合演习。马来西亚与美国多年的合作经验增强了两国加强海上安全合作的信心。因此，2014年奥巴马将两国关系提升为“全面伙伴关系”后，两国的海上安全合作向深层次发展。

其次，为加强海上军力，马来西亚海军推出了转型计划，美国提供的军备与技术能够补足马来西亚海军外援的需求。2015年，马来西亚皇家海军上将卡马鲁扎曼(Kamarulzaman)提出了一项“15-5”海军现代化改造计划，将逐步淘汰舰队中较老的船只，优化资源配置以提高海军战斗力是该计划实施的一部分。为更好地应对中国在南海的行动，2021年5月，马来西亚政府决定恢复停滞已久的“濒海战斗舰”项目(Littoral Combat Ship Project)作为推进“15-5”海军计划的一环。尽管马来西亚2017年接受了从法国订购的第一艘濒海战斗舰“马哈拉惹里拉”号(KD Maharaja Lela)，但相比于法国的军舰，美国的军舰具有更优的性能。“马哈拉惹里拉”号军舰最高时速为28节，但洛克希德马丁公司参与生产的濒海战斗舰可以达到40节的最高时速。因此，美国可通过为马来西亚提供性能更强的军舰的方式深化两国海上安全合作。

最后，马来西亚将维护南海权益视为其外交的重要任务，在安全问题上更加主动靠近美国。在2011—2015年以及2016—2020年《外交战略规划》中，“保卫马来西亚主权与领土完整”只是被视作马来西亚开展双边外交的内容之一。但在2021年发布的《外交战略规划(2021—2025)》中，该项被单列出来，并突出了马来西亚海洋事务部(Jabatan Hal Ehwal Maritim)在维护马来西亚海上安全中的重要性。文件指出，海洋事务部将“继续捍卫马来西亚的主权与海洋权益”，且“捍卫主权与领土完整”也重新成为马来西亚外交的首要任务。[23]官方外交文件上的表述变化体现了马来西亚“维护主权”的决心，这一变化也体现出马来西亚欲在南海问题上采取更加强硬态度的倾向。在这一理念指导下，马来西亚主动靠向美国，强化与美国的海上安全合作。比如，为应对中国海军在曾母暗沙附近的军事行动，马来西亚在曾母暗沙附近部署了两栖作战部队，并且该部队与美军海军陆战队建立了合作关系。马来西亚向美国的主动靠近提高了本国在美国对外战略设计中的地位，这在美国高级官员的讲话中有所体现。2020年7月，美国负责南亚和东南亚事务的副助理国防部长里德·沃纳(Reed B. Werner)表示在目前的南海问题上，美国“仍然十分关注马来西亚军事力量”[24]。

(三)两国具有开展海上反恐合作的利益基础

“9·11”事件后，美国政府每年发布的《国家反恐战略》中都会重点提到东南亚地区对于美国开展全球反恐战略的重要性。东南亚地区是伊斯兰极端主义的聚集地之一，2019年伊斯兰国组织的领导人被击毙后，部分成员流入了东南亚，其造成的安全风险不容小觑。除了伊斯兰国组织外，东南亚本土分离主义者组成的阿布沙耶夫也是引发东南亚安全风险的重要因素之一。上述组织制造的以海上恐怖活动、海盗行为为代表的非传统安全威胁对美马两国都提出了挑战。

对于马来西亚而言，尽管马来西亚已有相关国内立法应对国内恐怖主义，如2017年末生效的《马来西亚边境安全局法案》，但恐怖主义势力具有跨国性，特别是涉及海上安全时仅凭马来西亚一国是无法有效应对的。2021年5月马来西亚当局在沙巴州抓获八名阿布沙耶夫组织成员便是通过与菲律宾合作完成的。当前，马来西亚面临着一系列海上恐怖主义活动的威胁。如从2019年到2020年，尽管马来西亚国内并没有发生与伊斯兰国组织有关的恐怖袭击，但是经常出现渔民在沙巴州等沿海地区被绑架和杀害的事件。2020年1月，五名印度尼西亚渔民在马来西亚沙巴州拿督海岸被阿布沙耶夫组织成员绑架。这些海上恐怖行动危及东南亚海上通道与马来西亚国土的安全，是马来西亚必须直接面对的问题。对此，马来西亚积极表达了同美国开展海上反恐合作的意愿，如马方曾派出高级官员同美国进行与海上反恐合作相关的访问、交流。2019年9月，马来西亚内政部长穆希丁对美国的访问具有很强的反恐指向性。在这次访问期间，同穆希丁会面的官员都是与海上反恐相关的关键人物，如美国联邦调查局、中央情报局以及海关与边境保护局的高级官员。在之后的闭门论坛上，穆希丁表达了与美国加强反恐合作的意向。而且，马来西亚官方机构如海事执法局等参与的与美国海军或华盛顿国民警卫队的演习也常设置在马六甲海峡附近，且演习都会包括港口安全、海上拦截等应对海上恐怖主义的内容。当然，马来西亚还积极参与了诸如东南亚反恐合作这样的多边反恐演习。此外，马来西亚多年前就曾加入美国倡导的反恐合作倡议，其同美国开展海上反恐合作已有相关合作基础。2002年美国提出的“集装箱安全倡议”(Container Security Initiative)旨在共同确定具有潜在恐怖主义风险的集装箱来保证海上贸易的港口安全，马来西亚的巴生港与丹戎帕拉帕斯港(Port Tanjung Pelepas)便属于“倡议港口”。

从美国方面来看，同马来西亚开展海上反恐合作是必要的，这主要是由马来西亚的地理位置决定的。众多国际海上贸易的必经之路——马六甲海峡是连接太平洋与印度洋的水上要道，由马来西亚、印度尼西亚和新加坡三国共同管辖。在自由亚齐运动(Gerakan Aceh Merdeka)之后，马六甲海峡频繁遭到恐怖主义势力尤其是阿布沙耶夫的袭击。2020年的前7个月内，亚洲水域至少发生了50起武装抢劫与绑架勒索事件，绝大多数发生在马六甲海峡。为此，马来西亚积极与印度尼西亚、新加坡和泰国一起参与马六甲海峡的多边空中和海上巡逻，重点应对该重要航道上的国际航运面临的威胁。马来西亚还与印度尼西亚和菲律宾一起在苏禄海和西里伯斯海参加类似的巡逻，旨在打击暴力极端分子与恐怖分子。除国际贸易外，在马六甲海峡附近也经常有美国与东南亚国家的反恐演习，这其中也包括与马来西亚的演习。正因如此，马来西亚被美国视为应对保卫海上安全和打击暴力极端主义等安全挑战的领导者。同马来西亚开展海上反恐合作符合美国的国家利益。“9·11”事件后，由于马来西亚是基地组织、伊斯兰国组织等恐怖主义势力的中转站与聚集地，美国要推进其反恐战略在东南亚的落实并保障本国物资运输路线的畅通，就必须加强与马来西亚在打击海上恐怖主义和海盗方面的海上安全合作。有学者因此指出，“9·11”事件让美国政策制定者重新“发现”了东南亚。[25]

四、美国与马来西亚海上安全合作的限制因素

美国与马来西亚的海上安全合作也存在一定的障碍。长期以来，马来西亚一直采取“大国平衡”式的对外政策，避免在大国之间进行“选边站”，这限制了美马海上安全合作的深度；而两国在人权问题等马来西亚内政以及部分国际问题上的分歧，也不利于彼此海上安全合作的推进。

(一)马来西亚的“大国平衡”外交限制了美马合作深度

马来西亚长期以来坚持不结盟，采取“大国平衡”战略。相比于美国在东亚的传统盟友韩国、日本、菲律宾等国，马来西亚发展同美国的海上安全关系主要着眼于“对冲”和“制衡”，提高自己在东南亚国家中的地位，加强自己参与地区事务的能力，而不是寻求建立针对中国的安全联盟。

首先，中国是马来西亚的传统贸易伙伴。经济利益让马来西亚难以采取追随美国而全面同中国进行对抗的政策。2020年，马来西亚对华贸易出口额再创新高，中国已经连续12年成为马来西亚的最大贸易伙伴。中国在东南亚开展的“一带一路”倡议取得了显著进展，这为马来西亚带来了众多经济利益与合作机会。同中国开展的经贸合作以及基础设施建设合作为马来西亚带来了巨大收益。在经贸合作方面，中国是马来西亚商品出口的巨大市场。2021年9月，马来西亚对华出口额达到185.2亿令吉，达到月度出口额的最高值。中国在《“一带一路”建设海上合作设想》中提到，要“提升海洋产业合作水平，与沿线国共建海洋产业园区和经贸合作区，引导中国涉海企业参与园区建设”。通过与中国“一带一路”倡议的对接，马来西亚同中国签订了众多经济与基础设施等多方面合作协议，而中国已经帮助马来西亚修建了涉海交通基础设施。知名学者罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)指出，在现代国际关系中，武力的作用被削弱了，各问题之间并不存在明确的等级之分，各国的国家目标因问题领域不同而不同。[26]对于马来西亚来说，虽然其同中国在南海问题上存在冲突，但是中马海上问题双边磋商机制的建立以及共识的达成减弱了安全冲突带来的负面影响。与该问题相比，如何更好地同中国开展经济合作才是马来西亚的首要课题。考虑到与中国的经济伙伴关系，马来西亚不会轻易在中美之间“选边站”，这才符合马来西亚本国利益的最大化要求。总之，马来西亚与中国的经济合作限制了美马海上安全合作的深度。

其次，马来西亚具有长期坚持独立自主外交、不同大国结盟的政策传统。马来西亚是不结盟运动的成员国之一，并在其中发挥着重要作用。马来西亚独立不久后曾经采取过一段时间的反共、亲西方的立场，但20世纪60年代中期以后，马来西亚的外交政策便逐渐转向中立。马来西亚积极发展与西方国家的关系，但也没有忽视同中国等社会主义国家的关系。1974年，马来西亚总理侯赛因(Abdul Razak Hussein)访华并同中国建交，马来西亚因此成为东南亚第一个与中国关系正常化的国家。与此同时，马来西亚对美国强化同马来西亚海上安全合作关系始终保持着警惕，因为同美国过多地发展这种关系不符合马来西亚独立自主的外交精神。马哈蒂尔总理于第一次执政期间多次批评美国的对外政策是对他国内政的干涉。进入21世纪后，美国与马来西亚的海上安全合作取得了较大的进展，但马来西亚领导人依旧坚持独立自主、不倒向任何一个大国这一外交原则。纳吉布总理曾在2011年的香格里拉对话开幕式上表示，“中国是我们的伙伴，美国也是我们的伙伴……明智的美国官员不会强迫亚洲国家在中美之间选边站”[27]。2014年美马关系提升为“全面伙伴关系”，且中美在亚太地区的竞争加剧，但马来西亚仍然不在中美之间“二选一”而是保持一个中立的外交立场。马哈蒂尔曾多次表态，马来西亚的对外战略的目的是保证马来西亚的自主性，即不倒向任何一个大国的“大国平衡”战略。2018年第73届联合国大会一般性辩论上，马哈蒂尔将马来西亚新一届政府的外交政策阐述为建设一个“中立和不结盟的马来西亚”。不仅如此，“大国平衡”的外交宗旨也在马来西亚的官方政策文件中被视为马来西亚外交的连续性体现之一。2019年6月，马来西亚发布的《新马来西亚的外交政策框架》中提到，马来西亚将奉行不结盟的政策与方针……以确保所有国家都可以在不受任何来自大国的压力的基础上平等参与合作。[28]

马来西亚这种“大国平衡”外交限制了美马海上安全合作的深度，这与印度独立后不愿再次受制于其他大国而拒绝结盟的心理十分相似。当美国同马来西亚开展合作的领域触碰到马来西亚的国家主权或关键利益时，马来西亚必然不会采取追随美国的立场。2004年美国同马来西亚开展《区域安全倡议》(Regional Security Initiative)谈判时，马来西亚一度认为这是对其主权的侵犯而拒绝加入该倡议。2020年8月美国在南海问题上制裁中国，马来西亚并没有追随美国而对中国发难，也表明了马来西亚拒绝成为美国“棋子”的态度。

(二)美国同马来西亚之间的分歧难掩

首先，美国常常以“人权卫士”自居对马来西亚人权状况横加指责，介入司法问题干涉马来西亚内政。2015年，人权观察组织提交了一份批评马来西亚人权状况的报告，之后奥巴马访问马来西亚时便对马方提出了保护人权的问题，这引起了后者的不满。美马在人权问题上的分歧，主要源自美国和马来西亚两国国内政治文化的差异。作为伊斯兰国家，马来西亚的部分国内预防性法案不可避免地会使国内言论自由与新闻自由环境受到影响，这自然与美国倡导的普世价值相悖。比如，美国国务院发布的2020年《马来西亚人权报告》就对此做过批评。美国高级官员也曾在人权问题上对马来西亚内政发表过不恰当的看法，对马来西亚内政妄加干涉。2014年12月，美国驻马大使尹汝尚(Joseph Yun)在接受采访时称对于马来西亚《1948年煽动法令》(Sedition Act 1948)感到“非常困惑”，并表示“政府要改变在言论自由以及应对多元化的马来西亚社会的问题上的立场，必须要有充足的理由”[29]。而此前一天，时任副总统拜登也谈到了这一法案。美国这一行为遭到马来西亚多名部长与民间组织的反对，马来西亚外交部召见了尹汝尚，并呼吁美国不要干涉马来西亚内政。除人权问题外，美国还在司法问题上干涉马来西亚内政。比如，在马来西亚政府对政坛丑闻“一马公司案”的调查过程中，美国司法部介入了案件，马来西亚伊斯兰党主席哈迪阿旺(Hadi bin Awang)指责美国司法部对此案件的介入是对马来西亚内政的干预。以“一马公司案”为代表，美国对马来西亚内政方面的干涉构成两国外交关系的障碍。

其次，特朗普政府上台后，美马之间的分歧因最高领导人之间的不和被放大。这一点在马哈蒂尔执政期间尤为明显。这主要是因为特朗普作为政治素人，其外交理念与传统的建制派大不相同，行事风格也受到了其从商经历的影响，所以特朗普在外交上更重视成本与收益，而非意识形态上的一致性。特朗普的强势性格与商人思维在美国的盟国中已遭到过质疑与批评，坚定反对美国干涉内政的马哈蒂尔也对特朗普提出过批评。马哈蒂尔曾将特朗普描述为一个没有耐心的人，称其为“一个像变色龙一样的人”。2020年2月，马哈蒂尔对特朗普的性格提出质疑，美国驻马大使馆对此回应表示失望，且指出其言论不符合发展美马关系的精神。

最后，美马之间在某些问题上的政策分歧较大且难以调和。由于中马之间密切的贸易关系，美马两国的政策分歧首先表现在马来西亚反对美国发动对华贸易战。特朗普为了防止美国对其他国家贸易逆差的继续扩大，直接向中国加征不合理的关税，并对中国发起科技战，这严重损害了中国的经济利益。此外，特朗普还向欧盟加征关税。这些都引起了马来西亚政府的警惕。加上特朗普两次缺席东盟会议，且派出参加东盟会议的代表团也是美国自2011年参会以来的最低级别，导致马来西亚对美国的行为产生不满。2019年11月，马哈蒂尔在曼谷的商业论坛上表示，东南亚国家应该团结起来，统一口径以免被美国打压，并表示“如果你们(美国)减少从马来西亚的棕榈油进口，我们也会减少从你们那里的一些进口……特朗普不是一个很好的人”[30]。另外，马来西亚是一个伊斯兰国家，穆斯林约占总人口的3/5，美国政府对穆斯林的态度与行为也影响着马来西亚对美国的看法。2017年特朗普上任之初便签署“禁穆令”，这引发了上百名马来西亚人在美国大使馆前举行抗议，在马来西亚政界引发了极大的负面影响。马来西亚国会议员王建明(Ong Kian Ming)亦发表声明谴责该政策，并力挺马政府也对此进行谴责。相应地，马来西亚经常批评美国的中东政策。美马在巴以冲突问题上的分歧较大。以色列是美国在中东地区的传统盟友，美国在重大问题上一直力挺以色列。特朗普政府上台后，美国进一步激化了巴以矛盾。2020年1月，特朗普提议建立一个巴勒斯坦国，但该方案允许以色列对约旦河西岸争议地区的长期控制。作为不结盟运动以及伊斯兰合作组织的成员国，马来西亚与其他成员国一同反对以色列，支持巴勒斯坦人的诉求。马哈蒂尔在圣城议员联盟第三次会议的开幕演讲中表示，特朗普的这一行为“只会给该地区带来更多冲突”。2021年6月22日，在关于巴勒斯坦问题的不结盟运动线上会议上，马来西亚副外长马鲁丁查化(Dato’ Kamarudin Jaffar)强烈谴责了以色列对巴勒斯坦的侵犯与侵略行为，并重申了马来西亚对巴勒斯坦人民的声援。

五、结 语

美马海上安全合作是两国各取所需的结果。同时，美国在该合作进程中始终发挥着主导作用，处于一种支配地位，而马来西亚则处于从属者角色。在战略层面，美国已将中国定义为“战略竞争对手”，拜登政府的常务副国务卿舍曼(Wendy Sherman)也表示美国已“准备与中国展开激烈竞争”[31]。马来西亚的南海当事国身份为美国介入南海争端提供了机会，美国借此强化了与马来西亚的海上安全合作。而美马海上安全合作的历史传统、马来西亚的对华制衡企图、双方共同的反恐需求则起到了辅助性作用。不过，美国和马来西亚不是盟国，两国在诸多问题上仍然存在着一系列矛盾和分歧，特别是马来西亚的“大国平衡”战略和独立自主外交，决定了美马海上安全合作的限度，这是两国各自的国家利益使然。需要特别指出的是，拜登政府上台后推动与英国和澳大利亚建立澳英美联盟，帮助澳大利亚建造和部署核动力潜艇，此举引起马来西亚的质疑与不满。马来西亚担忧其可能会引发该地区的新军备竞赛特别是核军备竞赛，破坏东南亚区域和平与稳定，为此希望东盟对AUKUS伙伴关系达成明确共识，并就此与印度尼西亚和中国开展政策协调沟通。毫无疑问，美国此举加重了马来西亚的疑虑，对未来美国-马来西亚海上安全合作可能会造成潜在制约。

从中国的角度来看，首先要加强中美战略沟通。美马海上安全合作的关键词之一是“中国”，中美关系在战略层面上决定着美马关系、中马关系。面对美马海上安全合作及其潜在影响，中国的主要矛盾是美国和中美关系，而非马来西亚。中国需要推动中美加强战略对话与沟通，加强两国元首的战略引领作用，充分发挥中美现有沟通机制的积极作用，管控两国在地区海上的分歧。其次，加强中马经贸关系。在中马关系中，马来西亚主要从中马经贸关系中获取巨大利益。中国需要继续加强与马来西亚的经贸关系，特别是加强“一带一路”倡议与马来西亚发展计划的战略对接，通过经贸利益捆绑防止马方过度倒向美国。事实上，密切的经贸关系是影响不少地区国家制定对华政策的主要因素。最后，需要加强中马海上合作。其一，中马应当发扬历史传统，在“南海行为准则”(COC)磋商进程中加强对话与合作，共同致力于构建通过规则和机制建设管控分歧的南海新秩序，合力打造“南海命运共同体”。其二，中马两国需要积极利用已经建立的南海问题双边磋商机制，加强海上对话与合作，妥善处理近年来凸显的油气资源勘探以及渔业纠纷，强化管控南海局势，共同维护南海和平稳定。其三，中马需要加强海上非传统安全领域的合作，比如海警等海上执法部门的合作，共同打击海盗势力和海上跨国犯罪，开展海上救灾与人道主义援助合作等。