行政审批局运行机制优化研究*

中共河北省委党校 关丽薇

加快转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，是党中央、国务院作出的一项重大决策。据此，各地方政府接力进行改革，将深化行政审批体制改革作为重要抓手和突破口，从建立政务服务中心（行政许可中心）到“两集中、两到位”，再到逐步探索成立相对集中审批权的行政审批局。随着行政审批制度改革步入深水区，体制性障碍和机制性瓶颈将表现得愈发明显。

成立行政审批局，将有效破解这些问题，使政府管理适应群众需求，激发经济社会发展活力。当前行政审批局在实际的运行过程中存在着承接能力不足和部门之间协调困难等难题，究其深层次原因在于其在实际运转过程中的流程机制不完善。因此克服现存的体制机制问题，构建一个科学合理的行政审批管理体制，为行政审批局科学高效运行提供制度、人员和组织机构支撑，是“放管服”背景下行政审批制度释放改革红利，更好地为人民服务的必然要求。

一、当前我国行政审批局发展现状

我国行政审批局最早是2008年12月24日由成都市武侯区政府成立的，当时其功能主要是处理全区行政审批事项，开创了“一局一章管审批”的行政审批模式，这也成为行政审批局模式最初的实践样板。截至2020年12月底，据统计，全国范围内各级各类行政审批局共有1025个，包括2个副省级城市、13个省会城市、92个一般地级市、305个市辖区、123个县级市、381个县和109个各级功能区成立了行政审批局。行政审批局模式在经历了中央政府认可和推荐后，已经实现从“星星之火”（武侯—滨海）发展到“燎原之势”（已扩散至30个省级地区）。

二、行政审批局运行过程中存在的问题

“行政审批局”模式是深化行政审批制度改革、使审批权相对集中的有益尝试，有助于打破“职责同构”壁垒，形成职责分工合理、事权相对独立、相互协调的新型政府部门间关系。但是行政审批局在实际运行中，仍存在以下问题：

（一）承接能力不足

为积极响应“放管服”改革的号召，很多职能部门开始向审批局放权，一方面，行政审批权的调整和集中要依法依规，因此对法律明确规定许可权行使主体的审批事项，不宜划分给行政审批局。另一方面，对具有天然专属性、专业性、技术性较强的审批事项，行政审批局的工作人员可能暂时不具备相应的专业水平或不具备审批资格，无法为审批行为提供专业技术支持。对这一部分事项也应审慎考虑是由行政审批局行使还是由原职能部门行使更为科学合理。在放权过程中，职能部门未充分考虑行政审批局承接能力的问题，往往把一些高技术含量、高风险事项直接扔给行政审批局，职能部门轻轻松松做“甩手掌柜”，没有对下放的审批事项的后续落实情况进行追踪，而在实际的审批过程中，由于审批局缺乏技术人员权限上的支持，其本身承接能力有限，导致存在下放的权接不好的问题，致使有些部门的事项转不出去，或者下放的审批事项要么大量积压，要么又“反委托”给原部门代为审批，使行政审批局变成了“二政府”，管理服务效果还不如原政府部门。根据我们的调研结果，2018年某市向行政审批局下放了220项审批事项，但是由于自身权限有限和骨干审批人员的缺乏致使其实际上只承接了160项审批事项，影响了工作开展的实际效果。

（二）权利划转不到位

在简政放权的大背景下，各地开始探索设立行政审批局，将行政审批局实现从“平台集聚”到“实体承办”，这种变化势必会引起权力的重新分配与调整。主要表现为原职能部门将手中的行政审批权全部划转至行政审批局，不再享有审批权力，这种权利的调整会对职能部门的利益构成威胁和冲击。因此，原行政部门可能会在行政审批权的划转方面不配合甚至会讨价还价不愿放权。在调研过程中，我们向某行政审批局办公室主任了解到，原职能部门只是将那些比较麻烦、担责风险大的事项下放，而将那些有实权、获利大的核心事项仍然保留，导致行政审批局存在“想要的不愿放，下放的不愿接”的问题，使审批局无法顺利开展工作。这种放权不到位的情况阻碍了审批职能集中行使的进程，致使其在开展工作时力不从心。

（三）部门之间协调困难

行政审批局在一定程度上突破了传统行政方式的束缚，但同时也带来了部门之间协调难的问题。从横向上来看，把监管职能分离出来专门由原职能部门行使，在调研过程中，我们向行政审批局相关工作人员了解到，原职能部门将那些专业性强的业务骨干保留不肯下放，导致行政审批局专业性审批人员缺乏，从而影响审批工作开展。行政审批局面临着审批工作人员不足的问题，特别是专业技术型人才的缺乏，导致审批人员队伍建设滞后。开展相对集中审批权后，原职能部门丧失了行政审批权，享有监管权，审批局是专门开展审批的行政机关，这种审批权与监管权相互分离的方式为权力之间既相互平衡又相互制约体制的形成奠定了基础，但是审批与监管的分离，也带来了审批与监管联结不畅的问题。目前监管职责按照“谁审批、谁监管，谁主管、 谁监管”的原则进行界定，但在实际操作中，容易出现审批部门、行业主管部门之间推诿扯皮的现象，导致监管主体不明确、责任无法有效落实的情况依然普遍存在。比如，就有监管部门的工作人员反映，由于审批局没有及时告知已经审批了的事项，导致行业监管部门不知道自己的监管范围。

（四）“信息孤岛”问题

行政审批局的设立虽然突破了传统“条块式”的行政管理方式，但是由于各部门都设立了自己的专网，只有部门内部才可以通过内网传递信息，实行信息互联共享，即使是同一个部门的不同科室之间也无法进行信息交流，信息壁垒严重。行政审批局又被各部门的专网所阻隔，使得各部门之间无法实现审批信息的共享共通，使得申请人需要将同一份审批材料分别交至不同的审批窗口，浪费了大量的资源，拉长了审批时限，降低了审批效率，加大了行政相对人的办事难度和复杂度。由于行政审批局缺乏一个统一的审批信息交换平台，使各部门之间处于一种相互隔离、相互封闭的状态，尤其是审批部门和监管部门之间存在“信息孤岛”，不利于向加强事中事后监管的职能转变，导致行政审批局所具有的价值和优势无法充分发挥出来。某行政审批局工作人员反映，行政审批局已经建设了网上审批办事大厅，但是，在平台系统互通方面，仅打通了4个条块部门，工商、税务、建设、民政等仍然使用本部门专线办公，且专线具有加密性，无法与网上审批大厅并网，不利于信息数据共享，影响了行政审批制度改革进程。由于“信息孤岛”的存在，各部门之间的数据信息是相互隔绝的状态，无法实现数据的共享，把各部门又分成了相互隔离的块块。

三、行政审批局运行机制优化的建议

（一）健全行政审批管理体制

1.完善清单制度

一方面，完善“权力清单”和“责任清单”制度，规范审批部门和监管部门之间的权力范围。通过实施严格的权力清单制度，将各部门所属的权力通过清单的形式进行梳理并统一“晒”出来。通过职权法定的原则，行政审批局拥有行政审批权，原职能部门享有监管职能，对于一些专业性要求较高的审批事项可暂时由原职能部门管理，同时告知社会。按照整体性政府的要求，探索集中审批模式，实现审批程序和审批权限的集中。通过将相同、相似审批事项的清理和整合，推进简政放权，实行关联事项的闭环审批，优化政府流程。另一方面，厘清审批部门与监管部门之间的权责边界。同时按照权责对等的原则，明确监管主体，细化职责分工，制定部门监管责任清单，以清单的形式将监管权力和责任具体的一一罗列出来，严格按照清单上规定的内容来执行。坚持有权就有责，权责受监督的原则，实现“谁审批谁负责”，把责任落实到具体的部门和个人。同时，建立行政审批重大事项的责任追究制度，对不按照清单上规定的权力进行监管，因为监管不到位而导致出现不良后果的，应追究责任。

2.提高审批人员素质

当办事群众和企业进入行政审批局后，与其直接接触的是审批工作人员，其业务能力的强弱，审批业务的专业与否，会影响行政审批的服务效率，从而影响群众对行政审批制度改革的感知度和满意度。由于行政审批局实行的是一窗式综合审批，这种审批方式对行政审批人员的素质和能力提出了更高的要求。因此，行政审批局可以组建审批服务培训班，对审批工作人员进行业务及素质培训，通过组织审批人员实地参观实践，邀请行业专家统一授课等，开展一系列具有实操性和专业性的培训，提高审批窗口人员的实践技能、操作水平、业务能力以及服务群众的能力，确保审批工作高效运行。同时，需要建立一套绩效考核机制，提高审批人员工作主动性和积极性。推行“好差评制度”，将考核结果向办事群众公开，接受群众的监督。

3.培育审批中介机构

随着行政审批体制改革的发展，各级政府会持续推进简政放权，大力削减和取消一些不必要的审批事项，加大放权力度，给社会和市场更多的自主权和更大的发展空间。上级部门向下放权对于重塑政府职能具有重要作用，但是地方在承接权力的过程中也出现了一些问题，在承接原职能部门下放权力时就存在承接能力不足的问题，导致很多审批事项没有真正下放到位。那么，在这种情况下，培育审批中介机构，把一些行政审批事项交给审批中介机构直接承接就显得至关重要。在“放管服”改革背景下，为更好地完成审批职能和审批事项的下放，要善于借用审批中介机构的资源来承接一些审批事项。为了充分发挥其作用也要重视中介组织承接能力的培养，可以采取以下两种方式：一是政府应该出台一些扶持性和鼓励性政策，加大资金、技术、人员及各种资源的投入力度，为审批中介机构的健康有序发展提供保障。同时成立行业协会对审批中介机构进行统一管理，促进开展良性竞争；二是加强对审批中介机构规范化标准化管理。在政府部门的引导和扶持下，待审批中介机构发展稍微成熟，允许其进入行政审批局，接受其统一的管理，帮助审批局承担一定的审批职能，由此，可在一定程度上弥补地方行政审批局承接能力不足的问题。

（二）完善网上审批流程

1.推行“互联网+政务服务”

“互联网+行政审批”将逐渐代替人工审批窗口，成为未来行政审批的主要形式。因此，必须要花大力气打通各部门之间的信息壁垒，突破各种瓶颈和困境，加强互联网信息技术在政务服务方面的运用，借助互联网这个信息平台最大限度简化审批环节，缩短审批时间，减少行政相对人跑路次数，推进网上审批事项全覆盖，打破审批时空和地域限制，为企业和群众办事带来方便。着力营造一个高效气正的网上审批环境，争取早日实现“不见面审批”。

2.构建统一的行政审批信息系统

推进“互联网+政务服务”，实现“不见面审批”的前提是互联网大数据技术在行政部门中的广泛运用，如果政府部门间依旧信息不公开、数据信息不共享，那么各部门之间相互封闭相互隔绝的局面很难被打破。因此，要借助行政审批局这一模式，建立一个统一的审批信息共享平台，再把各部门的审批信息与行政相对人的申请材料信息都录入平台内，使所有的行政信息可以在这个平台内部横向流通，通过设立接口实现与上级部门和垂直部门的信息流通，方便各部门的信息传递，实现数据共享和交换，打通数据壁垒，消除“信息孤岛”，最终实现全国信息数据一网通，从根本上提升行政审批的整体效率。

（三）强化权力的监督和约束机制

1.建立健全审管衔接机制

要构建审批与监管之间的信息衔接机制，实现审管信息一体化交流，加强审批部门与监管部门之间的协调配合程度。很多地方试点都探索了加强审管衔接的方法。比如，天津市滨海新区行政审批局为了加强审批部门和监管部门之间的无缝衔接，创建了统一的信息交换平台，形成了审管联动对接体系，使审批部门与监管部门之间能够及时传递信息，为促进后续监管的有效开展提供了保障。徐州经开区行政审批局印发了《徐州经济技术开发区关于建立相对集中行政许可权事项行政审批与监管协调联动工作机制》等制度文件，并实行“互联网+监管”，在网上审批大厅开发建设“双推送、双监管”系统，即行政审批局将审批办理的市场主体信息及时推送给事中事后监管部门，监管部门负责将影响审批决定的信息及时推送给行政审批局，形成审批部门和监管部门之间协调配合的审管联动体系，实现审批监管信息共享互通。

2.加强体内和体外监督

要强化权力的监督与制约，加强体内和体外监督十分有必要。那么，加强体内监督主要有以下两条途径：一是在审批局内部单独设立监察部门，专门负责审批申请人对行政审批服务投诉的处理工作；二是发挥原职能部门的监督职能，他们非常熟悉审批的流程和细节，因此是最专业的监督者。

仅仅依靠部门内部的监督是远远不够的，还需要引入权力外部监督，充分发挥市场主体、社会公众和新闻舆论的监督作用。当然，有效实施体外监督的前提是各行政审批局主动向社会公布权力清单，公开所有审批事项清单，守住各部门行政审批项目“底数”，在审批前主动向行政申请人公开审批标准，进行审批时保证审批程序的公开透明，审批后及时公开审批结果，以便接受企业和群众以及新闻媒体的监督。同时，要拓宽监督和投诉渠道，提高公民的参与意识，完善监督激励机制。此外，还要发挥新闻媒体的监督作用，赋予其充分的监督主体权力，让他们敢于曝光那些滥用审批权力进行不规范审批的情况，进行新闻舆论曝光，真正实现“让权力在阳光下运行”。