“长江大保护”背景下构建上海水域生态警务新模式

张一波

（上海市公安局边防和港航分局，上海 201900）

一、研究背景

（一）生态文明建设是国家和上海推进高质量发展的重要“拼图”

建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。以习近平同志为核心的党中央审时度势，把生态文明建设列入“五位一体”战略总体布局，提出了“美丽中国”的理念，体现了国家发展理念和方式的深刻转变。上海充分发挥龙头引领示范作用，把生态文明建设作为城市软实力提升的重要发力点，积极贯彻“长江大保护”、长三角生态绿色一体化发展示范区建设等国家战略。上海公安机关作为保护生态环境资源的坚实执法力量，必须跟上打造国际一流生态之城的建设步伐，以“绣花”般功夫探索符合上海超大型城市生态文明建设要求的生态警务新模式。

（二）水域环境污染违法行为仍是影响上海城市形象的不和谐“音符”

当前上海生态环境质量呈持续改善态势，但仍存在一些不容乐观的环境污染问题，严重影响上海一流城市形象。根据2021年初公安部《关于下发〈2020年长江经济带生态环境警示片〉批露问题清单的通知》，2020年上海市闵行、嘉定、青浦等区存在垃圾车冲洗水直排污染环境的问题，浦东、宝山、杨浦等区部分码头存在船舶污水处理设施不到位等5项问题。第二轮中央环保督察组也向上海反馈了24项环境问题。种种情况表明，上海仍发生了不少污染水域环境的案（事）件，生态文明建设“永远在路上”。

二、上海生态环境执法进入新阶段，面临新挑战

一是超大型城市快速发展挑战着生态环境承载能力。上海城市化进程不断加快、居住人口持续增加，对城市的生态环境承载能力提出挑战。高密度的人口与经济体量，实际意味着极低的生态环境风险容错“阈值”，也意味着需要更为精准、前瞻的生态环境风险发现机制和应对处置能力。

二是转型攻坚期考验着生态环境执法机制建设水平。上海把生态环境保护摆在突出位置，但产业结构调整、产能优化升级并非朝夕之功，不管是产业转型“持久战”还是污染防治“攻坚战”，相对漫长的转型期正在考验着生态环境执法常治长效的制度机制建设水平。

三是生态环境执法面临新老交织的具体问题。虽然生态环境执法已从单纯治污向综合性生态保护转变，但实际上PM2.5、水体富营养化等传统环境问题尚未得到根本解决，持久性有机物、环境激素等新型环境风险逐步凸显，环境问题处于新老交织、多领域化的复杂阶段。特别是上海水生态环境十分脆弱，恢复性保护周期漫长，问题尤为突出。①参见上海市人民政府关于印发《上海市生态环境保护“十四五”规划》的通知（沪府发［2021］19号）。

三、创新生态警务模式的必要性探讨

公安机关作为打击和震慑生态环境犯罪的关键力量，在生态环境执法工作中同样面临着困难与挑战，诸多方面存在与当前生态环境执法要求不匹配、不适应的情况。

（一）生态环境类案件有其自身特点及侦办难点

一是立案方面。我国刑法规定了16个破坏环境资源保护罪名，但实际执法中达到立案追诉标准有一定难度。如非法采砂构成犯罪需要砂品价值或者造成砂矿资源破坏的价值达到10万元，作案人员为了逃避打击，故意控制单次盗采、运输量，当场查获所得难以达到立案标准。二是调查取证方面。在环境污染案事件中，有的要经过一定时间、造成一定危害后果才能被发现，如上海浦东“4.9”污染环境案中，不法分子将工业废油排放至雨水管道，后因强降雨，废油最终流入附近河道才被发现，时间跨度较长易导致原始证据灭失。有的虽能立即显现危害，但如各类废气、废水、噪声污染等均处于动态变化之中，常常是执法人员到场后，现场情况已发生了较大变化，无法及时搜集证据。

（二）办理生态环境类案件专业性要求较高和当前该领域公安执法经验不足、支撑不够之间存在矛盾

一是业务素质上。办理生态环境类案件要求一线民警除了具备治安管理、刑事侦查等公安执法能力外，还应掌握一定环境学、生态学等方面的基础知识。②参见齐晓亮，庞小波：《中国环境警察执法研究》，载《环境科学与管理》2020年第9期。但当前一线民警对生态环境类案件执法实践较少、敏感性不足，限制了发现与打击实效。上海市公安局执法办案综合信息系统显示，2020年全市共立案10.7万余起，其中破坏环境资源类案件立案719起，仅占0.67%。二是法制支撑上。相关行政执法部门对新法新规研究不够深入，适合一线执法的相关细则未见出台，公安机关执法缺乏抓手。如2021年1月1日起已实行长江“十年禁捕”，但上海市农业农村委员会牵头制定的《长江流域重点水域禁用捕捞工具名录》仍未正式发布，影响了对《刑法》中非法捕捞水产品罪“禁用工具”的认定，制约了公安机关打击办案效能。

（三）破坏生态环境违法犯罪手法日趋隐蔽和发现手段不足之间存在矛盾

一是作案手法更为隐蔽。随着民众生态环保意识不断提高，相关执法手段不断加强，破坏生态环境类违法犯罪行为作案手段更趋隐蔽。如《2020年长江经济带生态环境警示片》中批露的污水排放企业多选择通过隐藏在水下的管道排放有毒有害污水。二是发现手段相对不足。虽然公安信息化建设取得长足发展，但在生态环境保护相关执法实践中发挥的效用有限，获取线索主要通过人力情报、现场巡逻、行政部门移交等传统途径，在线预警监测、大数据模型分析等技术手段运用不足。例如2021年1月至11月，上海全市共侦破520起非法捕捞案件，通过现场查获、行政部门等传统手段发现的有486起，占比93.5%。

（四）不断提高的生态环境保护履职要求和行政执法威慑力不相匹配之间存在矛盾

一是执法力量不足。生态环境治理涉及多个行政部门，但是部分部门执法力量短缺。如上海市绿化市容局承担着监管各类自然保护地、落实生态保护红线管理的职责，但其没有基层执法力量，严重制约行政执法效能。二是震慑力缺乏。我国环境执法主要由生态环境部门执行，其威慑力有限，个别企业不配合环保部门工作，采用推诿甚至是暴力方式阻挠执法，如中央环保督查组到外省某地检查时，出现被扣留在厂区、执法证被抢夺等情况。①参见秦长森：《绿色生态观下的环境警察法治化建设》，载《河北环境工程学院学报》2020年第1期。因此在面临形势复杂的执法场景时，生态环境等行政执法部门迫切需要公安机关支持，提高执法威慑力，扭转当事人的抵抗心理和错误观念。

（五）生态环境保护综合执法监管需要和多部门职责分散、各自为战之间存在矛盾

当前，我国实行“环保部门统一监督管理，其他相关部门分工负责”的环保执法模式，涉及公安、农业农村、绿化市容、市场监管等多部门，对综合管理执法提出了更高要求，但因缺乏成熟统一的联动平台和机制，执法合力尚未最大化。如对花鸟鱼市场及相关餐饮场所的管理，市生态环境局监督野生动植物保护，市绿化市容局负责陆生野生动植物保护，市市场监管局负责规范市场主体及行为，彼此各有分工却职责交叉，常常出现“谁都能管，却谁都不管”的局面。一旦这些场所经营行为涉及犯罪，公安机关需多头对接，在缺乏统一的机制和平台情形下，无法实现有效的信息共享及联动响应。

（六）公安机关打击生态环境犯罪后置性与预防为主的环境保护方针之间存在矛盾

生态资源一旦破坏，损失不可逆转，维护生态环境安全必须坚持预防为主，“图之于未萌，虑之于未有”。公安机关履行生态环境保护职责，目前主要以后置性打击为主，即使相关案件成功侦破，自然生物资源也大多已造成无法弥补的损失。更有甚者，在市民群众对环境权日益重视的今天，环境安全风险很可能演化升级为社会公共安全风险，影响社会稳定。

四、国内外生态警务模式及可行性分析

笔者系统研究了国内外生态警务模式，国外包括俄罗斯“莫斯科预防生态违法警察管理局”，德国《基本法》中规定的环保警察制度及澳大利亚、乌克兰、白俄罗斯、乌兹别克斯坦等国的生态警务模式；国内包括河北、重庆、辽宁等省市组建的环境安全保卫总队，河南省驻马店市西平县、山西省阳泉市盂县等诸多县市或地区设立的公安驻环保工作警务室相关职责及权限。种种尝试总结起来主要包括以下三种模式。

模式一：在公安内部成立环保警察专职队伍，设立环保警察警种，专司环境违法追究。其优点是保证环境污染案件执法刚性；改变环保执法“都能管、都不管”的怪圈；独立参与环境污染调查、取证，有利于提高环保执法效率，增强公众的环保意识和对政府打击环境污染犯罪的信心。其缺点是占用较多警力，部分地区公安机关从事治安管理、刑事侦查等方面的警力已捉襟见肘，难以抽调警力专门组建环保警察队伍；易使相关环境监管部门产生“警察依赖”。

模式二：公安、环保不定期联合执法、共享信息，按约定的方式提升执法效率。其优点是目前全国大多数地区采用了公安环保联合执法模式，该模式具有成本低、组织结构简单、方式灵活等特点，在现行法律框架下既提高了环境保护执法工作的质量，也有效提升了执法检查的力度。其缺点是易成为“运动式”警务执法而流于形式，且联合执法过程中各自具体职责和分工缺乏明确规定，难以达到常态长效。

模式三：公安机关安排少量警员在环保机构内部成立驻环保警务常驻机构，公安民警和环保机构一起出动，配合开展环境执法工作。①参见李文青、刘海滨、杨峰、秦洁琼：《公安驻环保警务室强化环保执法模式探讨》，载《科技资讯》2015年第18期。其优点是联动合作较为高效，执法权威得到保障。其缺点是向环保机构内部长期专门派驻警力易造成警力资源浪费。

而东晋时期的皇帝策问，也常征引儒家经传为立论依据，科试也往往贴近六经内容；但汉末三国君臣问对，如隆中对策，则侧重于乱世治乱、勘平的帝王谋略，而较少儒家经传的征引，以晋元帝的一次策问为例：

五、“长江大保护”背景下构建上海水域生态警务新模式的目标和实施路径

在上海水域创新构建生态警务模式，既不是要推倒重来、另起炉灶，也不是对国内外现行生态警务模式进行简单的复制，而是要结合实际、去粗取精。2020年，公安部对服务保障长江经济带高质量发展工作作出重要部署。上海市公安局边防和港航分局作为上海水域治安管理牵头部门，精准把握自身职责定位，通过“长江大保护”工作，在推进水域生态警务系统治理、协同治理上，形成了一些行之有效的工作方法。其主要思路如下：

坚持“打击+治理”并重原则，秉承系统治理、协同治理理念，以上海城市数字化转型和公安信息化建设成果为依托，以不断提升生态警务执法专业化法治化为保障，以聚合多部门、多群体优势力量为支撑，围绕“专业、数字、共治、前瞻”四个维度，走出符合超大城市精细化生态治理需求，具有时代特征、中国特色、上海特点的新时代生态警务之路。

（一）不断提升生态警务专业化法治化建设水平

一是结合上海城市生态特征，构建生态警务指标体系。自“长江大保护”工作开展以来，边防和港航分局针对上海非法捕捞、非法采砂等违法犯罪态势构建了综合性考评指标体系，科学设置指标项目和计分方式，动员全市公安机关打击破坏水域生态环境案件，2020年以来全年打击数量大于前三年之和。今后，可深化与生态环境部门合作，充分评估山水林田、河口海岸“生命体征”，抓住核心业务、把握执法重点，形成具有指引性的生态警务指标体系。

二是持续加强专业力量建设。充分总结破坏环境资源案件侦办经验，发挥现有智慧教室、警务微课程等培训平台作用，邀请经验丰富的民警及高校专家向一线警力普及生态警务执法常识。从长远来看，可在公安院校开设生态环境法相关课程，并招录具有一定环境保护知识背景的人才充实执法队伍。

三是充分完善法治保障支撑。在正确理解和准确适用《长江保护法》等法律法规的基础上，会同生态环境和检法部门，完善上海市生态环境保护行政执法与刑事司法衔接工作制度，统一上海执法司法尺度，研商出台“菜单式”执法指引，加大对环境污染犯罪的法治保障力度。

（二）依托警务数字化转型，构建集约合成、运作高效的生态警务联勤协作机制

一是促进合作支点从“人力聚合”向“信息聚合”转变。边防和港航分局紧跟数字化建设步伐，搭建了集统筹协调、信息共享、实战指挥等职能于一体的水域（海岸）治安防控中心，推动“长江大保护”工作数字化转型。今后，可探索以城市运行“一网统管”为链接支点，充分发挥现有平台效能，加速与环保等部门智慧感知前端对接复用，促进系统数据深度融合。

二是推动协作模式从“单线单程”向“一点发起、多点响应 ”转变。根据实战需要将生态环境相关执法部门纳入长江口禁捕管理工作协调机制等联动机制框架，改变过去“文来文往、人来人往 ”的“不定期”“运动式”联合执法局面，高效能开展跨部门执法协作，充分发挥信息体系即时响应优势，实现涉生态环境违法犯罪先期预警、动态感知、联动处置，转变执法打击中由于联动平台缺乏、情况信息滞后、环保部门威慑力不足等导致的战机贻误、执法效果不佳等问题。

三是推进执法装备共享互用，实现执法效能最大化。深入推进适航江海执法装备配置，同时发挥公安、农业农村、生态环境等部门及科研院校的无人机、雷达、视频监控、卫星遥感等装备技术优势，通过创新升级、互相搭载等方式，最大化发挥各部门先进装备效能，探索多技术装备集成感知场景在生态环境保护中的实战应用。

（三）共建共治共享，构建和谐共赢的生态警务共同体

一是深化警校合作，推动科研理论成果转化应用。边防和港航分局充分依托上海人才高地优势，组建了“长江大保护”专家智库，正探索与华东师范大学等科研院校建设水域安全联合研究中心，将专家学者对上海水域生态环境的理论、技术研究成果与公安工作相结合，推动高校生态环保前沿研究成果赋能警务实战。

二是依靠社会力量，延伸一线执法触角。边防和港航分局充分发挥上海市海防委平台优势，将辖区涉水企业的专业力量纳入“护江员、护海员、护岸员”队伍，出台了线索举报奖励办法。今后，可进一步整合涉水行业力量，拓展群防群治志愿者队伍规模，同时会同生态环境部门落实企业主体责任，完善生态违法举报奖励制度，加强社会监督。

三是占领宣传教育主阵地，唱响生态文明主旋律。充分依托与上海电视台制作的“《安澜长江》——公安机关服务保障长江经济带高质量发展普法宣传电视专栏”、边防港航“警花说”、新闻发布会、宣传海报、提醒短信等宣传手段，及时发布典型案例，转变以政府部门为主导单枪匹马搞“打击整治”的工作思路，构建群众广泛参与的“打击+防范”源头性综合治理模式。

（四）坚持“预防+治理”相结合，推动“被动”向“主动”转变的前置警务模式

一是建立风险预警机制，及时排摸通报问题线索。探索配合生态环境部门强化在线生态监测数据应用，联合分析、研究生态环境犯罪信息和规律，及时互通苗头性、倾向性问题，推动生态警务活动从事后反应、被动应对向事前干预、主动攻防转变，协力将环境污染风险及由此可能引发的涉稳等相关风险隐患扼杀于摇篮。

二是建立“黑名单+正面清单”机制，实施差异化监管。会同生态环境等部门梳理相关个人、企业违法犯罪前科记录，结合现场执法情况，探索构建环保失信企业“黑名单”机制，对此类企业加大现场联合检查频次。同时，结合生态环境部门正在大力推行的执法正面清单制度，将治污水平高、环境管理规范的企业纳入正面清单，对此类企业推行卫星遥感、大数据采集分析等非现场监管措施，将有限执法力量针对性投入到重点企业、人员执法监管中。

三是优化压力传导机制，更好地落实部门职责。探索推广涉生态环境案件联合挂牌督办机制，通过多部门联合开展重点区域、场所实地暗访、交叉检查，重大案件通报等形式，促进各部门更好地履行自身职责，实现守土有责，以全环节治理打破“谁都能管，却谁都不管”的执法管理困境，避免更多破坏生态环境“事件”演变为“案件”。