铁路建设项目审计中常见的问题与改进措施分析

文/周全（中国国家铁路集团有限公司上海审计特派员办事处）

过去的十年，我国大力投资基础设施建设项目，在带动国民经济飞速发展的同时也极大地提升了国民生活水平。但是，近年来由于基础设施建设项目审计不严，工程建设领域尤其是铁路建设项目中腐败案件频发，引发了一定的社会舆论。目前针对铁路建设项目的审计工作还不够扎实，工程建设过程中仍存在随意挪用建设资金、违法转包或分包项目、漏缴税金等问题，铁路管理层及财务、审计等相关职能部门必须提升对铁路建设项目审计工作的重视程度，在组织架构调整到制度建设等多个方面综合发力，切实提升铁路建设项目审计质量，真正发挥审计工作的监督、保障和评价职能。

一、铁路建设项目审计概述

（一）铁路建设项目审计的基本内涵

铁路建设项目审计属于基本建设工程项目审计的范畴，主要是针对铁路建设项目的合法性、合理性以及效益性进行审核、稽查，是铁路建设项目经济监督活动的一种重要形式。近年来，随着我国铁路建设投资规模的不断扩大，铁路工程建设活动所面临的财务风险也在不断增加，强化内部审计活动、确保铁路建设项目资金依法依规使用、合理控制铁路建设项目投资成本、最大限度地保护投资人的经济利益，成了铁路的必然选择。为此，铁路要认真分析当前铁路建设项目审计工作中存在的问题与困难，加强审计制度创建，优化审计工作流程，完善审计风险控制，重视审计人才培养，切实提升铁路建设项目审计活动的效率与质量。

（二）铁路建设项目审计的重要性分析

实施铁路建设项目审计对铁路具有重大的现实意义。一方面，实施铁路建设项目审计有助于企业形成有效的监督机制，杜绝腐败行为的发生。审计人员对铁路建设项目实施跟踪审计，投资决策阶段就参与到项目建设工作中，既能够确保建设资金的高效使用，也可以督促各利益相关方认真履行职责。另一方面，实施铁路建设项目审计能够帮助企业更好地实现自身战略目标。审计活动作为一项独立、客观的管理活动，通过规范化与系统化的方法实现了对工程项目风险的管控，增强了企业内部控制活动的有效性，尤其是通过跟踪审计模式为铁路管理层的相关决策行为提供支持，有利于企业更好地实现战略目标。

二、铁路建设项目审计中常见的问题

（一）概算编制不实或不完整

2017年，国家陆续发布了《铁路基本建设工程设计概（预）算编制办法》《铁路基本建设工程设计概（预）算费用定额》等一系列工程造价标准文件，为编制和审查铁路工程概（预）算提供了重要依据。但是，近年来在铁路建设项目审计工作中发现，部分铁路建设项目中仍然存在概算编制不实或不完整的问题。具体来说，主要体现在以下几个方面：第一，没有完全按照《铁路基本建设工程设计概（预）算编制办法》《铁路基本建设工程设计概（预）算费用定额》等一系列工程造价标准文件对具体的铁路建设项目概（预）算进行编制，导致部分预算费率无法通过审计核验。第二，部分铁路建设项目由于在设计阶段存在较多问题，不得不在施工过程中进行多项设计变更，容易造成建设项目的概（预）算编制与最终批复的设计任务书存在较多出入，概算编制不实问题较为突出。第三，在部分铁路建设项目中，部分概预算所采用的定额或费率有的不按国铁集团颁布或地方颁布的规定编列，导致项目定额不合理[1]。

（二）项目违规转分包

对铁路建设项目转分包的审查也是铁路建设项目审计工作的重点，在审计工作中我们发现，近年来我国部分铁路企业在签订建设项目承发包合同时，存在一些违反了《合同法》规定的问题，给铁路建设项目造成一定的法律风险与经济损失。具体来说，铁路建设项目中经济合同不符合规定的情形主要有以下几种：第一，部分铁路建设项目既没有签订设计、施工总承包合同，也没有签订分年度的施工承包合同。第二，部分铁路建设项目虽然签订了承发包合同，但是订立合同的双方或一方并不具备法人资格和相应的履约能力，导致在后续的项目施工建设过程中，施工单位可能会出现资质不匹配或不能按照合同约定进行管理的问题。第三，部分建设单位在签订铁路建设项目承发包合同时，或是不签订合同违规转包、分包项目，或是没有对工程转包、工程分包进行详细的约定。总体上来看，铁路企业对铁路建设项目转包、分包的管理有待完善。

（三）资金管理落实不严，挤占、挪用建设资金现象频发

目前，铁路建设项目的资金管理工作有待完善，在针对铁路建设项目的审计工作中，我们可以发现部分建设项目的资金管理工作落实不力，存在一定的建设资金挤占和挪用现象，这既对项目建设进度与施工质量造成了严重的负面影响，也是铁路腐败问题高发的原因之一。具体来看，挤占建设资金的问题主要表现为将批准概算之外的开支计入项目支出，或者建设资金与行政事业账户或生产经营账户混存混用，最终造成铁路建设项目出现资金缺口。挪用建设资金则表现为铁路企业将项目资金用于批复外项目、其他方面或借给他人使用（含借给单位和个人）。

（四）税务管理不到位，存在税金漏缴问题

部分铁路建设项目管理机构对税务管理工作重视程度不够，办税人员工作中常采取一些违规措施来实现节税的目的。从审计结果来看，我国部分铁路建设项目存在着税金漏缴问题。一方面，铁路的在建工程项目数量多、分布地域广，接收发票数量多、来源广，存在接收虚开、走逃失联发票的风险。目前基于成本效益原则采取对一定金额以上的普通发票通过国税网站逐笔查验真伪并打印查询结果的方式，尚存在收到虚假发票的风险。另一方面，铁路建设项目的管理难度大，项目预缴、分包抵扣存在应抵未抵、税金提前流出以及纳税不足等问题。例如，一些铁路建设项目在建设过程中漏缴或少缴固定资产投资方向调节税、代扣代缴个税、土地使用税、印花税等[3]。

（五）基建专项资金未专户存储，资金落实不到位

中央政府及各级地方政府为了支持铁路建设项目，往往会以基建专项资金的形式向具体的铁路建设项目提供资金支持，基建专项资金一般来源于各级财政拨付的专款，为确保资金被严格用于项目建设，根据有关政策规定，基建专项资金必须实行专户存储、专账核算、专款专用。但是在对铁路建设项目进行审计时发现，部分建设项目管理机构存在基建专项资金没有专户存储、资金落实不到位的问题。具体来说，有些铁路建设项目随着国家政策和形势的变化往往是匆忙立项、匆忙上马，有些甚至是“三边”工程。这种做法带来的后果之一就是资金不落实，极大地影响了工程的进度，有些工程直到竣工资金缺口仍未解决。

（六）虚列投资问题频发

由于铁路是关系到国计民生的基础产业，所以国家对其宏观管理的计划性也较一般行业严格得多，每年各铁路建设项目均有具体的项目计划。基于任务进度的考虑，部分单位为完成投资计划，采用虚列报投资或虚假验工计价的手段。依据国家《基本建设财务规则》，铁路建设项目财务决算是反映项目资产价值、建设成果的依据，务必要保证决算数据的准确性与内容的完整性。但如果存在单位或个人违反规定虚列投资完成额的问题，不仅会被审计稽查，调整会计账目，还会遭到核减或停止拨付工程投资额等处罚。在虚列投资进度的同时，也带来了工程质量和建设资金的风险。从现实情况来看，工程进度是拨付建设资金的依据，因而该现象在审计过程中一直是检查重点，但此类现象在建设项目实施过程中仍屡有发生。

三、提高铁路建设项目审计水平的具体措施

（一）做好项目审前调查，制定合理的审计方案

在对铁路建设项目进行审计之前，审计人员必须做好审计前期准备工作，审计人员主要根据铁路企业的年度审计计划和实际工作需要，就具体项目做好审前调查并制定合理的审计方案。具体来说，应该做好以下几项工作：首先，审计人员应当明确审计目的。一般来说，对铁路建设项目的审计目的主要在于确保铁路项目建设资金安全、合规使用，合理控制项目投资成本，将项目建设过程中可能发生的风险控制在企业能够接受的范围之内[4]。其次，审计人员应当明确审计工作中应当重点关注的审计事项。审计工作人员要重点关注资金管理，验工计价和合同管理等对审计结果有重大影响的审计事项，并做好招投标资料、竣工图纸、设计变更书、主要材料价单、项目建设会议记录等关键资料的收集整理工作。审计人员可以借助完整的审计资料，全面掌握工程项目的建设情况，有针对性地防范审计风险。最后，审计人员应当明确本次审计工作的审计程序和所使用的审计方法。审计人员要根据铁路建设项目特点选择合适的审计方法，针对铁路建设项目这种非隐蔽而且进度较为直观的工程，可以选择现场勘验记录的方式，加强对现场的实地测量和重点抽查。完备的审计程序和恰当的审计方法可以为审计人员后续工作提供一定的指导，切实提升铁路建设项目的审计质量。

（二）强化项目审计实施过程控制

铁路建设项目的审计工作正式开始实施以后，审计人员必须强化审计项目实施过程控制。一般来说，铁路建设项目审计分为前期审计、中期审计和终结审计三个阶段，审计工作人员要完成计量清单审计、工程物资审计、合同结算审计，内部控制制度审计及财务审计，尤其要重视对于转包、分包工程及转包、分包合同的审计。总的来说，铁路企业的审计人员需要做好以下几项工作：第一，在前期审计与中期审计阶段，审计人员应该在前期准备工作的基础上强化项目资料的搜集调查。审计工作人员需要对搜集到的有关审计资料进行整理汇总，并结合建设项目实地勘探结果形成审计初步意见。第二，在终结审计阶段，审计人员必须对上一阶段收集到的相关证据与审计初步意见进行充分的讨论并编制审计底稿，经过复核后交予被审计方签字确认。可以说，审计底稿质量的高低直接决定了铁路建设项目审计工作的质量。第三，审计人员在对铁路建设项目进行审计的过程中，必须重视听取被审计单位的意见。审计工作人员就被审计单位对问题的定性、事实和处理意见有不认可理由的，在认真听取记录后，与审计底稿、审计证据和其他关键资料一并送往内部审计机构进行复核。

（三）加强项目审计报告阶段的质量管理工作

审计报告是审计工作的最终成果，换言之，铁路建设项目审计质量最终体现在审计报告中，因此，铁路审计工作人员加强项目审计报告阶段的质量管理工作是非常有必要的。审计工作人员要确保审计报告能达到以下标准：第一，审计报告格式正确。一份合格的审计报告要包括标题、收件人、正文、附件、签章和报告日期等基本要素，审计报告要重点说明铁路建设项目在什么方面出问题、为什么出问题、应该采取怎样的整改措施。第二，审计结论要准确、客观。审计报告中对问题的定性和对事实的阐述用语要准确、证据要充分。第三，审计建议要兼顾可操作性和建设性。一般而言，审计工作人员不应该将具体的改进措施强加给被审计单位，审计建议需在本质上指出被审计单位产生问题的原因，明确其在管理和控制上存在的缺陷，并向企业管理层进行汇报，以便其后续开展相应的管理活动。第四，审计评价要公平客观。对审计结果的总结，也是对被审计单位总体情况的综合评价，因此，审计工作人员在出具审计意见时，应当秉持客观，公正的原则，实事求是地发表审计意见[5]。

（四）重视审计管理基础工作

铁路要重视内部审计管理工作，进一步强化内部审计工作的组织支撑、制度支撑、人才支撑和技术支撑，营造良好的内部审计基础环境是提升铁路建设项目审计质量的必要前提条件。因此，铁路可以从以下几个方面着手，为铁路建设项目审计工作打造完善的基础环境：第一，全体职工要充分意识到内部审计工作对强化内部控制力度、提升风险防控能力与保障企业经济利益的积极作用，树立正确的、更加积极有为的审计管理理念，在上述理念的指导下有序开展组织架构调整工作，设置内部审计部门专门负责铁路建设项目审计工作，确保审计活动的独立性，强化组织支撑。第二，针对铁路建设项目的审计工作，除了要遵循国家颁布的相关法律法规以外，还应该结合自身工作实际情况，着手完善企业内部审计管理制度。具体可以通过编写《内部审计工作规范》等制度手册的方式促进企业内部审计工作流程化、规范化、制度化，强化制度支撑。第三，铁路建设项目审计质量的高低在很大程度上取决于审计人员的专业素质能力与职业道德水平。因此，应当重视对审计工作人员的培训教育，企业应当定期开展职业技能培训，加强审计职业道德教育宣传，切实提升铁路审计工作人员的专业素质和职业道德感，完善人才支撑。第四，随着科学技术的发展与进步，互联网与信息技术被广泛应用于内部审计工作当中。铁路要提升自身信息化建设水平，在企业内部搭建一套完备的信息管理平台，并将内部审计信息数据集成化，作为管理信息平台的一个子系统嵌入到内部审计工作流程当中。铁路审计人员在对铁路建设项目进行审计时，可以通过信息管理系统快速获取和调用所需的关键数据信息，提升铁路建设项目审计的工作效率。

四、结语

综上所述，现阶段我国铁路建设项目仍然存在诸如概算编制不完整、经济合同不符合规定、资金管理落实不严、税务管理不到位、虚列投资现象频发等问题。在新的时代背景下，铁路建设项目审计工作也面临着新的机遇挑战，必须提高对铁路建设项目审计工作的重视程度，从完善内部审计管理基础工作、制定合理的审计方案、强化项目审计实施过程与加强项目审计报告的质量管理四个方面着手，逐步优化铁路内部审计工作体系，切实提升铁路建设项目审计质量，助力铁路长远健康发展。