城市总体规划与土地利用总体规划的协调思路

萍乡市国土空间调查勘测规划院 凌守明

在城乡一体化发展进程中，各个城镇都在不断完善基础设施，这就涉及对土地资源进行合理开发利用的环节。开垦土地之前，应先完成对城市的总体规划设计工作，确定城市的未来发展方向，从可持续发展的角度全面分析问题，找到发挥土地利用价值的方法。与此同时，要关注区域范围内土地的类型，了解剩余可用地的数量、位置，开展对土地利用的总体规划设计工作。并尝试将两项规划任务有机融合起来，完成协调发展的目标。

一、城市总体规划与土地利用总体规划之间的关联性

（一）二者具有平行关系

在研究如何协调有序地开展城市总体规划与土地利用规划工作时，应先找到二者之间的共同点，分析二者在日常基础工作流程之间的关联性，研究科学优化工作方案，简化工作流程的可行对策。实际上，国家在对城市规划建设进行宏观调控的过程中设定了专门的《城乡规划法》，并对土地利用问题出台了《土地管理法》。这说明两项工作都需要遵循依法管理的原则，让工作具有规范性、可行性的特点。从具体的管理制度特点来看，这两种法律管理规定在法律地位上是平等的，具有平行关系。在统一协调两项规划任务时，应尊重二者之间的平行关系，从相互协调、相互制约的角度出发，调整工作思路，有效提升规划管理工作的质量及效果，为新时期的城乡建设工作提供指导。

（二）二者具有交叉关系

结合实际的城市用地管理工作情况来看，城市的总体发展规划与土地利用规划之间有一定的交叉性。管理人员可以从两个方面来分析这个关系属性：首先，从城市规划的角度来看，城市要建设商用建筑，建设铁路、公路以及住宅区域时，都需要使用土地资源。这就需要在规划方案中融入用地管理的相关内容，提高城市管理部门对土地规划工作的重视度。图1以某城市的总体规划设计图为例，介绍城市规划任务的具体特征。

图1 某城市总体规划图例

图中A、B、C、D四个区域是该城市目前准备开发的新区域，涉及开垦荒地和征用居民宅基地的问题，需要融合城市规划与土地利用规划的相关管理制度来判断该片区域的最佳用途，找到科学发挥土地使用价值的方法。其次，从行政区域角度分析，包含土地总体规划以及城市总体规划的全部内容。这就说明两项工作之间有明显的交叉性，需要统一工作思路，创新工作方案，落实协调发展的理念，找到打造现代化城市、优化区域产业结构、解决用地和养地难题的有效方法。

二、城市总体规划与土地利用总体规划在协调发展时遇到的矛盾问题

新时期，要找到城市总体规划与土地利用规划的融合发展方案，需要先结合工作的实际开展情况，分析二者之间的差异性，明确二者存在的矛盾关系问题，有针对性地研究有效解决问题的对策。

（一）规划工作的范围存在差异

城乡规划工作主要围绕着城市的经济、文化建设等多个方面展开，需要综合利用自然条件、结合历史背景和现有基础设施的建设情况来落实工作任务，具体工作中不仅包含对土地的利用问题，还包括空气质量管理、产业结构优化等方面的问题。工作范围相对较广，工作难度也比较高。而土地利用总体规划只围绕着土地的闲置、开发利用情况展开综合管理，涉及治理土地污染和保护绿地等多个方面的问题。图2中表示的是某城市的土地利用类型分布图。

图2 土地利用类型图

实际上，从空间范围来看，城市总体规划与土地利用规划之间类似局部与整体的关系。而行政区域的划分标准会将土地划分成国、省、市、县、乡几个等级，从这个角度来看，城市规划用地时，无法覆盖行政区域范围内的所有土地。所以，二者在协调管理时有一定的工作难度，需要管理部门安排专业的人才着重结合以往工作经验，科学优化工作方案。

（二）规划工作的思路存在差异

在城市规划建设时，管理人员会从纵向和横向发展过程中总结城市的发展规律，划分城市的用地区域，找到城市的规划发展重心及方向。目前，城市的总体规划主要思路是融合经济、资源、人文因素，综合提升城市的发展水平。但现有规划方案中没有深入考虑保护农耕用地的问题，而且，实际设定的内容中不包含土地开发利用的红线，这是引发用地和养地矛盾关系问题的主要原因。而土地利用的总体规划思路是进行耕地管理、植被覆盖率管理和土壤污染治理问题。二者最大的差异就是城市规划时大多是以无控制规划为主，但土地利用规划的管控因素比较多。

（三）土地分类的参考标准存在差异

城市规划和土地利用规划都会涉及对土地面积的测量、土地种类的划分等工作。目前，二者协调发展的关键问题是：在土地分类时参考的标准不同，城市总体规划使用《城市用地分类与规划建设用地标准》，而土地利用总体规划中，则主要使用《全国土地分类》作为标准依据。这就使得实际得出的结果也存在差异，无法将两项工作中产生的数据信息融合在一起，给管理部门增加了不小的工作压力。关键是在比例尺计算的环节缺乏统一性的特点，导致在对同一块土地进行管理时，存在管理矛盾需要处理。

三、城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展流程

（一）从技术的协调管理环节入手

在社会发展的环境背景下，改革与创新城市规划方案时，应先完善国土空间的规划标准，从城乡规划的角度尝试引进新的管理技术、提升管理水平。比如，可以尝试将线下工作任务转移到线上，使用信息技术来整合工作资料。目前，最有效的方法就是在完成土地勘测工作后，将勘测所得结果记录在数据库中，依靠这些信息数据构建地理信息系统，通过系统来智能化、自动化地记录城市现有建筑物、自然资源的分布情况。在同一个平台下开展规划管理工作有助于统一管理规定，为协调开展各项工作奠定良好的基础。关键要在技术的支持下确定用地的边界，并为管理人员提供互动交流的渠道，让人才可以共同探讨现行规划方案中是否存在不科学、不合理的地方，及时优化工作方案，为实现城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展目标奠定良好的基础。

（二）从内容的协调管理环节入手

具体开展城市总体规划建设与土地利用管理工作时，应针对二者之间存在的异同点，做好工作内容的协调管理。首先，为了让土地发挥实用性，满足城市经济发展和生态建设的具体要求，应当专门组建管理团队，考察团队成员对协调管理知识技术的应用能力。其次，政府部门应发挥主导作用，完善相应的管理机制，提供资金、技术、制度的支持，并为各个城市的规划发展工作指明方向。可以采用宣传教育的方式，通过网络渠道拓宽宣传范围，介绍城市规划、土地规划的协调发展价值，阐述未来发展趋势，引导城市管理部门制定科学的发展战略。丰富工作内容，让两项规划编制任务的内容互为补充，在此基础上同步开展具体的规划，让工作效果得到显著提升。

（三）从行政体系的协调管理环节入手

用地管理工作应规范有序，针对这个要求，在具体采取规划管理措施时，应从行政管理体系的构建角度着手，分类、分步骤完成基础管理任务。比如，在自然资源的管理环节中，应从国土空间规划的角度出发，融入统筹兼顾的理念，合理为管理人员分配土地规划管理任务，重点关注土地闲置问题。与此同时，应从解决用地矛盾的角度出发，让行政管理工作体现出民主性、公平性的特点，还要吸引更多高素质、高水平的人才参与到城市规划管理环节。除此之外，应找到城市的战略发展方向，规划战略管理方案，全面渗透土地管理与土地开发利用并重的管理观念，达到城市可持续发展的目标。

（四）从生态环境的协调管理环节入手

城市现代化的发展重心主要是打造生态型城市，要提升城市的宜居属性，科学扩大植被的覆盖面积，改善区域范围内的环境质量。在这项工作中，应在城市规划任务中融入环境保护和污染防治的相关内容，着重了解当地工业企业、农业企业在经营过程中是否存在污染土地、污染水源的问题，根据具体问题调整产业结构，划分不同产业的经营范围，并制定管理制度来约束企业的污染排放行为。具体工作中，应及时将城市总体规划与土地利用规划融合起来，共同提升城市的绿色环保属性。这就要求城市管理部门从生态可持续发展、生态系统多样性等角度分析问题，保护耕地的同时，也要完成生态林业的建设任务，确定最低植被覆盖率的标准，建立完善的管理机制，坚守生态发展的红线。最终通过加大对生态环境保护工作力度，科学投入人力、物力、财力，以促进人与自然、生态与经济的协调发展，让城市规划工作与时俱进，满足新时代发展要求。

四、城市总体规划与土地利用总体规划协调发展的注意事项

在工作中，还有一些基本注意事项，具体包括以下几个方面：

（一）要提高工作的适应性

在创新工作方案、优化工作思路的过程中，要完成协调发展任务，应先了解城市以往的发展情况，找到现行规划方案中的优势及不足。可以考虑借鉴其他城市的规划方案，但具体工作应遵循因地制宜的原则，找出各个城市在土地资源面积、种类等方面存在的差异性，综合分析目前工作是否具有可行性。在保证方案科学合理的基础上，凸显城市发展特色。比如，在规划中融入文化建设的相关内容，全面升华城市规划的主题。另外，应及时统一工作目标，在目标一致的前提下顺利完成协调发展任务。

（二）要科学整合资源

土地利用总体规划的所有工作内容都与城市中现有土地资源相关，而城市总体规划涉及经济发展问题、建设思路等多个方面。基于此，在二者的协调发展进程中，应先设定统一的规划管理指标，并统计现有自然资源数量、种类，专项进行工作资源的综合管理。这项工作应具有动态化的特点，因为人们在日常生活、工作中会涉及对自然资源的开发利用问题，如果资源信息更新不及时，会影响城市相关规划设计方案的科学性。新时期，为了方便集约化的管理资源，可以使用网络工作平台公开记录资源的分配情况，避免出现资源重复分配而引发矛盾纠纷的问题。

（三）应做好层次划分工作

在协调发展的背景下完成城市基础的规划设计工作，应进行规划期限的科学设定。针对这个问题，通常要先设定一个长远发展目标，并围绕这个目标分步骤设定短期的、容易实现的小目标。这就涉及对工作层次的分类管理任务，目前各个城市的管理人员大多会按照国家的规定，完成对规划内容的分类整合。在此基础上划分工作层次之后，可以提高工作的便利性，也有助于对工作进行深化改革，最终满足城市的长远健康发展需求，避免因为管理职责分配不清而导致规划管理工作不全面、不合理的问题，这将直接影响城市规划管理效果的充分发挥。

城市总体规划与土地利用规划之间存在平行关系和交叉关系，二者的工作内容中有许多相同点，通过融合两项工作任务，可以简化工作流程，减轻管理人员的工作压力。基于新时期各个城市在规划建设时需要整理的数据信息有很多，要求管理人员掌握信息技术的操作方法，完成对信息的分类整合任务，构建地理信息系统和数据库平台，并要从优化管理体系、提升工作权威性的角度出发，综合研究出顺利完成协调发展任务的方法。关键要注意提升工作的适应性、科学整合资源，并做好管理工作层次的划分，以便于有效降低工作难度，达成生态城市的建设目标。