金砖国家高等教育合作：进展、挑战与应对

朱旭 张馨宁

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

金砖国家多边合作机制自2009 年正式确立以来不断深化完善，合作领域也从侧重经济金融逐渐扩展至政治、安全和人文交流等领域。作为人文交流领域的重要议题，高等教育合作也是金砖国家多边合作的题中之义，对促进金砖国家可持续发展和包容性增长具有重要战略意义。面对世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情叠加交织的复杂局面，加强金砖国家高等教育合作不仅有助于提升各国高等教育国际化水平，为构建新型高等教育合作模式提供有益借鉴，并为其他领域的合作奠定良好基础，而且有助于孕育全球高等教育发展的金砖机遇，增加发展中国家在世界高等教育领域的竞争力与话语权，为推动构建公平公正的全球教育治理体系贡献金砖力量。2022 年5 月，中国教育部主办了“第九届金砖国家教育部长会议”，金砖国家教育部长们一致表示将秉持“开放、包容、合作、共赢”的金砖精神，拓展教育领域的合作空间、夯实合作成果、充实交流内涵、应对风险挑战，促进五国教育共同发展。[1]这为新时代金砖国家高等教育务实合作迈向新征程提供了方向引领。

近年来，金砖国家高等教育合作已经引起学界的广泛关注。国际学界多聚焦金砖国家高等教育合作机制与进展的案例研究[2]，且更加注重探讨合作过程中面临的问题[3]。国内学界对金砖国家高等教育合作的研究相对欠缺。部分学者以人文交流为切入点，对金砖国家教育合作的进展、挑战[4]，及其合作的路径进行了宏观分析[5]；还有学者对金砖国家高等教育合作的基础理论问题进行了研究。[6]这些已有研究成果为推动金砖国家高等教育合作提供了有益借鉴。但是，有关金砖国家高等教育合作的进展及其存在问题的整体性研究相对缺乏。在此背景下，本研究试图系统梳理金砖国家高等教育合作的现状，明确高等教育合作面临的主要挑战，进而提出深化金砖国家高等教育合作的可行性策略。

一、金砖国家高等教育合作的进展

2009 年，金砖国家领导人会晤首次提出“加强教育合作”的目标，并将高等教育视为重点合作领域之一。自此金砖五国通过设立政府磋商机制，搭建教育交流平台，开展多样化教育交流活动，助推高等教育合作实现跨越式发展，取得了显著的成果。

1.设立磋商机制，定期对话成为常态

金砖国家高等教育合作虽然起步晚于政治、经济、安全等领域，但在金砖国家领导人会晤总机制下，高等教育多边磋商机制不断完善，定期对话成为常态。在政府层面，金砖国家领导人定期会晤作为顶层设计，多次对涉及高等教育领域的合作提出倡议、指明方向。2022 年，习近平总书记主持了金砖国家领导人第十四次会晤，会晤通过并发表 《金砖国家领导人第十四次会晤北京宣言》，习近平进一步强调金砖国家要“敞开大门谋发展、张开怀抱促合作”[7]，共同开启金砖合作新征程。为落实金砖国家领导人会晤提出合作倡议，金砖国家教育部长会议共同商定更为具体的合作目标，为金砖国家高等教育合作项目的最终落地与实施确定了方向。金砖国家教育部长会议至今已顺利开展了九届，成为金砖五国充分交流教育发展情况、教育政策措施和教育改革经验的重要机制。2022年，中国教育部主办第九届金砖国家教育部长会议，会议通过 《第九届金砖国家教育部长会议宣言》，金砖国家教育部长们就高等教育未来合作达成了广泛共识，明确了下一阶段合作的重点和方向。[8]

在政府领导磋商机制下，金砖五国依托其成立的网络大学、大学联盟、职业教育联盟、合作办学实体等高等教育机构的合作网络制定具体合作方案、整合合作资源，为金砖国家的大学开展合作项目、落实合作倡议提供平台和框架，推动高等教育合作落地生效与可持续发展，呈现出政府领导、高校层层推进的显著特征。此外，除了领导人会晤、部长会议等磋商机制外，金砖国家目前还建有成员国数字化教育合作、金砖国家大学与教育机构合作、高等教育互动合作、金砖国家网络大学成员对话、金砖国家奖学金与学生交流互访、金砖国家语言教育交流等多个合作磋商机制，保障高等教育合作定期对话成为常态。

2.搭建合作平台，教育资源实现有效整合

多样化高等教育交流平台落地生效，为金砖国家开展多边合作提供了支持保障，促进了教育资源的有效整合。2015 年成立的金砖国家网络大学与金砖国家大学联盟现已成为保障金砖五国教育交流合作的重要平台。上述平台通过吸纳五个国家多所顶尖大学和具有相应优势学科的专业院校加入，形成了基于优势资源整合的应用型合作平台，并且在发起和协调科研项目、促进盟校之间以及与外国大学协会之间的交流与合作方面取得了显著成果。新冠肺炎疫情发生后，金砖国家大学联盟和金砖国家网络大学提出要加强优质资源整合，聚焦新冠病毒研究和知识共享，推动数字教育技术合作，重新构建教育培训合作，开展在线资源、混合学习以及数字技术等领域的合作项目，为确保各成员国提高教育质量和促进教育的连续性发挥了重要作用。

此外，新时代着眼于对高质量、数字化、技术型人才的需要，金砖五国要依据自身教育发展优势，积极搭建多样化的高等教育合作交流平台。例如，为切实搭建起职业技能发展、智能技术创新的国际交流合作平台，2017 年，金砖国家成立“‘一带一路’ 暨金砖国家技能发展国际联盟”。同年，金砖国家为落实文化资源交流，成立“金砖国家图书馆联盟”。2018 年，乌拉尔联邦大学与华北水利电力大学联合设立中俄合作学校——华北水利电力大学乌拉尔学院，这是金砖国家大学组织框架下第一个合作办学实体，[9]为推进两所大学优势特色学科人才联合培养及科研项目常态化展开搭建了平台。2022 年4 月，为促进职业教育改革发展、开展对话和信息交流，中国牵头成立了“金砖国家职业教育联盟”。这些多样化合作平台的搭建助推了金砖国家高等教育信息互通、经验共享、成果共建，保障了优质教育资源的有效整合。

3.开展交流活动，教育合作项目务实推进

依托政府磋商机制与合作平台的支持，金砖国家多样化的高等教育交流活动有序开展，教育合作项目得到了务实推进，成效显著。

第一，内容日益扩大，范围逐步延伸。金砖国家开展高等教育交流活动从最初传统的学生和教师流动、科研合作过渡到如今更加多样化的交流活动，包括推动本科与研究生人才联合培养，推出网络教学资源、进行混合学习和数字技术协调合作，积极开展职业技能培训，设立联合实验室，组建双边或多边教育研究智库，就多边教育合作的重大问题进行联合攻关，促进科学创新研究。金砖国家合作的科研成果在全世界已经占到27%。[10]高等教育合作实现了跨越式发展。

第二，形式多样，层次多元。金砖国家开展高等教育交流活动主要包括举办金砖国家网络大学年会、金砖国家大学校长论坛、金砖国家学术论坛、金砖国家智库国际研讨会等类型丰富的文化活动；召开金砖国家领导人会晤、金砖国家教育部长会议、金砖国家治国理政研讨会暨人文交流论坛、金砖国家职业教育联盟大会、金砖国家职业教育联盟首届校长论坛、金砖国家智库和民间社会组织论坛、复旦大学金砖国家暑期项目等层次多样的活动，保障了金砖各国高等教育信息互通、经验共享、成果共建，助推多样化务实合作迈上了新台阶。

第三，成果增多，落实效果良好。金砖国家教育部长会议通过的 《巴西利亚教育宣言》《莫斯科教育宣言》 《新德里教育宣言》 《北京教育宣言》 《第九届金砖国家教育部长会议宣言》等一系列成果紧密结合时代发展特征，为金砖国家落实高等教育合作提供了战略性框架。此外，诸如 《金砖国家高校研究生教育合作项目备忘录》 《数字教育合作谅解备忘录》 《金砖国家政府间科技创新合作谅解备忘录》 等一系列涉及金砖国家高等教育合作的文件也在落地生效。高等教育年会、论坛、研讨会、高校交流等活动的举办取得了良好效果，如2017 年“中国和巴西的挑战2017”研讨会在北京大学召开，推动中巴两国组织和企业共同探讨并发现在关键行业中能够促进两国发展的成功举措，[11]成为金砖国家高等教育合作务实推进的成功典范。

二、金砖国家高等教育合作面临的主要挑战

金砖国家高等教育合作历经数十年的发展，已取得了一系列显著成绩，但是放眼世界，百年未有之大变局加速世界变革，金砖国家高等教育务实合作仍面临着复杂严峻的挑战。

1.金砖国家经济发展放缓，教育资金投入不足

自2008 年全球经济危机之后，金砖五国的经济发展呈现出不同的态势。总体而言，除了中国和印度保持着增长，俄罗斯、巴西、南非经济逐步放缓，甚至在部分时期出现了下滑。2020 年，新冠肺炎疫情给包括金砖国家在内的全球经济带来了严重冲击。金砖五国的经济增速与上一年相比均呈现出较为明显的放缓。中国经济增速虽未达到并超过6%，但依然实现了2.3%的实际增长，而印度和南非的经济均实际缩减了7%，巴西经济实际下跌4.1%，俄罗斯经济也下降了3.1%，[12]即除中国之外其他四国的经济均呈现出负增长。目前，俄罗斯与巴西的通货膨胀率仍在不断上升，南非的经济发展也较为缓慢，金砖国家经济恢复仍面临较大的不确定性。

金砖国家经济增长放缓致使金砖各国将主要精力集中在更有利于恢复经济发展的活动上，对教育合作表现出较低的热情，各成员国支持教育合作的意愿在减弱，用于高等教育合作的资金逐渐减少，严重影响了金砖国家教育合作项目的推进。在金砖国家领导人第九次会晤期间，习近平总书记指出，2016 年金砖国家对外投资1970 亿美元，只有5.7%发生在我们五国之间。[13]其中用于教育领域的投资更是少之又少，这表明金砖国家用于高等教育的资金投入不足，未来仍有广阔的发展空间。

2.竞争性多边主义带来冲击，教育合作机制不完善

新冠肺炎疫情加速了世界百年未有之大变局，全球范围内保护主义、逆全球化、政策内顾倾向变得日益严重[14]，侧重外向型增长的金砖国家在此背景下受到竞争性多边主义的冲击。一方面，竞争性多边主义降低了既有机制的效力。在金砖国家高等教育多边合作机制之外，既存在包含金砖五国在内的“一带一路”教育合作机制，也存在包含个别金砖国家的多边教育合作机制。新的多边教育合作机制虽然为成员国提供了新的选择，但是也加速了合作机制的重叠，对金砖国家教育合作领域的优先级带来影响，制约了更大范围、更高层次与更多行为体之间的有效协调和集体行动，[15]给金砖国家高等教育合作带来了新的挑战。同时，机制重叠加剧了国家间关系的复杂性。随着新兴经济体和部分发展中国家力量持续壮大，金砖国家被视为“令人害怕的和强大的竞争者”[16]，引起西方发达国家的高度警惕。为了继续保持在国际体系中的主导地位，发达国家通过制裁等手段加大了对包括金砖国家在内的新兴发展中国家的经济、科技、教育等方面的制约力度，不仅影响了金砖国家间的关系，也制约着金砖国家合作机制的完善。

另一方面，由于现行金砖国家高等教育合作机制多以领导人会晤为依托，成果以宣言文件形式进行约定，这种合作机制被视为一种软机制，仅具有松散的论坛性质，稳定性不足。[17]相对松散的合作机制无法克服协调失序的弊端，对金砖国家高等教育合作有序推进造成冲击。此外，高等教育合作机制的不成熟与不完善还表现为多元主体参与不够，呈现出政府主导，地方高校、智库、民间团体的交往频率和参与范围较低的特征，没有建立起纵横一体的多主体参与网络。如从目前已开展的金砖国家高等教育合作项目来看，金砖国家网络大学和金砖国家大学联盟涉及成员均以一流大学为主，多元主体参与数量不足，有效联系和互动较为缺乏，无法最大限度实现多元主体优势互补，致使金砖国家高等教育合作动力不足。

3.成员国高等教育体系存在差异，易受大学排名评价体系影响

由于沿袭不同的学术传统、采用不同的学术战略、面临不同的现实问题，金砖各国在高等教育目标、规格、人才标准评价等方面差异明显。如在人才培养目标方面，与俄罗斯培养具有更宽专业基础的人才相比，中国高等教育主要以培养创新型、学术型人才为主，专业型人才为辅；而印度、巴西和南非由于长期受欧洲高等教育影响，人才培养目标由其大学自主设定。在教育规格方面，金砖国家本科教育与研究生教育在学制年限、专业划分、课程体系、学分设置等方面差异显著。在人才评价标准方面，俄罗斯联邦实行与国际惯例对接的人才培养体制；巴西和南非则直接借鉴外国大学模式，采用著名大学人才评价标准。金砖国家高等教育差异的客观存在使教育合作对接面临学分互认协调难度大、多边协议难以达成一致、联合学位互授未完全落实、高等教育合作效果无法预期等多方面的现实困难。

作为衡量高等教育水平与质量的重要手段，大学排名评价体系就像一个指挥棒，对各国教育的发展战略及政策行动产生极大影响。现行以西方发达国家为主导的大学排名评价体系既不适应发展中国家的教育现状，也没有及时反映新兴市场国家的教育变化情况，反而加剧了全球高等教育发展的不平等。作为大学向消费者（学生）展现自己实力的重要方式，[18]排名靠前的发达国家高校成为金砖国家的学生留学、学者访学或大学间开展相关议题合作与交流的首选，导致金砖国家的人才与资源净流出，不仅削弱了金砖国家的发展基础，也影响了金砖国家间教育合作的水平与层次。受大学排名评价体系的影响，金砖国家和其他国家一样都在为取得更高的排名而不断调整国家的高等教育政策。这种为满足外部标准而进行的高等教育变革既不符合新兴国家自身发展的需要，也不符合这些大学原本的任务和使命。在此情况下，金砖国家需要系统考量教育评价体系，是效仿发达国家，还是根据本国发展需要探索独具特色的大学发展之路，这是未来金砖国家之间深化高等教育合作面临的共同挑战。

三、当前推进金砖国家高等教育合作的路径

世界百年未有之大变局为深化国际合作提供了契机。金砖国家应抓住机遇、应对挑战，提高凝聚力、提升协同力、增强行动力，推动高等教育合作迈向更高水平。

1.拓宽融资渠道，加大资金支持力度

在经济全球化进程中，金砖国家利益“交集”愈加扩大，突出表现为金砖国家经济联系更加紧密，正面临日益增多的共同机遇和挑战。金砖国家唯有加强合作，才能为世界经济增长作出更大贡献。在推动金砖国家高等教育合作方面，各成员国要多渠道加大对高等教育合作的资金支持力度。

第一，加大金砖国家新开发银行和金砖国家成员国的捐款力度。通过金砖国家新开发银行设立用于教育的专项资金，支持金砖国家在教育、研究和创新方面的合作项目；加大金砖国家成员国的捐款力度，鼓励个人和企业向高校提供捐赠，完善对教育捐赠的各项优惠措施；创立金砖国家高校募款机制，制定特殊政策鼓励大学募捐。

第二，吸引社会投资和商业基金对金砖国家高等教育合作的支持。扩大金砖国家社会资金的支持力度，积极鼓励民间投资者投资新兴科研项目。中国作为金砖国家中经济发展最好的国家，可以率先鼓励社会投资，积极吸引商业经济，将社会闲散资金聚集起来，弥补教育合作资金不足，为金砖国家大学和研究院合作提供更多的资金支持。

第三，鼓励金砖国家设立大学专项奖学金。建立和完善助学金、奖学金制度，鼓励人才流动，吸引优秀学子赴金砖国家攻读学位。中国可以率先推动实现金砖国家奖学金试点，进一步扩大奖学金覆盖名额，提高奖学金额度，放宽奖学金标准，使奖学金惠及更多留学生。

2.完善合作机制，发挥多元主体协同作用

当前形势下，金砖五国要根据世界经济发展态势和自身利益的侧重点来谨慎选择经济合作对象，厘清金砖各成员国与其他区域性多边合作组织错综复杂的关系，进一步明晰金砖五国加强高等教育合作的重要性。各成员国要认识到不论是高等教育领域还是其他领域的合作，要想实现务实长远发展，必须完善合作机制，发挥多元主体的协同作用。

一方面，发挥政府、高校、社会组织等多元主体的协同作用。政府层面，要对金砖国家高等教育合作机制进行顶层设计与总体规划，落实并完善短期、中期和长期目标规划，确保明确的时间表与路线图。发挥金砖国家各自教育资源优势，依托金砖国家领导人会晤、教育部长会议、科技创新部长级会议、农业部长会议、卫生部长会议等机制，进一步推动金砖成员国在教育、工业技术技能、农业技术、医学技术等领域的交流合作。高校层面，充分调动高校与相关企业、机构等合作的积极性，将高等教育合作全面延伸，加速高端人才联合培养与科研合作，如依托金砖国家大学联盟、金砖国家网络大学、金砖国家职业教育联盟等平台，加强新兴前沿学科的人才培养与科研合作，提升高等教育的核心竞争力。

另一方面，完善高等教育合作的常态化机制。在人才培养方面，金砖五国要联合开发高等教育质量保障体系，推动落实大学之间学分互认和学位互授联授，保障金砖国家各阶段人才联合培养的数量与质量；在科研合作方面，搭建多层次高等教育互学互鉴平台，统筹整合优质教育资源，积极推动双边或多边合作单位携手建立联合实验室和试验基地，集体开展双边或多边科研合作与创新研究，建立双边或多边高等教育智库，夯实金砖国家科研合作基础；在质量保障方面，建立金砖国家大学人才培养质量保障机构和资质认证机构，注重实行标准化与过程化质量监督体系；在协同管理方面，设立金砖国家高等教育共同体管理机构，包括成立金砖国家高等教育共同体的常设机构和专属职能部门，负责跨区域教育合作事宜的跟踪、协调、监管和调配等，助力金砖国家高等教育合作蓝图更清晰、布局更宽广、品牌更鲜明、影响更深远。

3.坚持“求同存异”原则，推动构建公平的全球高等教育秩序

针对金砖五国高等教育存在的差异以及现行大学排名评价体系弊端的影响，深化金砖国家高等教育合作要辩证地认识统一性和多样性之间的关系，在坚持立足本土的基础上面向世界，准确把握高等教育“本国特色”和“世界一流”之间的内在逻辑，进而找到平衡二者张力的解决办法。具体来说，就是要以“求同存异”为原则处理金砖各国高等教育发展同质化与多样性的矛盾。“求同存异”是指既要承认“求同”的客观性，也要以宽容的精神尊重并寻求“存异”，鼓励和保护个性差异。

首先，金砖五国高等教育虽然差异显著，但因同属于发展中国家和新兴经济体，都注重发展高等教育，并把建设具有国际竞争力的世界一流大学作为教育改革发展的重要目标；都积极参与全球教育治理机制改革，把维护公平公正的国际教育秩序、推动教育治理现代化作为本国重点工作。金砖五国对改革现有世界秩序和建立更为公平的全球教育治理体系存在共识，[19]这种拥有世界新秩序愿景的共识是金砖国家高等教育合作的重要助推力。基于此，金砖五国在承认高等教育发展“求同”客观性的基础上，聚焦共同利益，凝聚理念共识，推动高等教育务实合作迈向新台阶。

其次，寻求“存异”就要坚持立足本土与面向世界相结合。一方面，金砖五国要根据各自的发展制度、文化传统、特色优势以及经济社会发展需求，立足本土科学定位高等教育发展目标，确定发展方向，并采取适用于各国的更广泛的标准来评估大学价值，而不是评估它们在确定的、少数领域的表现，实施特色办学，并赋予“世界一流大学”新的含义，从而避免大学一味迎合西方标准，追求更高排名，引发教育同质化以及大学办学方向扭曲等问题，为全球高等教育带来新的发展机遇。另一方面，在立足本土的基础上坚持面向世界，金砖国家要继续与联合国教科文等国际组织保持密切联系，在联合国教科文组织“2030 年教育行动框架”下打造更加开放多元的教育发展伙伴网络，鼓励更多发展中国家搭乘教育发展的“快车”和“便车”，积极参与金砖国家高等教育合作，探索深化金砖国家高等教育合作的新模式，保障各国在交流互鉴中提升高等教育发展水平，在平等相待中探索适合自身国情的教育发展道路，推动构建更稳定、更公平、更开放的国际高等教育秩序。

总之，在大发展、大变革、大调整的时代，尽管金砖国家未来发展前景还存在诸多不确定性，但是金砖国家合作不断加强，其取得的系列年度峰会成果已经反映出这个新兴国家团体改变全球力量分配格局的影响力。随着金砖五国在全球政治、经济、文化、外交等多个领域的影响力不断提升，[20]金砖国家要继续从包容发展的角度来理解和认识高等教育合作，超越以意识形态划线的老思维，支持国际社会践行真正的多边主义，反对霸权主义与强权政治，坚持共商共建共享的全球治理观，携手推动金砖国家平等对话、求同存异、务实创新、合作共赢，构建更加紧密、更加务实、更高质量的金砖国家教育伙伴关系，保障高等教育等多领域合作务实推进，为全球教育改革发展提供“金砖方案”，为推动构建人类命运共同体贡献力量。