全球治理谋变

2022-12-04 11:46雷墨
南风窗 2022年24期
关键词:峰会机制

雷墨

“当前,新冠肺炎疫情反复延宕,世界经济脆弱性更加突出,地缘政治局势紧张,全球治理严重缺失,粮食和能源等多重危机叠加,人类发展面临重大挑战。”这是习近平主席11月15日在印尼巴厘岛出席二十国集团(G20)第十七次峰会上的讲话中,对目前世界形势的判断。

联合国秘书长古特雷斯在出席峰会期间也表示,本届峰会的召开时值“世代以来最关键、最危险的时刻”。形势危殆、治理缺失,已是国际共识。

G20机制不能与全球治理完全划等号,但谁也不能否认,它是看清全球治理现状的多棱镜,也是预判其未来方向的风向标。这个囊括了世界主要发达国家与新兴经济体的机制,之所以能在2008年全球金融危机中力挽狂澜,关键的原因在于,七国集团(G7)承认其已不再绝对主导世界经济,开始了有限的“权力开放”并得到了非西方国家的积极回应。认知与趋势的变化趋于一致,是G20机制曾被视为全球治理“旗舰”的重要原因。

趋势并没有朝着G7重回主导的方向变,但美国推动G7“复活”后的外交行为,却在向那个方向使劲。曾经一度“沉寂”的G7在诸多全球治理议题上强势凸显存在感,是这次G20印尼峰会的一个大背景。与此同时,G20内部的金砖国家以及广大的“全球南方”国家,在重大国际问题的立场与全球治理的方向上,呈现出与“西方主导”越来越明显的差异。

全球治理未来的演变,将取决于历史的合力。

G20巴厘岛峰会“出人意料”地就领导人宣言达成一致,可以说是全球治理“系统承压”的真实写照。因为在此之前,外界普遍猜测,由于在俄乌冲突上的分歧,这届峰会很可能成为第一个无法发布领导人宣言的G20峰会。据媒体报道,曾多次感叹在主持有史以来最艰难G20峰会的印尼总统佐科,甚至为不能发表宣言而做了预案。G20巴厘岛峰会的“有惊无险”,反映了国际局势剧变的背景下,全球治理所面临的艰难局面。

国际权威式微、主权意识回归,是目前全球治理举步维艰的重要原因之一。所谓全球治理,简单地说就是出于解决超出一国或地区的某个问题的需要,而由各国通过协商以共同解决问题的治理方式。协商的方式意味着,国际权威的重要来源是主权国家通过一定方式,赋予超国家机构或机制解决问题所需要的权力。而国际权威与国家主权之间微妙的此消彼长关系,是国际政治的一个基本现实。

德国学者米谢尔·崔尔恩在《全球治理理论》中,论述了全球治理的發展与国际权威崛起之间的关系。冷战结束后跨国与跨区域合作大量出现,为这个结论提供了丰富的论据。但风向正在发生变化。联合国对俄乌冲突无能为力,是国际权威式微的典型案例。美西方对俄罗斯史无前例的制裁,很难否认也是在侵蚀全球经济治理体系的权威。此前的伊拉克战争、阿富汗战争也伤害了国际权威,但就负面影响的广度和深度来说,显然与俄乌冲突没法比。

民粹主义反映到国际政治层面,就是主权意识的强势回归。英国的脱欧、特朗普的“退群”,体现的都是“收回主权”的政治思维。由此催生出的各种形式的“本国优先”政策,事实上在压缩有限让渡主权的空间。应对共同挑战需要集体行动,而“本国优先”又在削弱这种可能性,这会直接反映到全球治理的效能上。不难想象,如果全球治理持续空转,那么下一次疾病大流行或经济危机爆发时,有些国家的保护主义、以邻为壑的行为很可能反应更快。

全球治理与全球化不是一回事,但两者之间存在极强的正相关性。全球治理功能失调与对全球化的反思,在时间轴上几乎是重合的。法国学者让·皮萨尼-费里认为,1990年代以来西方知识界和政界支持经济开放、国际融合、强化国际规则和机制的共识,已经大幅减弱。“可以这么说,很多国家都在重新思考全球化。”曾经主导全球化并且目前仍具有相当影响力的西方认知上的变化,不可能不影响到全球治理体系的运转。

G20巴厘岛峰会的领导人宣言的内容,涵盖宏观经济政策、金融稳定、粮食和能源安全、疫情应对、气候变化、可持续发展等几乎所有全球性挑战。但这些合作承诺能有多少或在多大程度上落实,至少历史的记录并不令人乐观。有学者根据G20信息中心的数据做过统计,2013年至2019年的7次G20峰会,承诺多达1482条,但大部分都是在重复此前G20峰会或者其他国际论坛的承诺,转化为实际行动的很少。

有学者把这种承诺与兑现承诺之间的差距,作为全球治理无效的论据。但更公允的看法或许是,目前的全球治理体系压力过大,其权力与责任之间严重不匹配。让·皮萨尼-费里在分析这个问题时指出,国际融合程度越深,政策覆盖范围就越广,协调根植于国内的公共政策与全球相互依赖之间的难度就越大。这对国家与超国家机构或平台来说都是挑战,而后者承担着协调集体行动的责任,却没有前者那样的绝对管辖权。

“创建联合国不是为了把人类带入天堂,而是为了把人类从地狱中拯救出来”,这是第二任联合国秘书长、瑞典资深外交官达格·哈马舍尔德的一句名言。应该如何看待目前全球治理面临的挑战,这话如今同样适用。正如美国外交关系委员会学者爱德华·奥尔登所说,G7与G20都缺乏决策权威,其作用更多地是推动国家采取相互支持的政策。“这样的国际组织,目的不是制定宏大的复苏计划,而是防止事态更加恶化”。

尽管“系统承压”,但全球治理并不会消失。更值得关注的,是全球治理在酝酿何种变化。在这一点上,G20机制的历史和现状是个很好的分析样本。2008年全球金融危机爆发后,1999年成立的部长级G20机制升级为领导人峰会。2008年11月,首次G20峰会在华盛顿召开。此后两届G20峰会分别于2009年4月和9月在英国和美国召开。这3次峰会对防止世界经济恶化起到了显著的效果。

当时,有学者评价称,G20机制代表了全球治理未来演变的方向。美国外交关系委员会学者斯图尔特·帕特里克就认为,G20机制象征着全球治理结构的首次调整,而这反映了冷战结束以来权力格局的巨变,“它也是唯一一个发达国家与新兴国家正式平等对话的平台”。此前,全球重大议题的讨论平台是G7,而G20的诞生意味着,西方承认仅靠自身已无法实现全球治理,应对全球性挑战,没有新兴国家的参与已变得不可能。

在2009年9月的G20匹兹堡峰会上,与会领导人宣布G20为主要的国际合作平台,并开始了在世界银行、国际货币基金组织里增加新兴国家投票权份额的改革。这事实上确认了G7在全球治理上“靠后坐”的地位。那次峰会召开前3个月,同为G20成员国的中国、俄罗斯、印度和巴西,组成“金砖四国”(2011年南非加入)。这样一来,G20内部就有了G7和金砖国家两个国家集团,新兴国家在全球治理中的存在感明显增强。

但是,从2010年G20多伦多峰会开始,美国对G20机制的兴趣开始降低。当时的奥巴马政府,把美国的政策重心转向了“重返亚太”,把更多的精力投入到了“跨太平洋伙伴关系协定”谈判中。此后的G20机制出现了“议题膨胀”,从经济领域扩张到农业政策、食品安全、能源政策、气候变化等广泛领域。同时出现的是前文所述的“重复承诺”,再也没有成功协调世界重大问题的案例。

这段时期,G7继续在寻找存在的理由。2017年的G7峰会上,由于特朗普拒绝承认巴黎气候协议,会后达成的联合声明里竟然没有美国,创下了G7峰会的历史。而与此同时,在中国的推动下,金砖国家合作稳步推进并在2015年成立了新发开银行。自此,全球治理事实上形成了西方主导的机制与新兴国家牵头的机制“双轨并行”的局面,尽管两者在影响力上还存在不小差距。

2022年2月爆发的俄乌冲突,是一个重要节点。不少西方学者认为,拜登最大的外交成就之一,就是让一度沉寂的北约和G7“满血复活”。通过协调对乌克兰的军事援助与对俄罗斯的经济制裁,这些由西方国家组成的集团重新找到了“领导世界”的感觉。美国战略与国际研究中心学者马克·索贝尔认为,俄乌冲突对酝酿变革的全球治理起到了催化作用,其中就包括瘫痪G20、提升G7的地位。英国伦敦政经学院学者特里斯滕·内勒写道,G7重拾领导地位并证明自己不再只是清谈馆的政治条件成熟了。

针对俄乌冲突的立场,G20内部的确有分歧,但G20巴厘岛峰会证明了这个机制并没有瘫痪。G7强势地凸显了存在感,但离“领导世界”还很远。智利前外交官贺乔治(Jorge Heine)认为,围绕俄乌冲突出现的裂痕,不是民主与专制,而是“全球北方”与“全球南方”。也就是说,西方“领导”的只是西方自己。在美国乔治城大学教授家安吉拉·斯坦特看来,非西方国家不想破坏与俄罗斯的关系的意愿,不仅现在会使西方管理与盟友和其他国家关系的能力复杂化,而且还会持续到战争结束之后。

从目前的情况来看,全球治理的演变有两种前景,第一,以美国为首的西方强势地介入全球治理,试图重回西方主导的时代,至少是维持明显的优势。值得注意的是,在俄乌冲突中被“激活”的G7机制,其行为并没有停留在惩罚俄罗斯上。2021年的G7峰会,提出了“重建更美好世界”的计划,2022年6月G7峰会上又升级为“全球基础设施建设与投资伙伴关系计划”,通过提供全球公共产品的方式实现了“华丽转身”。

此外,欧盟还推出了“欧亚互联互通战略”“全球门户计划”。美国也有聚焦海外基建的“蓝点网络计划”、瞄准东欧的“三海倡议”等。这些计划或倡议能在多大程度上落实不得而知,但可以肯定的是,西方以全球治理“主角”身份亮相的意愿是毋庸置疑的。而且,虽然是打着带有利他性质的公共产品的旗号,但或多或少都带有价值观驱动和战略竞争的意图。鉴于目前在全球治理体系中依然具备优势,西方不太可能放弃争取重回主导前景的尝试。

另一种前景是重回G20峰会创建时的“初心”。当时的小布什总统,以危机为契机实现了发达国家与新兴国家在全球治理上的“共治”。如果拜登政府利用当前的各种危机,试图重回带有排他性的西方主导模式,不能不说是历史的倒退。加拿大前驻联合国大使保罗·海因贝克尔曾在一篇文章中写道,G20可能成为一个主要的—尽管不是唯一的—决定因素,它将决定我们所生活的时代,是有更多的合作型治理,还是零和式国际竞争。

习近平主席在G20巴厘岛峰会讲话中谈及当前的危机和挑战时说:“面对这些挑战,各国要树立人类命运共同体意识,倡导和平、发展、合作、共赢,让团结代替分裂、合作代替对抗、包容代替排他,共同破解‘世界怎么了、我们怎么办’这一时代课题,共渡难关,共创未来。”“二十国集团成员都是世界和地区大国,应该体现大国担当,发挥表率作用,为各国谋发展,为人类谋福祉,为世界谋进步。”

这才是符合历史潮流的正确方向。

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