开化县摸清资源资产“家底”助力建设“两个先行”山区示范

□开化县自然资源和规划局 郑雯

□浙江省测绘科学技术研究院 李媛媛

2020 年以来，开化县秉持“先易后难、分类施策”的原则，以全民所有自然资源资产清查（以下简称“资产清查”）省级试点和国家公园资产清查国家试点为抓手，逐步摸清县域内全民所有土地、矿产、森林、湿地、草原、水资源和钱江源国家公园的资源资产“家底”，形成全民所有自然资源资产“一本账”，促进资源管理向资产管理转变，推动形成“归属清晰、权责明确、监管有效”的自然资源资产产权制度，为自然资源有偿使用、钱江源国家公园体制机制构建、集体林权制度深化、现代国有林场改革成效巩固等工作提供坚实保障。

一、先行先试，资产清查中的“开化经验”

开化县是全国林业重点县，森林覆盖率达到80.99%，拥有全国四个示范林场之一、省内最大的国有林场——开化林场。2019 年底，浙江省自然资源厅选取12 个县（市、区）启动资产清查试点工作，其中开化县为森林资源资产清查试点。以2019 年12 月31 日为时点，全面、真实、准确摸清辖区内全民所有森林资源资产实物量、价值量，探索开展森林资源生态价值核算，并结合社会经济、生态环保等专题数据，对资产清查成果进度分析应用，在水源保护地高坡度经济林整治、钱江源国家公园体制机制建设、森林康养产业发展、生态产品价值实现等多方面形成分析建议。

（一）探索技术方法

根据省级资产清查技术要求进行实践，探索形成可操作的森林资源资产清查技术方法，为后续全省资产清查提供“开化经验”。

一是基于国土“三调”数据，套合航空航天遥感影像，补充林地“一张图”、林业二类小班等专项调查成果，通过空间叠加、对比分析、抽取等技术方法，提取森林资源资产实物数据，基本查清辖区内全民所有森林资源资产数量、质量、分布、用途、使用权等实物量情况。

二是根据地类和林种的不同，制定了一套森林资源资产经济价值估算体系。通过“年金资本化法”和基于“市场比较法”的“林地期望法”对林地经济价值进行估算。对用材林、防护林、特种用途林、经济林和竹林地五大类林木按不同的经营类型、龄组和产期，分别选择“重置成本法”“现行市场价值法”“有限期收益法”等方法进行经济价值估算。

三是在调节服务、支持服务、文化服务三类生态系统服务总体框架下，选取保育土壤、积累营养物质、涵养水源、固碳释氧、净化大气环境、生态游憩等6 项生态系统服务功能制定生态价值评估指标体系，包括实物量指标10 项，价值量指标13 项。

（二）攻克技术难点

国土“三调”成果和林业各专项调查数据在调查标准、口径等方面存在差异，如何对接和整合是资产清查中需要重点探索的难点。

一是破解地类不一致的问题。国土“三调”和林地“一张图”对于灌木林地的认定存在较大差异。林地“一张图”中将部分的茶园和其他园地划分为灌木林地，而国土“三调”中茶园和其他园地属于非林地，国土“三调”中部分灌木林地在林业林地“一张图”中划分为非林地。据统计，开化县全民所有林地中国土“三调”和林地“一张图”地类不一致占11.61%。针对此问题，开化县对接形成“国土‘三调’地类与林地‘一张图’地类对照表”，解决了地类不一致问题。

二是明确细碎图斑合并规则。由于基础数据的来源、比例尺、采集方法等因素的不同，各数据间的边界存在差异，叠加后会产生细碎图斑。开化县资产清查试点中明确了细碎图斑的处理尺度和狭长图斑处理办法，形成了以国土“三调”边界为依据，小于上图面积的图斑通过套合影像进行归并或依据属性一致性原则就近归并的技术规则。

二、全面铺开，摸清县域资源资产“家底”

2021 年1 月，浙江省自然资源厅在全省启动资产清查工作。开化县在总结森林资源资产清查试点经验的基础上，根据浙江省自然资源厅要求，采集价格信号，协助国家和省级建设价格体系，清查实物量、估算价值量，着力摸清2019 和2020年两期土地、矿产、森林、水、湿地资源资产和国家公园“家底”情况。

（一）采集价格信号

按照资产清查技术要求，通过下发调查图表和深入乡镇、村、林场、企业等实地走访相结合的方式进行价格信号资料采集。收集辖区内现行建设用地基准地价数据共16 个，收集农用地价格样点138 个，其中耕地样点89 个、园地28 个、养殖水面11 个、设施农用地10 个。收集林地林木流转、调查因子、经济指标数据69 份，区域优势树种为杉木、马尾松、樟木、山核桃、香榧和毛竹。

（二）清查实物量

以国土“三调”和年度变更调查成果为基础，补充土地供应、矿产、海洋、森林、水、湿地等各类管理数据，梳理农转用征收、供应、确权登记等数据，查清各类资源使用情况。与试点阶段相比主要有以下变化：一是以乡镇为单位，对国土“三调”权属进行补充核实；二是开展全口径政府储备土地清查；三是开展耕地专项清查，包括国有和集体所有的耕地、可调整和即可恢复、工程恢复的土地；四是开展水资源专项清查，查清河流、湖泊和水库的范围、面积和水质情况；五是将集体湿地纳入清查范围。

（三）估算价值量

通过采集价格信号资料，协助浙江省自然资源厅建设了资产清查省级价格体系，以省级价格体系（初稿）为依据，根据资源特点分类选择价值估算方法，开展2020 年度全民所有建设用地、储备土地、农用地、矿产、森林和草原资源的价值量估算，初步摸清各类资源资产“家底”。

三、奋勇探路，国家公园资产清查的“先行者”

2022 年初，考虑到钱江源—百山祖国家公园范围内全民所有自然资源占比不超过二成，仅清查全民所有的部分不能满足实施“现代化国家公园城市”战略目标的管理需要。在自然资源部、浙江省自然资源厅和浙江省林业局的关心支持下，开化县将钱江源国家公园范围内的集体部分纳入资产清查范围，开展全国唯一的国家公园自然资源资产清查试点。

钱江源国家公园自然资源资产产权管理基础扎实，2018 年，针对集体林占比较高等实际情况，园区内启动了集体林地役权改革，获颁全国第一本集体林地地役权证。目前，已累计发放“林地保护地役权证”2753 本、不动产权证书473本、地役权登记证明455 本，涉及林地约75 万亩。2019 年，由自然资源部牵头完成自然资源统一确权登记。2022 年4 月起，在自然资源部的支持下，以钱江源自然资源确权登记成果作为清查的权属依据，对园区内全民所有和集体所有的土地、矿产、森林、水、湿地等自然资源开展实物清查，进行经济价值估算。

四、结语

通过近3 年的实践探索，开化县通过资产清查初步摸清了全民所有自然资源资产“家底”，下一步应通过年度变更工作结合各类补充调查、专项调查成果，逐步提升资源资产“家底”精准性，为全民所有自然资源资产管理和动态监管奠定坚实基础，切实提高自然资源资产管理水平。开化县应加强清查成果应用转化，将成果应用于领导干部自然资源资产离任审计、委托代理机制试点、国有自然资源资产管理情况报告等重点工作，助推资源节约集约利用和生态产品价值实现，为开化县争当“两个先行”山区奋勇探路者提供决策依据，全面提高生态文明建设水平，当好生态文明建设的“示范生”和“标杆地”。