社区党建引领多元共治机制研究——以北京市L小区为例

杨晓锋，刘宏玮

（1.中国石油大学马克思主义学院，北京 102249；2.北京超星尔雅教育科技有限公司，北京 100086）

一、研究背景

基层治理是国家治理的基石，坚持党建引领是我国在基层治理方面的独特优势。2015年3月，习近平指出：“城乡社区处于党同群众连接的‘最后一公里’，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，深入拓展区域化党建。”［1］2017年他在全国城市基层党建工作经验交流座谈会上强调要积极探索“党建引领基层社会治理”的有效路径。于是，各地纷纷推出了各具特色的治理经验和模式，如北京市的“街乡吹哨、部门报到”，天津市的“战区制、主官上、权下放”，浙江省的“枫桥经验”，等等。《党的十九大报告学习辅导百问》将“党领导基层社会治理”明确为“就是要坚持政治领导、组织引领、能力引领、机制引领，把党的领导落实到基层治理中，使基层党组织建设与基层治理有机衔接，良性互动，以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理”［2］。党的十九届五中全会提出“完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理”。

二、现有研究综述

截至2022年1月26日，笔者在中国知网搜索框输入“基层党建”，共搜集到33370篇文章；输入“基层治理”，共搜集到14979篇文章。上述篇章可以大致分为两类。

一类是宣传介绍各地成功经验和实践做法。如有的文章强调党的领导要通过基层组织来实现，以此发挥基层党组织的政治核心作用，同时解决综合改革难题和民生问题［3］。有的文章侧重谈城乡基层治理的可类比性，互鉴的必要性［4］。也有学者以实地为例，研究如何通过强化核心引领、健全区域化的组织体系、推进互联互动、完善多元化的治理体系、整合资源，构建社会化的平台载体等探索“融合党建”新路径，推进基层党建引领社会治理创新［5］。还有学者通过总结“战疫”实践指出，提高基层社会治理能力要在构建基层社会治理新格局、网格化管理、数据化服务等面发力［6］。

另一类则是研究分析当前基层党建引领的基层治理尚需关注的问题以及对策建议。张洁云指出，目前基层党建引领社会治理创新的制约因素既有思想观念上的认识问题，也有体制机制上的联动协作问题，还有权责分配上的划分问题。相应的建议：一是担好引领职责，既不包办，也不放任。二是以理顺治理体系为前提，打造社会治理新格局。三是要以健全引领机制为关键，重塑社会治理权威。四是以强化队伍建设为抓手，提高社会治理能力。五是以满足群众需求为指向，提升社会治理效能。邵阳认为，党领统合需要注意的问题是，既要警惕将“党建引领”扩大为“全面替代”，又要防范“吹哨机制”的滥用，此外还要重视基层治理机制的构建和加强协管员队伍的规范化建设［7］。有文章指出，基层治理已出现了“碎片化”“原子化”“内卷化”等突出问题，强调以职责梳理为抓手、以“智治”为路径，运用市域社会治理来加强和创新基层社会治理［8］。也有学者指出，当前基层社会治理存在不协调、不衔接、无序化、供需“剪刀差”问题，对此应以“全周期管理”思维推进基层治理［9］。有文章从国家行政管理制度的刚性约束、参与动机被短期利益冲动扭曲、治理创新引发合法性困境、多方因素致使参与平台缺失、公民文化素养长期缺位、忽视基层治理氛围营造等方面对基层社会治理中公众参与的现状和问题进行分析并提出相应的对策和建议［10］。

三、研究意义

将党的领导嵌入到国家治理和社会治理当中来，这是被理论、实践和历史证明的实现中国式现代化事业的伟大创举。把基层党建与基层治理相融合，既可发扬基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，也可助推基层社会治理水准的提高，更好地服务于人民群众，意义深远而又非凡。

（一）党的信仰、初心和宗旨的必然要求。“为绝大多数人奋斗”是我党的信仰，“为人民谋幸福，为民族谋复兴”是我党矢志不渝的初心和使命。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。无论是在任何历史时期，无论处在任何情境之下，我党决策的出发点都是立足于人民，把人民群众的利益贯彻于党的路线、方针、政策和具体事务中来。

（二）践行党的群众路线的具体体现和实践形式。密切联系群众是我党的三大优良作风之一，群众路线是我党在新民主主义革命时期形成的，是我党长期革命和建设经验的总结，是毛泽东思想活的灵魂的基本方面之一，是党的科学的领导方法，也是党的根本路线。群众路线是我们的事业不断取得胜利的重要法宝，也是我党永葆生机与活力的重要源泉。社区党建引领多元共治机制不仅立足于基层人民群众的利益，也依靠人民群众，发挥他们在基层治理当中的积极性、能动性，从而更好地打造社会治理新格局，服务于人民，让人民群众共享社会治理的成果。

（三）防范各种风险挑战，破解基层治理困境，维护和谐稳定社会，进而推进经济社会更好发展的前提。城镇化和全球化、互联网、人工智能等深度融合，使得我国进入到了“个体化社会”的时代。社区居民规模的不断扩大和社会“原子化”的不断加深，使得基层治理困难重重。对此，习总书记指出：“推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。”作为执政党，我党必须顺应社会发展新趋势，用组织的力量再次“嵌入社会”，从而构建和谐稳定善治的格局。

（四）社区治理范式创新的不断探索。当今，我国的社会治理已由传统向现代转型，其间先后经历了传统社会的宗族模式、新中国计划经济时代的“四柱”（单位、公社、户籍、档案）模式、20世纪90年代的国家与社会模式和当今新时代中国特色基层治理模式——党建引领多元共治共享模式的转变。在民主与法治的时代，党不断加强和完善基层党建，并以党建引领，将治理重心下放至基层，把资源和服务下沉于基层，由管理向治理转型，突出基层自治，强调自我管理、自我服务功能。

四、社区治理的困境、深层原因及新问题

本文通过对北京市昌平区包含了“两限房”、商品房在内的常住人口和流动人口均过半的L社区进行问卷调研、走访和座谈，发现社区治理存在以下几个方面的问题。

（一）社区治理的困境

1.社区党建不仅自身能力有限，孤掌难鸣，而且也没有与各单位、各部门、各行业的党建形成一定辖区内的统一领导、多方联动的高效工作机制。目前各地区的社区党建工作还存在不少问题，很难形成社区党组织“总揽全局，协调各方”的作用。调研中，对于社区党组织在社会治理中是否发挥引领作用的问题，大多数受访者表示，社区党组织在社区治理中发挥了核心作用，但社区党建也面临一些亟待解决的问题，这些问题主要有：党建工作的覆盖面还不够广，对“两新”组织和部分社区党员缺乏吸力；党组织工作方式比较陈旧，活动载体老化；党建活动场所狭小，活动经费不足。

2.社区治理主体单一，多元共治受限。尽管北京市加大力度推广党建引领、政府负责、社会协同、公众参与的治理模式，但基层治理主体仍以行政为主，社会组织和公众尚未融入到治理格局中来，未能形成多元共治共享局面。究其原因，也许与参与的动力不足有关。以此次调研的小区为例，能够经常参与社区治理的居民绝大多是退休人员，有相当一部分是碍于情面被迫参与的。

3.基层治理主体能力不足、本领不强问题比较突出。基层党政干部因其所学专业限制，以及在社会治理、风险防控、社会动员、应急管理、舆情引导等方面缺乏经验和能力，在基层治理中表现出了本领恐慌现象。基层党组织也不同程度存在服务意识欠缺、政治功能弱化、组织工作不到位问题，无法充分发挥战斗堡垒作用。

4.基层自治组织的行政化趋势与自治性质的异化现象严重。社区居委会是基层群众性自治组织，协助街道基层政府及其派出机构开展工作。但在现实生活中，居委会承担了大量的行政性工作，形成对政府的过度依赖，极大削弱了参与自治的积极性。

5.基层治理创新与合法的矛盾。当前，伴随着基层工作的改革创新而出现的一个新问题就是基层治理的合法性。户籍制度、委托代理投票选举和社区网格治理的合法性是目前基层治理中遇到的三大法律问题。三者凸显了自治创新与既定法律规定之间的矛盾。化解这类矛盾的比较适宜的方法就是通过法律的机制的修订来赋予自治创新合法性，而不是运用不合时宜的陈规来扼杀适应时代发展需求的创新。

6.社区居民多样化、多层次、非标准化甚至个性化诉求和需要与基层社会服务供给的单一化、有限性之间存在矛盾。调查中有44.14%的人认为对于居民要求处理的事情，居委会和物业相互推诿，结果不了了之；有42.34%的人认为物业、业委会决策内部化，缺少评估和监督；有36.94%的人诉说物业收费以后，服务跟不上；有33.33%的人强调小区监控有盲区，存在安全隐患；有23.87%的人认为小区停车位紧张，乱停车现象严重，停车位与绿化带有冲突；等等。

7.社区治理尚需更加贴近居民生活，更接地气，应做到“民有所呼，我有所应”。社区居民希望社区“两委”今后应重点改善和强化的服务职能有：帮助居民提高卫生意识，组织文体活动（占比53.15%）；调解居民与物业以及邻里之间的纠纷（占比51.35%）；提供医疗健康咨询、安全巡逻服务（占比48.2%）；等等。

创新社会管理工作的着力点应放在民生和服务方面。有74.77%的人认为应提高党委、政府对民生的关注度，积极回应群众诉求；有64.86%的人选择应提高党政部门的工作效率，增强服务意识；有53.15%的人认为应提高基层组织建设的科学水平，强化党的领导。

（二）深层原因剖析

1.条块分割的政府管理体制限制了基层治理主体的行动能力，基层治理呈现“碎片化”。现代社会的基层治理基本上是按照科层制来划分和运行的，其职能被分散在不同层级和管理部门，形成了以“块”为单元的属地管理和以“条”为线的部门管理的模式。这样一来，极易形成横向上各部门各自为政和纵向上“千线一针”“千锤一钉”局面。

2.个体化社会时代的“原子化”状态增加了基层治理客体的复杂性。基层组织解体或无效往往导致基层治理对象的离散、无序和低组织化状态。

3.“内卷化”使基层治理的有效性边际递减。近年来，国家通过资源投入、制度创新、引进新技术等方式来提升基层治理的有效性，但实际效果非但没有显著提升，反而出现了“内卷化”现象。具体表现为：一方面引入新技术来提升治理的有效性，使管理方式日益精细化，但由于不切合实际，其效果与预期相去甚远；另一方面，多次推动基层自治组织的“去行政化”改革，以此希望来增强其自治的内动力，但实际情况是，基层自治组织的行政化倾向不断强化，其参与社会治理空间依然有限［8］。

（三）基层治理创新带来的新问题

针对上述基层治理过程中出现的“碎片化”“原子化”“内卷化”问题，北京市首创了“街乡吹哨、部门报到”的创新和改革，并通过《北京市乡镇职责规定》来为这一创举提供法治保障，从而形成了“党建引领、政府赋权、社会参与、公众满意”的治理框架与治理思路，为破解超大城市基层治理的“最后一公里”难题提供了首都智慧。但就现有进展来看，仍需关注以下问题。

一是要防范将“党建引领”扩大为“全面替代”。党建引领，强调的是发挥党在城市基层社区治理中的领导作用，但在实际实施过程中，极易出现扩大化的趋势。虽然这种扩大化一时解决了社区居民的现实诉求，但这不仅不是长久之计，而且忽略了原有的社区治理体系，最终将弱化党建引领的功能，不利于社区治理水平的提升。譬如，北京市为加强党建引领，创建了在职党员和驻区党组织的双报到机制。党员在向社区报到之后，为了完成上级规定的考核任务，承担了社区周末打扫卫生、执勤、做志愿者等本应当由各方力量共同参与的社区建设职责，形成了“党员在做、群众在看”的局面。该机制初衷是好的，但缺乏持久性，难以长期有效。

二是要防止“吹哨机制”的滥用。北京市基层治理改革的核心——“吹哨机制”通过“以条补块”的方式推动了上级执法力量下沉，从而增强了区域统筹和协调能力。但是即便在市域范围内，各地区或部门的行政力量也是不尽一样的，有些地区会出现“无部门报到”的困境［7］。在诸如疫情防控等应急情形下，出现了志愿者执勤后续乏力、难以为继的局面。

五、结论与建议

（一）以市域社会治理为主要抓手来加强和创新基层社会治理。市域社会治理是国家治理在城市管辖范围内的具体实施，它以设区的市为基本治理单元，涵盖市管辖的，包括城市和乡村在内的全部地域范围。党的十九届四中全会提出“推进市域社会治理现代化”，突出强调了市域社会治理的重要地位，事关市域社会安全稳定和国家长治久安。其意义在于:一是可以充分发挥市级层面的统筹协调作用，调动更多的资源、服务、管理下沉到基层，使力量在基层聚集，问题在基层解决。二是可以充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过厘清纵向政府权责，改变治理任务层层下压的状况，建立横向部门协调联动机制，克服部门本位主义和“联而不动”，积极探索网格化治理模式，化解条块分割、部门分立以及“内卷化”和“碎片化”问题。三是可以通过落实基层自治制度、完善政府购买服务机制、改革社会组织管理体制、培育社会工作队伍等，发挥市场主体和社会组织各自作用，加强公众参与的制度构建，从而形成基层社会治理共同体。

（二）基层治理改革创新不易，需要鼓励和支持，同时，也要处理好创新与法治的关系。对此，要深刻领会习总书记所阐发的改革与法治的论断：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”通过地方立法可以很好地处理基层治理中改革创新与法治的关系，为改革创新提供法治保障。2022年2月1日起施行的《北京市乡镇职责规定》第八条从改革与法治的角度为北京市首创的治理模式提供了法治保障，也树立了一个典范。

（三）完整准确地解读“党的领导”的含义与定位。在实施社区党建引领、多元共治共享机制的过程中，要准确理解“坚持和完善党的领导”：一是“领导”而不是具体操办或代办；二是领导什么，即党要在把方向、管大局、做决策、抓班子、带队伍、保落实方面发挥领导职责。将党的领导与自治、法治、德治统一起来。坚持党的全面领导与乡镇（街道）基层组织的赋权赋能和自治组织的合法权利的有机统一协调，构建起“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。

（四）要善于运用数字技术等最新的科技手段来完善基层网格化、多元化治理制度。用大数据为社会治理服务，利用部门数据共享平台和地理信息系统，连接卫生、公安、教育、民政、社保等部门的数据信息，聚焦基层社区群众关心的问题，分别建立居民健康、养老、教育、社保平台等服务基层，既要使有关治理高效便捷，也要充分尊重公民个人隐私，与此同时还要保障公众的参与权、知情权、表达权和监督权。