通往“权利束完整”之路：中国农地制度变迁的理论逻辑

罗浩轩

成都理工大学 马克思主义学院，成都 610059

农地制度是事关粮食安全、农民生计和社会稳定的基石制度。工业化、城镇化和农业技术进步带来劳动、土地和资本等生产要素价格相对变化，改变了农业生产过程中的要素投入比例和投入方式。这些变化不可避免地对农地制度提出了新的要求。旧的农地制度如果不转型去适应这一变化，则可能成为农业生产力发展的障碍。当前中国面临的农村“空心化”、农业劳动力老龄化、农业生产副业化、农地撂荒抛荒等系列问题，与现有的农地制度转型滞后有很大关系，推动农地制度改革势在必行。然而，在推动农地制度改革前，一个需要回答的重大理论问题是：中国农地制度改革的方向是什么呢？要判断中国农地制度改革方向，则必须厘清中国农地制度变迁的理论逻辑。

一、理解中国农地制度变迁理论逻辑的产权理论工具

中华人民共和国成立以来中国农地制度变迁大致以改革开放为界，可以分为两个时期：第一个时期，农地制度经历了从1950年《中华人民共和国土地改革法》的颁布实施到社会主义改造时期的农业集体化，再到20世纪50年代后期人民公社化的变迁；第二个时期，农地制度经历了从家庭承包经营制改革，到“不得调地”改革和确权登记颁证改革，再到“三块地”试点改革的变迁。关于上述农地制度变迁的客观事实，学者们运用各种不同的理论工具进行了解释。其中，以运用现代产权理论对其进行解释取得的理论成果较多。同时，在马克思主义指导下，充分吸收借鉴这些理论成果而制定的各类政策对现实中的农地制度改革影响也比较大。

尽管马克思没有明确地提出过产权理论，但马克思对财产制度、生产关系及不同生产关系之间联系的研究为现代产权思想奠定了思想渊源。事实上，马克思在其著作中大量使用的“所有权”一词的英文为property rights，the rights of property，proprietary rights，这些词汇就是现代产权理论中的“产权”一词。只是在绝大多数情况下，马克思著作中这些词汇大都被翻译为“所有权”，个别情况下翻译为“占有权”。因此，佩杰维奇称“马克思是第一位有产权思想的社会科学家”是很合适的(1)S.Pejovich，“Karl Marx，Property Rights School and the Process of Social Change”，J.C.Wood (ed.)，Karl Marx’s Economics：Critical Assessments，London：Croom Helm Ltd.，1988，Vol.Ⅵ，p.240.。

马克思关于生产力与生产关系的辩证关系原理的提出及分析，为现代产权理论阐述产权的起源、产权变迁的动力、产权变迁的形态及产权变迁的影响因素提供了重要思路。诺斯曾说：“马克思的分析框架是最有说服力的……马克思强调在有效率的经济组织中产权的重要作用，以及在现有的产权制度与新技术的生产潜力之间产生的不相适应性。这是一个根本性的贡献。”(2)⑦ ﹝美﹞诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第68、17页。奥尔森也强调：“在其他经济学家还未开始考虑这个问题时，马克思就建立了一套关于国家的意味深长和发人深省的经济理论。”(3)﹝美﹞奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995年，第125页。

按照马克思的观点,所有权是确定物的最终归属，表明主体对确定物的独占和垄断的财产权利，是同一物上不依赖于其他权利而独立存在的财产权利。现代产权理论创始人罗纳德·科斯并没有对财产权下一个标准化的定义，他只是将财产权看作是一种“权利束”(4)R.H.Coase，The Firm，the Market，and the Law，London and Chicago：University of Chicago Press,1988.。阿尔钦则如此界定：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”(5)﹝英﹞约翰·伊特维尔等编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，陈岱孙等译，北京：经济科学出版社，1996年，第1046页。可以看到，现代产权理论是从权利组合的角度去认识产权的。该理论认为，产权是由所有权、占有权、使用权、收益权、处置权这些权利组成的“权利束”。马克思则将这一现象概括为职能同资本所有权相分离(6)《马克思恩格斯文集》第7卷，北京：人民出版社，2009年，第495页。。

现代产权理论从一个侧面深化了对“所有权”的认识。该理论提出，在所有权制度安排中最重要的是经济资源的排他性收益权和转让权。这即是说，在权利束中重要的并非抽象的“所有权”，而是具体阐述所有权的使用权、收益权和处置权。使用权决定了资源使用的排他性；收益权是使用资源而获得租金的权利；处置权是通过出售或其他办法转让资源给他人的权利。这样的产权不但提供了影响经济绩效行为的激励，而且决定了人们在经济活动中的地位——产权结构决定了整个社会财富的分配。在这三项重要权利中，最关键的是处置权。因为要说明处置权，必然要对使用权和收益权界定清楚，否则产权无法处置；但是对使用权和收益权界定清楚，却不一定要说明处置权。

现代产权理论还进一步强调了产权权利束完整的重要意义。诺斯认为，产权结构的效率导致经济增长、停滞或衰退(7)② ﹝美﹞诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第68、17页。。德姆塞茨则指出，不完整的权利束往往是因为国家权力干预产权而导致权利束中的某一权利被删除(8)H.Demsetz，“The Theory of the Firm Revisited”，Journal of Law Economics and Organization,1988，4(1)，pp.141-161.。而产权不完整会导致严重的负外部性，出现“公地悲剧”的问题，进而极大地降低产权效率。

现代产权理论提供了理解中国农地制度变迁理论逻辑的分析工具。基于此，本研究将以组成产权权利束的各项权能变化为线索，审视中华人民共和国成立以来农地制度变迁历史，尝试勾画农地产权权能不断向权利束完整状态迈进的理论逻辑，为更好地判断中国农地制度改革方向提供启示。

二、农业集体化造成的农地产权不完整问题

1947年通过的《中国土地法大纲》确立了农民土地个人所有制度，并在1950年以《中华人民共和国土地改革法》的形式正式实施。该法律使农民享有了土地排他性使用权、土地收益权，以及通过出售等方式转让土地给他人的处置权(见图1第①部分)。农民分得土地后，就成为农业生产经营活动的主角。需要指出的是，现代产权理论中收益权由收入权和剩余索取权(residual claim)两部分组成。在农业部门中，收入权是劳动者在从事农业生产后获得的补偿自己所付出生产成本的收入的权利，这里的生产成本包括自己所投入的劳动、资本、土地等要素的成本。而剩余索取权则是收益中扣除自己所付出的生产成本后对结余收入的索取权利。相较于土地改革前的地主占有土地的制度，新的土地制度使农民不仅获得了收益权中完整的收入权，还获得了与农业经营风险相对价的剩余索取权，激发了农民生产积极性，农业部门也获得了持续性增长。1950～1953年全国农业总产值逐年上升，其增长率分别为17.8%、9.4%、9.7%和10.6%。粮食总产量也大幅度提升，到1952年已经达到16391.5万吨(9)国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》，北京：中国统计出版社，2009年，第34页。，超过了解放前(1936年)的最高水平(10)中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2002》，北京：中国统计出版社，2002年，第414页。。

然而，由于农业是自然风险和市场风险相交织的产业，具有天然的“弱质性”,中华人民共和国成立初期没有条件也不可能立刻建立庞大而复杂的农业保险体系和社会保障体系。因此，中华人民共和国成立前痛苦的饥荒记忆使农民在获得完整收益权后倾向于存粮避险。再加之社会稳定后人口数量持续攀升，农民理所当然地开始囤粮惜售。与此同时，这一时期经济快速恢复和发展，使农民在具有土地处置权的背景下自主出售土地，土地又出现向大户集中的现象。客观来说，由于经济增长往往伴随着资源大规模转移，土地流转本身可以理解为社会为提高土地资源利用效率的市场行为，这一时期如果能够不失时机推动农业劳动力向城镇转移，中国城镇化进程开启的时间可能会提前。

不过，由于新中国面临着复杂的外部环境，以及受到如“霍夫曼定理”这类工业化理论的影响(11)德国经济学家瓦尔特·霍夫曼20世纪30年代对一些国家工业结构的研究表明，工业化的发展程度是与重工业在工业结构中的比重相关的。他提出了以消费资料工业和资本资料工业的比值作为划分工业化阶段的指标。这一理论在相当长时间里具有较强的现实意义，指导了第二次世界大战后许多发展中国家的工业化。参见：W.G.Hoffmann，The Growth of Industrial Economies，Manchester:Manchester University Press，1958。，实现重工业优先发展的“赶超战略”成为中国国策。大规模推进城镇化的可能性让位于从农业汲取剩余以发展重工业的战略。统购统销、户籍制度、人民公社制度等“三驾马车”制度安排应运而生，也造成了城乡之间劳动、资本和土地要素的严重错配。统购统销尽管是对粮食价格进行管制，但实质是对农地收益权的限制。而农业集体化在使农民失去土地所有权的同时还将土地处置权删除了，造成了事实上的产权权利束不完整(见图1第②部分)。

为什么在将完整的土地产权赋予农民不久后，国家还能运用权力将土地权利束中的部分收益权加以限制并删除其处置权呢？对于这个问题，现代产权理论也给出了学理性的分析框架。诺斯曾提出过“路径依赖”(Path-Dependence)的思想，即人类在历史变迁中，存在进入某种路径就可能依赖这种路径且不断强化的过程(12)D.C.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，Cambridge：Cambridge University Press，1990，pp.92-104.。周其仁曾经对农民获得完整土地产权的三种方式进行了梳理，并分析了不同的方式将导致产权与国家不同的关系。他指出，农民通过“投身于剥夺地主产权的群众政治运动，按家庭人口分得土地”，这种方式使其后来在与国家独立谈判中的地位“几乎荡然无存”。换言之，国家通过发动群众 “剥夺剥夺者”，将土地分给了广大无地、少地的农民的同时，也界定了国家在产权变革中的权力和地位——国家也有同样的权力再次改变产权合约(13)周其仁：《产权与制度变迁：中国改革的经验研究(增订本)》，北京：北京大学出版社，2009年，第11页。。

在国家主导下，农民将土地所有权让渡给集体是农业集体化的主要内容。由于集体所拥有的土地数量是由所管辖范围确定的，且不允许集体之间进行交换、调整，因此，农业集体化过程事实上也是国家删除土地处置权的过程。伴随着所有权转移的，还有剩余索取权转移。剩余索取权作为收益权的重要组成部分，实质上是农业生产经营风险的对价，同时也是对所有者的激励。缺少了剩余索取权的农民，在当时政策制定者设想中转变为了“农业工人”，通过“底分死记”、“底分活评”、“定额记工”、“联系产量”等方式计算工分获得劳动报酬。而作为生产资料实际使用者的农民，其使用权因为缺少自主生产决定权而不能根据实际农情进行合理安排。同时，受到限制的收益权进一步挫伤了农民生产积极性(14)L.Guo，S.Rozelle and L.Brandt，“Tenure，Land Rights，and Farmer Investment Incentives in China”，Agricultural Economics，1998，19(1-2)，pp.63-71.。因为农业生产的特点，这种工分取酬的方式根本无法体现按劳分配，而拥有剩余索取权的集体要对广袤土地上精耕细作的农活进行监管非常困难。农业集体化在极大降低了农业生产效率的同时带来了高昂的监督成本(15)林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革(增订版)》，上海：上海人民出版社，2012年，第142页。。后来的人民公社化运动更进一步降低了土地产权制度效率，并导致了灾难性的后果。1959年和1960年两年的粮食产量都比上一年减产15%，1961年仅与1950年的水平相当(16)国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》，第37页。。

1960年以后人民公社制度框架得以调整，即实行“三级所有，队为基础”的基本模式，收缩了人民公社的规模，约束了上级平调下级资源和农民财产的权力，同时承认了在自留地上进行农民家庭经营的权利，让农民获得了少部分土地剩余索取权(见图1第③部分)。这样的调整立刻就取得了效果，但是，由于原有的制度安排没有根本性的改变，调整后的农业生产效率上升幅度有限。

总体而言，农业集体化使农民个人所有的土地制度转变为集体所有，农民在一定意义上失去了收益权中的剩余索取权，收益权中的收入权自统购统销后也被严格限制，处置权被完全从权利束中删去，即使使用权也因为农民无法完全自主安排生产而不完整。不可否认，尽管农业集体化为工业发展的原始积累发挥了巨大作用，但其农地制度安排导致了农民缺少生产激励，集体组织的劳动监督成本很高，最终造成改革开放前低效的农业生产率以及严重错配的要素结构。

三、改革开放后家庭承包经营制的确立对完整农地权利束的作用

制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种(17)林毅夫、沈明高：《我国农业技术变迁的一般经验和政策含义》，《经济社会体制比较》，1990年第2期。。其中，诱致性制度变迁是指人们为响应由制度不均衡而产生的获利机会时进行的自发性变迁；而强制性制度变迁，则是由政府作为主体通过颁布法律法规等方式强制实施的制度变迁。改革开放初期，安徽农民自发进行“包产到户”实质上属于诱致性制度变迁，是追求利益最大化的农民在既有的土地制度约束下，谋求对自身最为有利的土地制度安排和权利界定。“包产到户”的实践很快取得成效且迅速在全国范围内得到普及，随后得到中央文件的正式确认。一个制度的实现和维持，是制度需求和制度供给共同作用的结果。尽管农民有着通过有效使用土地要素提高农业生产效率，进而增进自身福利水平、改善生活条件的迫切愿望，但家庭承包经营制之所以能迅速得到普及和认可，不仅仅是农民在“百年不遇的大旱”影响下谋求提高农业生产效率目标单方面的举动，这背后还有着深刻的制度供需逻辑。

从制度需求端来看，家庭承包经营制的产生和维持有两个方面原因：一是三年困难时期过后农民谈判地位加强。前期国家强制性制度变迁招致的严重后果让农民一度陷入困境。为此，国家不得不在三年困难时期后进行政策调整，并确立了“三级所有，队为基础”和承认家庭自留地的体制。这一做法为随后制度变迁的路径埋下了伏笔，也增强了农民在与国家谈判时的地位。二是长期从农业汲取剩余的做法已经造成了严重的农民贫困问题。 “1953—1978年计划经济时期的25年间，工农业产品价格‘剪刀差’总额估计在6000亿—8000亿元。”(18)温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，北京：中国经济出版社，2000年，第177页。到了1978年，全国贫困人口有7.7亿人。按当年价现行农村贫困标准衡量，1978年末中国农村贫困发生率高达97.5%(19)黄承伟：《中国特色减贫道路论纲》，《求索》，2020年第4期。！农业几乎到了无剩余可汲取的境地，要求改变这一状况的呼声从基层到决策层都出现了。

从制度供给端来看，也主要体现在两个方面：一是经济发展战略调整客观上为新制度产生提供了契机。新中国成立后要实现重工业优先发展，必然要人为压低产品和要素价格，依靠行政手段配置资源。正如蔡昉所说：“排斥市场机制导致资源配置的宏观无效率，缺乏激励机制导致经济活动的微观无效率。”(20)蔡昉：《破解中国经济发展之谜》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第51页。重工业优先发展战略是缺乏比较优势的“赶超战略”，20世纪80年代后中国通过运用物质利益原则和价格形成机制的作用，使“赶超战略”逐步让位于符合比较优势的发展战略(21)林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革(增订版)》，第182页。。中国作为农业大国，劳动力资源十分丰裕，农地制度改革可以释放剩余劳动力，进而为大规模发展劳动密集型产业提供条件，是符合经济发展规律的制度安排。二是指导思想的变化最终确认了家庭承包经营制的合法性。改革开放以后，过去以“阶级斗争为纲”的指导思想转变为“以经济建设为中心”，同时，指导发展战略制定的理念转变为“摸着石头过河”、“大胆尝试”的渐进式发展理念。家庭承包经营制作为群众实践的制度尝试，在施行后取得了立竿见影的效果，无疑与当时的指导思想合拍，因而迅速得到决策层的认可。

家庭承包经营制的出现是制度需求端和供给端均衡的产物。均衡后的制度有以下两个特点：

第一个特点是集体所有权逐渐虚置。剩余索取权是所有权的直接体现。过去无论是人民公社制度还是“三级所有、队为基础”的模式，剩余索取权都掌握在集体手中。但家庭承包经营制实施后，“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，农民获得了剩余索取权。处置权是所有权的第二个重要体现。不过，家庭承包经营制实施后，国家并没有恢复集体化时期删除了的“处置权”——既没有重新赋予集体，也没有完全给农民。

第二个特点是明确了农民的土地占有权、使用权和收益权。一是国家以承包地的形式明确了农民对农地的占有，并在随后的法律法规中延长了承包期，直至后来提出了“长久不变”。二是“家庭土地承包制实际上确立了农村‘集体经济组织成员’独立的土地使用权”(22)党国英：《家庭承包制建立后中国农村改革的停滞及其影响》，载《2018年宏观经济与改革走势座谈会会议材料》，2018年。。农民通过行使完全的生产经营自主权(使用权)，可以自行安排投入的生产要素和比例。三是农民获得了包括剩余索取权在内的比较完整的收益权，其生产热情被极大地激发了。

家庭承包经营制的确立在一定程度上完整了农民土地权利束，并带来了积极的效果：赋予农民占有权，有利于稳定农民生产预期，也为后来的“三权分置”改革提供了路径基础；赋予农民完整的使用权，在客观上解放了农业剩余劳动力，为优化要素配置奠定了基础；赋予农民比较完整的收益权，极大地激发了农民生产热情(见图1第④部分)。家庭承包经营制确立后，农业产出在相当长的一段时期内持续增长，并于1994年彻底解决了粮食短缺问题。农民收入大幅提升，城乡收入比在1983年一度达到1.82的历史低点(23)国家统计局国民经济综合统计司：《新中国六十年统计资料汇编》，第25页。。不过，要指出的是，处置权的限制尽管带来了农地流转不畅、农地利用“竭泽而渔”和农地转用过程中农户利益受到侵害等问题，但在客观上又使农地发挥了社会保障功能，弥补了这一时期农村社会保障制度的缺失和不足。

四、“三权分置”改革中蕴含的完整农地权利束的逻辑

实现资源优化配置是提高经济绩效的主要路径之一。而对资源进行优化配置的实质是对资源权利归属的优化。具体而言，就是将资源使用权利从低效利用资源的主体手中转移到能够高效利用资源的主体手中。现代产权理论认为，完整的产权是实现资源有效交易的基石，否则在交易过程中将产生高昂的交易费用，甚至使交易者中断交易。

家庭承包经营制在一定程度上解决了农业集体化形成的土地产权不完整问题，但是土地处置权仍在权利束中缺失(24)钱忠好：《农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析》，《管理世界》，2002年第6期。。土地处置权缺失所产生的问题在改革开放后快速城镇化进程中表现得尤为突出：一方面，根据现行法律，农村土地所有权不能交易，在城市扩张需要用地时只能走“征用”的程序。集体虽然拥有土地所有权，但由于所有权虚置而处于弱势地位，农民则因没有土地所有权而仅仅在法理上有所有权衍生出的土地承包权，导致其在“征用”过程中没有话语权。另一方面，在农业劳动力向城镇大量转移背景下，农民私下流转土地缺乏法律保护，租金难以在市场机制下显性化，这使得农民流转闲置土地动力不足，承包地抛荒撂荒的情况日益增多。

为此，九届全国人大常委会第二十九次会议于2022年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》(2003年3月1日正式实施)，对承包地的处置权加以界定。这一法律明确规定了，土地转让权属于“承包方”(农户)，而不属于“发包方”(农民集体)。土地转让的原则是协商、自愿和有偿的，其价格由交易双方的当事人决定；土地转让的形式可以包括转包、出租、互换等多种形式；规定土地转让收益归承包方所有。《中华人民共和国农村土地承包法》的通过和实施，将前期被删除的处置权又加进了土地权利束中，而且明确除非承包方有“损害承包地和农业资源的行为”，在“承包期内，发包方不得收回承包地”、“不得调整承包地”，事实上将部分土地处置权交给了农民(见图1第⑤部分)。农民获得部分土地处置权后，其收益权得到了更为有力的法律保护和支持，农民在与外来业主租地和政府征地时的谈判议价能力增强。

不过，《中华人民共和国农村土地承包法》的有效施行还有两个前置问题需要解决：一是国家、集体与农民三者之间的土地产权关系在该法律出台前并未理顺，导致该法律出台后农民在进行土地流转时缺乏坚实的证明材料，容易造成土地纠纷。二是该法律并没有对出租后的使用权与承包权关系进行详细的说明，这造成了使用权的权能受到极大限制(如无法抵押融资和再流转)，租种业主的权利得不到保护(如承包者随意收回租种业主已经投资的土地)。

21世纪的头10年里，全国许多地方都大胆开展了完善农村土地产权制度的探索，其中四川成都的“还权赋能”改革影响比较大。“还权赋能”一词还被写进了中央部委文件(25)例如2010年由国土资源部、财政部、农业部联合发文的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》就使用了“还权赋能”一词。参见：《国土资源部 财政部 农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，2011年5月6日，https://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201612/t20161205_1991622.html，2022年9月6日。。成都早在党的十七届三中全会召开之前就出台了《中共成都市委 成都市人民政府关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，在全国率先吹响了开展农村产权制度改革试点的号角。所谓“还权赋能”，是指归还农户土地产权，“并赋予更完备的产权权能”。成都市首先对农户进行“确权颁证”，明确了土地权属；而拿到“权证”的农户则可以在农村土地产权交易中心进行市场化交易。这项改革不仅促进了农地规模化，还提高了农户收入，较快地缩小了城乡差距。后来，中央在各地试点经验基础上，决定在全国范围内实施农村土地确权，进一步理顺农村土地产权关系。

2014年全国范围内的农村土地确权工作启动后不久，旨在明确农地出租后的使用权与承包权关系的“三权分置”改革也紧随而来。改革的主要内容就是从承包权中将经营权分离出来，即在家庭承包经营制基础上，从包含了占有权和使用权的承包权中将使用权单独分离出来，在法律上加以保护。改革后的农地权能被分为所有权、承包权和经营权，分属于农民集体、农户和经营业主，农户既可以持有承包权和经营权(见图1第⑥部分)，也可以将经营权流转给其他经营业主。而具有经营权的业主，还可以在取得承包方同意情况下，经本集体经济组织备案对土地进行再流转(见图1第⑦部分)。同时，“三权分置”改革还赋予了承包权和经营权的融资功能，进一步完整了土地产权。值得一提的是，2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，明确“国家保护进城农户的土地承包经营权”，“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，事实上，将农村户籍和农业土地权利关系进行了重新界定，给进城农民吃了“定心丸”，保护了进城农民的土地权利。

“三权分置”制度的施行，既符合党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”的精神，也顺应了农业劳动力大规模转移的趋势。从理论上来说，“三权分置”制度改革实现了“三个保护”：一是进一步明确了农村土地集体所有权的权能，保护了农村土地公有制的基本制度；二是从农民集体与承包农户的关系和承包农户与经营业主的关系两个方面保护了承包农户的权益；三是在法理上确认了经营权可以从承包权中分离出去，保护了经营主体的权益。从实践上来看，2002年以来的一系列在法理上重新将农地部分处置权赋予农民的农地制度改革，打开了农地流转的“闸门”，流转的“洪流”顺势倾泻而下。数据显示，2005年全国家庭承包经营耕地流转面积仅有5467.38万亩，但在短短三年时间内就突破一亿亩大关。随后，农地流转面积以2～3年时间翻一番的速度，分别于2013年、2014年、2017年上升到3.41亿亩、4.03亿亩、5.12亿亩。到了2018年，全国家庭承包经营耕地流转面积已经达到5.39亿亩了(26)农业农村部农村合作经济指导司、农业农村部政策与改革司：《中国农村经营管理统计年报(2018年)》，北京：中国农业出版社，2019年。。

五、中国农地制度变迁的理论逻辑

中华人民共和国成立以来组成农地产权的“权利束”的各项权能在不同主体之间分化组合，为我们展示了中国农地制度变迁的理论逻辑。从图1可以看到农地权利束的七种状态：

图1 中国农地产权权能分化组合历史脉络

第①种状态发生在中华人民共和国成立初期。经过土地改革后，新中国建立了农地的农民个人所有制。此时，农民拥有了包括土地所有权、占有权、使用权、收益权和处置权在内的完整的“权利束”。第②种状态发生在农业集体化后。经过农业集体化，农民个人所有制让位给了集体所有制，集体拥有了土地所有权、决定农业生产安排的大部分使用权和收益权中的剩余索取权，而国家则在农地产权权利束中将处置权删除了。这一状态下，农民拥有占有权、小部分的使用权和收益权中的部分收入权。第③种状态发生在人民公社化运动后。1960年后的人民公社制度进行了调整，在农村建立了“三级所有，队为基础”的模式，农民除了之前的部分收入权外，重新获得了收益权中的小部分剩余索取权。第④种状态发生在家庭承包经营制实施后。家庭承包经营制的实施使集体所拥有的大部分使用权和剩余索取权以承包经营权的形式下放给了农民，集体只保留了所有权，而处置权在权利束中依然没有恢复。第⑤种状态发生在《中华人民共和国农村土地承包法》实施以后。《中华人民共和国农村土地承包法》通过明确承包地流转权赋予了农民部分的处置权，即农民拥有了土地使用权合法流转的权利。第⑥、⑦种状态发生在“三权分置”改革后。“三权分置”改革后农地产权权利束状态分为未流转经营权的权利束和已流转经营权的权利束两种状态。农民未流转经营权的农地权利束状态与第⑤种一致。而在已经流转经营权的第⑦种权利束状态中，农民只保留了收取土地要素投入成本(租金)的收益权，以及部分的处置权；租种土地的业主则合法拥有了土地的占有权、使用权以及包括全部剩余索取权和部分收入权在内的收益权。同时，一些地区还在探索赋予业主将租种的土地经营权抵押和再次流转等部分处置权的政策。

习近平总书记指出:“我常说，我们的目标很宏伟，也很朴素，归根结底就是让全体中国人民都过上好日子。以人民为中心是我们的根本执政理念。”(27)《习近平同俄罗斯总统普京举行视频会晤》，《人民日报》，2021年12月16日，第1版。从中国农地产权权能分化组合的历史脉络中可以看到中国共产党“以人民为中心”的执政理念在农地制度变迁中的具体展现，即“以人民为中心”的价值旨归(28)罗冬霞：《我国农村土地政策沿革：历史脉络、理论逻辑与价值旨归》，《农村经济》，2022年第5期。。在新时代，坚持依法维护农民权益，是推进农地制度改革的出发点和落脚点(29)恩佳：《推进农村土地制度改革的出发点和落脚点》，《学习时报》，2021年7月28日，A3版。。实践证明，国家或集体每次将某项权能赋予农民时，农业生产活力就会得到释放；每一次收回某项权能时，农业生产活力就会受到影响。为了更好地实现农民的利益，进一步推动农民的农地产权向权利束完整状态转变，是落实“以人民为中心”价值旨归的重要路径。当前农地制度改革的方向，就是希望通过赋予农民更多的农地产权权能，剥离农民身份属性，提升农民经济自由度，进而推动农业生产效率提升和社会进步。因此，中国农地制度变迁的理论逻辑可被提炼为：以人民为中心，不断推动农民的农地产权向权利束完整状态转变。