优化法治化营商环境背景下的执法监督机制研究

应婷婷 王宇松

一、问题的提出

众所周知，市场经济是法治经济，没有法治化营商环境的保障，市场经济必将举步维艰，难以为继。国内国际双循环经济的不断发展，RCEP的实施，党的第二个百年奋斗目标的全面启动，都需要加快我国法治化营商环境的建设。之前，为有效推进双循环经济健康稳定发展，当大多数学者从经济维度对双循环发展格局的科学内涵、现实原因、践行路径等问题进行较广泛、深入探讨和研究之(1)任君、黄明理：《“双循环”新发展格局研究述评》，载《经济问题》2021年第4期。，就有学者指出“促进和保障‘双循环’的有效展开，不仅要关注经济的维度，还要重视法律和法治的维度。只有将新发展格局与法治的发展相结合，在法治框架下推动‘双循环’及其良性互动，才能有效解决困扰新发展格局的相关问题，从而推动经济和社会的良性运行和协调发展。”(2)张守文：《新发展格局与“发展型法治”的构建》，载《政法论丛》2021年第1期。而RCEP的实施，党的第二个百年奋斗目标的全面启动，是中国特色社会主义市场经济向更加纵深和开放的方向发展，这不仅需要从我国自身的经济发展视角来对我国法治化营商环境建设水平提出新的要求，还需将我国的法治化营商环境建设水平与国际上法治化营商环境建设水平较高的国家进行对标，当然也就对加快我国法治化营商环境建设提出了更高、更迫切的要求。

就我国当前的法治化营商环境建设水平而言，从历史发展的纵向维度来看，在党和政府的坚强领导下，已经取得了巨大的成就和飞跃式的发展，社会主义市场经济法律制度体系已基本建立起来。但法治化营商环境建设的关键，不仅是一整套制度体系的建立，更为核心的指标是这些制度在现实中得以公正有效地运行。而我国当前法治化营商环境建设遇到的最大问题，恰恰是这些已制定出的制度还难以得到真正公正有效运行。这无疑会影响我国法治化营商环境建设进程的步伐，进而影响国内国际双循环新发展格局进程的进一步推进，RCEP的全面实施和党的第二个百年奋斗目标的顺利实现。一般而言，科学合理的制度难以公正有效运行的主要原因，是来自于拥有大量行政管理权力的执法部门的不当执法。伴随现代经济社会的发展，各国政府的执法部门大多已深度融入经济发展的各个环节之中，法律制度大多是借助执法部门的执法行为在现实中得以运行。部分执法部门及其工作人员在面对各种利益和诱惑时，可能会错位、缺位和越位，破坏法律制度运行，阻碍法治化营商环境建设。在经济日益全球化的当今时代，国内外市场中的生产、分配、交换、消费等环节的高效有序运转，都高度依赖公正的行政执法活动来推进和维护，行政执法的法治化水平就显得尤为重要。

受传统法治资源不足和其自身发展规律限制，自改革开放以来，我国的法治建设虽取得了长足发展，但与我国的经济社会发展速度和对外开放步伐相比，仍还存在一些差距。在党的第二个百年奋斗目标全面开启的背景下，为进一步加快我国法治建设，优化我国的法治化营商环境，通过不断完善执法监督体系，推动法律制度体系有效运行，显然是一个必要的路径选择和强有力的实践抓手。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确提出，全面推进依法治国，要形成严密的法治监督体系。2021年由中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》再一次明确提出，要健全行政权力制约和监督体系，加强行政执法监督。为形成监督合力，该《纲要》第二十四条就明确要求：“推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。”但法治建设从来都不可能一蹴而就，而是一个循序渐进的过程。我国的行政执法监督体系建设虽取得了非凡成就，但仍有待完善之处，有必要对其进行考察和原因分析，查缺补漏，不断完善，以推动我国法治化营商环境建设迈上新的台阶，更好地为社会主义市场经济高质量发展保驾护航。

二、现有执法监督机制存在的不足和原因分析

我国以前的执法监督机制的设计偏重于体制内监督，注重公权力的监督作用，如权力机关监督、司法机关监督、行政机关内部监督、执政党监督等都得到了有效加强。但对体制外监督的重视还远远不够，如社会团体监督、社会舆论监督、公民监督等都还存在一些不足，导致体制外监督机制没有发挥其应有的功能和作用。在体制外监督机制不发达情形下，体制内监督机制其实也将很难有效发挥其应有的功能和作用。

(一)体制内执法监督机制存在的不足和原因分析

利用公权力对公权力进行监督的制度机制，有其天然优势，为各国法治监督机制的核心内容。但我国的公权力与公权力之间纵横交错，各自独立性明显不足，内部优化存在诸多壁垒和阻碍，与体制外监督机制之间的对接与配合也不够顺畅。为进一步优化我国的法治化营商环境，需要对体制内执法监督机制存在的不足和原因进行分析。

1.权力机关监督行政执法存在的不足和原因分析

从理论上说，人民代表大会是我国法定的权力机关，对行政权力的监督理应非常有效。依据我国宪法、法律等规定，权力机关的监督应当是全面的，不仅应对行政机关的人事任免进行监督，各级人民代表大会及其常务委员会也应对行政执法行为进行必要监督。党和国家一直十分重视人民代表大会制度中监督功能的发挥，早在2006年，全国人大常委会就已通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。2019年7月，中共中央总书记习近平对地方人大及其常委会工作作出了重要指示，强调新形势对地方人大及其常委会的工作提出了更高要求，地方各级人大及其常委会要结合本地实际，积极做好立法、监督等工作，以更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。(3)《习近平对地方人大及其常委会工作作出重要指示》，载人民网，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0718/c64094-31242526.html，2022年4月12日访问。但我国地方各级权力机关的监督工作开展推进还有些缓慢，部分地方仍主要停留在听报告上。查阅近年来的相关资料可以发现，很少有地方人大及其常委会对具体个案进行有效监督，正如有的学者指出的那样，多数的监督工作都容易流于形式(4)刘松山：《认识人大监督与支持关系的难点和根本所在》，载《苏州大学学报(法学版)》2020年第3期。，涉及到对具体行政执法行为的监督更是如此。

地方各级人民代表大会及其常务委员会在执法监督工作中表现的还不够理想，是由多种原因造成的。一是地方各级人大及其常委会还未完全从传统的重立法、轻监督的工作习惯和思维方式中走出。随着我国法律制度体系逐步完善，为适应新的发展需要，虽然地方各级人大及其常委会的工作重心已由以前主要关注立法工作，开始向兼顾法治监督方向发展，但这一新工作习惯、思维方式的形成还需要一段时间。二是在制度供给层面上，指导地方各级人民代表大会及其常委会监督行政执法的具体规定还存在一些供给不足，影响了一些地方各级人民代表大会及其常委会监督职责的履行。三是地方各级人大及其常委会从事执法监督的机构设置、人员配备等方面还存在一些不足，影响了其履行行政执法监督的职责，不能很好地适应新经济形势下的执法监督要求。四是地方各级人民代表大会及其常委会的组成人员有的是来自政府部门，也可能影响其行政执法监督效果。

2.司法机关监督行政执法存在的不足和原因分析

在法治的整个架构体系中，司法机关一直是监督行政机关公正执法的中坚力量。在我国的法治化营商环境优化进程中，为强化司法机关对行政执法的监督力度，党和国家采取了一系列措施和手段。如通过《中华人民共和国行政诉讼法》修改，不断扩大行政案件的受案范围，降低诉讼门槛。通过《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的制定和实施，使地方领导干部不再直接干预司法审判活动，使法官可以更加公正判案，从而有效预防了行政违法行为的发生。通过《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的发布，加大对“关键少数”的法治教育，推动行政机关更加规范公正文明执法。同时在司法机关内部也在积极推动诸如“案件质量评查”等内部监督工作，促进司法水平不断提升。这一系列措施的采用，取得了良好效果，有效提升了司法对行政执法的监督。但与民事、商事和刑事案件相比，近年来的行政案件上诉率和申诉率仍然较高。(5)丁瑶、唐瑾：《行政诉讼“上诉率畸高”病理深层透析与矫治路径》，载《山东审判》2017年第4期。这一方面反映了民众维权意识不断增强，另一方面也反映了民众对法院的行政案件审判结果还不够满意，进而反映出司法机关对行政机关执法中的违法行为监督还不够到位。

导致司法机关对行政执法监督效果不够理想，原因也是多方面的。一是行政机关有天然干预司法的冲动，而司法权力面对行政权力的干预，较多情形下都是比较被动的。(6)汤维建：《论人大监督司法的价值及其重点转向》，载《政治与法律》2013年第5期。尽管当前为保障司法公正，同时也为加强司法对行政执法的监督力度，我国的司法机关已经进行了一系列改革，建立了众多制度，让司法的独立公正性得以大幅提升，但司法机关仍然在有形无形中受到行政权力不同程度的影响。二是我国的司法权力与行政权力、司法工作人员与行政机关工作人员之间更为亲近。在我国，司法权力和行政权力都属于体制内组成部分，相对于行政相对人而言，司法机关工作人员和行政机关工作人员都属于公务员序列，他们之间往往有更多利益交合点，司法机关在行使监督权时，也就容易倾向于维护行政执法机关及其执法人员的利益。三是律师的权益还没有得到充分保障。部分地方上行政权力过于强势，也导致律师在代理行政案件时容易受到各种因素干扰，经常会瞻前顾后，对有些敏感度比较高的行政案件，许多律师往往不愿代理，这也影响到司法机关对行政执法行为的监督效果。

3.行政机关内部监督行政执法存在的不足和原因分析

在我国的行政权力架构体系中，行政机关内部的执法监督效果理论上应该是非常有效的。在严格的科层组织内部，可以让行政机关内部的执法监督更加顺畅运行，且具有成本低、见效快。为推动行政执法透明、规范、合法、公正，以切实维护人民利益，我国近些年进行了一系列的执法监督改革和制度建设，不断强化执法主体、执法程序、考核指标、责任追究的规范化，取得了很大的成就。如自2013 年以来，各级执法机关相继开始推行权责清单制度。(7)朱海滔：《要权力清单更要责任清单》，载人民网2013年1月11日，http://opinion.people.com.cn/n/2013/0111/c1003-20168796.html，2022年4月12日访问。2017年，国务院就开始组织开展行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的试点工作，并于2019年正式发布了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》。(8)《国务院办公厅印发〈关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见〉》，载中华人民共和国中央政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/03/content_5354528.htm，2022年4月12日访问。地方各级政府也在积极探索行政执法监督的有效措施。如江苏省专门成立了省政府执法监督局、(9)《江苏成立首个行政执法监督局》，载新浪网，http://news.sina.com.cn/o/2014-06-10/070030327818.shtml，2022年4月12日访问。河南省建立“1211”依法行政网络督导平台。(10)《河南“1211”机制提升法治政府建设满意度》，载新浪网，https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-02-23/doc-imcwipih4874527.shtml，2022年4月12日访问。从中央到地方的这些探索，有效提升了行政机关内部执法监督效果，极大地推进了我国的法治建设进程。但行政执法过程中对公民和企业合法权益的侵害仍时有发生，如针对公安行政处罚不服提起的行政复议案件仍在逐年上升，在2016—2018年这3年中，老百姓直接向公安系统内申请复议案件数依次为67479、91741、95300。而行政复议纠错率低又引起了老百姓和企业进一步的不满。(11)曹鎏：《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》，载《中国法学》2020年第2期。可见，行政机关内的监督还存在一些不足，很多情形下主要还是依靠媒体监督和大众监督。(12)王谦、徐晓林：《现代城市治理与行政执法规范化研究》，载《中国房地产》2020年第6期。

行政机关内部的执法监督还不够理想的原因也很多。一是行政机关内部有更多的利益重合点，相比于其他监督形式，行政机关内部监督要做到完全公正有更多的困难需要去克服。专门监督机关、主管行政机关与接受自己监督的行政机关之间一般都有着千丝万缕的利益关系，具有上下级关系的行政机关之间就更具有紧密的利益关系。近年来，为约束行政权力出台的一系列考核指标，本为规范行政权力滥用，提高行政执法质量，却无意中鼓励了行政机关内部对一些违法执法行为的袒护和隐瞒，防止考核不合格带来的多重不利影响。二是行政机关内部的权力过于集中，配置不合理。行政机关内部权力的配置和内部程序的设计，都不同程度影响着行政执法的内部监督效果。过于集中的权力，以及过于宽泛的自由裁量权，极易导致行政权力无视行政系统内部监督，使得许多内部监督流于形式。这些都不同程度上影响了行政机关的内部监督效果。

4.执政党监督行政执法存在的不足和原因分析

在我国，执政党在行政执法监督中的功能具有特殊地位。我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制度，众多行政执法人员既是公务员，同时又是中共党员。作为执政党，其对许多行政执法人员的监督，同时也就是对其党员的党内监督。中国共产党一直非常重视执政党监督机制的建立，早在1948年1月7日，中共中央就制定了《关于建立报告制度》及若干补充指示或规定。(13)张宏志：《党的报告制度的建立及启示》，载中国社会科学网2019年9月16日，http://www.cssn.cn/dzyx/dzyx_jxyx/201909/t20190916_4972430.shtml，2022年4月12日访问。同年9月，又印发了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，较为全面地建立了党内请示报告制度，形成了早期的党内监督制度。(14)张东明：《中国共产党的政治纪律和规矩建设源远流长》，载中国社会科学网2019年11月28日，http://www.cssn.cn/djch/djch_djchhg/21sjmkszydlsyj/201911/t20191128_5049907.shtml，2022年4月12日访问。改革开放以来，中国共产党逐步加大党内监督的规范化建设，如1998年4月，中央政法委制定了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》，就强调要加大党内“执法监督”的机制建设。(15)《浅谈新时期党委政法委执法监督工作》，载常德长安网，http://zfw.changde.gov.cn/ywxx/fzjs/zfjd/content_93633，2022年4月13日访问。近年来，为更加有效和全面推进我国的法治进程，将党内执法监督纳入为国家法治建设的重要组成部分，并逐步强化党内法规体系的建设，形成党规与国法并行建设的治国理政思路。2019年，中央全面深化改革委员会通过《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，提出的抓紧完善权力运行监督和制约机制，是中国共产党为适应新时期做好执政党执法监督的又一重要文件。(16)《中央深改委审议通过〈关于政法领域全面深化改革的实施意见〉》，载网易，https://www.163.com/dy/article/E6CR5AKL053417Z3.html，2022年4月13日访问。党委政法委作为执政党执法监督的主要机构，主要通过执法检查、督办协调、案件及相关政策法律问题协调、案件评查、重大执法活动和事项的报告备案等方式，对行政执法中的“人”“事”“权”进行监督。在一系列制度的保障下，执政党对执法的监督取得了可观的成就。但也存在一些不足，如个别监督者不积极、懈怠、推诿，甚至有个别地方的党委政法委工作人员利用监督之便，插手案件，干预执法，造成少量案件不够公正。(17)段瑞群：《如何“协调案件”？——党委政法委执法监督职能沿革与功能再造》，载《深圳社会科学》2019年第6期。

执政党在行政执法监督中作用发挥不够理想，其中的原因很多，比较突出的原因是权力配置不够合理，造成权力的过度混同和交叉融合。如党委和行政执法机关的人员是相互流动的，即党委政法委的组成人员，有的是来自在行政执法机关工作过的人员，而在党委政法委工作的人员，有的将来可能会去行政执法机关工作。在这样的情形下，有些地方的党委政法委在履行执法监督职责时，基于自身利益的考虑，就可能会出现监督不力的问题。

(二)体制外执法监督机制存在的不足和原因分析

我国是人民当家作主的国家，人民对行政执法应该有充分的监督权。从权力制约机制角度看，除了权力对权力制约外，在现代国家中，社会监督已成为监督机制中的重要组成部分。相对于权力对权力的监督属于体制内监督，社会监督属于一种体制外的监督机制。社会监督一般分为公民监督、社会团体监督和舆论监督。公民主要通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式，对国家机关及其工作人员权力行使行为的合法性与合理性进行监督。社会团体通过选举、请愿、对话等方式实现对权力的监督。舆论监督则是指民众和媒体利用各种传播媒介或其他形式，来表达和传导带有一定倾向的议论、意见及看法，以实现对权力的监督。(18)张爱军、杨丹妮：《监督舆论与舆论监督: 网络公民权利与公共权力的进退与平衡》，载《理论与改革》2021年第2期。

作为中国广大人民群众利益的代表者，中国共产党一直非常重视社会监督。早在1950年，中共中央就发出了《关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》，提出“在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报纸刊物上展开对于工作中的一切错误和缺点的批评与自我批评。”(19)田猛、韩星：《学习〈关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定〉札记》，载《新闻知识》2010年第11期。1987年的中共十三大政治报告中第一次写入“舆论监督”这个概念。(20)邓绍根：《从新名词到关键词：近代以来中国“舆论监督”观念的历史演变》，载《新闻大学》2019年第11期。1989年李瑞环在题为《坚持正面宣传为主的方针》的长篇讲话中指出:“新闻舆论的监督，实质上是人民的监督，是人民群众通过新闻工具对党和政府的工作及其工作人员进行的监督。”(21)《坚持正面宣传为主的方针》，载中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200706/15/t20070615_11769871.shtml，2022年4月13日访问。1990年后，有关舆论监督的规定逐步纳入到相关法律法规中，如《报纸管理暂行规定》。(22)《新闻出版署关于发布施行〈报纸管理暂行规定〉的通知》，载汇法网，https://www.lawxp.com/statute/s1924382.html，2022年4月13日访问。为保障个人有效参与社会监督，《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”随着法治建设的推进，党的十八大报告开始强调让人民监督权力。2016年，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过的《中国共产党党内监督条例》第三十九条规定：“各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。”2017年10月18日，习近平总书记《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》中指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。”(23)《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载中国网，http://www.china.com.cn/19da/2017-10/27/content_41805113.htm，2022年4月12日访问。

通过对上述简单梳理可以发现，党和政府一直非常重视建立人民群众参与监督的制度机制，认识到体制外监督机制对权力运行的有效约束及重要意义。但就当前而言，我国的体制外执法监督机制要稳健高效地运行还有许多措施有待完善。虽然在宪法层面上赋予了公民对国家机关和国家工作人员广泛的监督权利，但这些权利过于宽泛，只是概念上一个抽象的权利而已，并没有后续的法律制度对其进行相应细化，也就难以进行现实化的转化。在现实生活中，作为普通的民众，看到行政执法过程中的各种违法行为，监督的积极性并不高，即使这种违法执法行为发生在自己身上，也可能觉得维权麻烦而放弃。我国的社会团体主要是工会、共青团、妇联组织等团体，他们要么本身就是体制内的成员，要么就是与党政机关有着千丝万缕的关系，真正意义上的社会团体还有待进一步发展。这些社会团体的监督，很大程度上仍然属于体制内监督机制的组成部分，其作为一种独立的监督力量还存在一些不足。现代社会里，舆论监督被认为是一种有效的社会监督机制，特别是随着自媒体的兴起，更是极大增强了舆论监督的影响力。但我国当前的许多新闻传媒主体转企改制的时间并不长，从事体制外舆论监督的经验积累不够，影响了监督效果。可见，我国党和政府虽然非常重视体制外执法监督机制的建立，但这一监督机制无论在制度构建方面，还是在实践运行方面，都还存在着一些不足，有待进一步完善。

体制外执法监督机制没有很快发展起来是多方面原因造成的。一是有些地方政府及其相关部门重视不够。党中央和中央政府都非常重视体制外执法监督机制的建立和完善，但有些地方政府及其相关部门认识不到位，重视不够，就很难有效落地。导致出现执法监督机制存在着倚重“机构执法监督”有余而调动群众参与执法监督不足的问题。二是一些地方政府官员中的官本位思想作怪。我国自古以来官本位思想就很严重，它几乎深深嵌入进每一个国民的骨髓之中，在人们的头脑中形成了一套强大的隐性决策机制，这在一些基层政府中表现的比较突出。在这一被党中央和中央政府多次批判的官本位思想主导下的隐性决策机制作用下，有些地方的极少数官员出现排斥人民群众的监督的现象。虽然这类官员人数极少，但对体制外监督机制有效运行造成的负面影响还是较大的。三是民众参与行政执法监督的积极性还有待提高，需要党和政府进一步完善人民群众参与执法监督的保障机制，增强人民群众参与执法监督的信心和积极性。

三、完善行政执法监督机制的建议

我国实行的中国共产党领导下的多党合作制度及相应的国家政权架构体系，具有许多制度优势，取得了社会主义建设的伟大成就，让中华民族成功走向复兴之路。但任何事物都是一体两面的，世界上也从来就没有任何一种事物是绝对完美的。我国实行的政党制度和国家政权架构也一样，在相比西方的政党制度和国家政权架构有许多优势同时，也存在需不断完善之处，集中表现在权力运行的监督机制上，这也是我们党和政府这些年一直在不断加大权力监督机制建设的原因之一。行政执法密切关系到人民群众和企业切身利益，加强行政执法监督机制的建设也就成为最为迫切的任务之一。经过多年法治建设，我国当前的体制内行政执法监督机制已初步建成，但这种体制内监督无法全面解决监督者与被监督者之间错综复杂的利害关系，在人性趋利避害的本能驱动下，仅靠体制内监督，现有执法监督机制就可能运行不畅，需要一个体制外监督机制予以配合。但我国当前的体制外监督机制建设还存在诸多不足，不能有效发挥其应有的功能和作用。因此，加强和完善执法监督机制建设，应优先加快和强化体制外执法监督机制建设，在此基础上，不断优化和改善体制内执法监督机制，实现两种机制的有机统一，以不断优化我国的法治化营商环境。

(一)加快和强化体制外执法监督机制建设

中国共产党是中国人民的政党，党和政府领导的社会主义建设，是一场人民参与的新中国建设，已取得了辉煌成就。党和政府领导的法治化营商环境建设，是巩固新中国取得的已有建设成就，是中华民族稳步走向富强、繁荣提供有力保障。加快和强化体制外执法监督机制建设，可不断优化法治化营商环境建设。

1.加快完善体制外执法监督的法律制度体系

如前所述，虽然党和政府高度重视体制外执法监督机制建设，但除了宪法作了一些原则性的规定，其他法律法规很少再看到相关的具体条文规定。即使有规定，也多是一些简单的宣示性规定，而没有具体可操作性的内容。这就导致体制外执法监督还没有建立起相应的法律制度体系，严重制约体制外监督机制的运行。所以，应尽快建立起相应的法律制度体系，让其真正运行起来，推动体制内执法监督也高效运行起来。有学者就建议：为增加社会监督的刚性，我国“应该加快研究制定以确定社会监督的地位，明确社会监督主体的职权、监督程序、监督方法、监督客体的权利义务等为内容的《社会监督法》。通过专门法的建立，厘清社会监督的边界与底线，规范社会监督行为。”(24)曾小波：《论社会监督的制度化规范化》，载《党政研究》2020年第1期。舆论监督作为一种最有效的体制外监督方式，有必要单独制定相应的法律，引导和规范新闻媒体及各种自媒体对执法进行监督，同时也对体制内执法监督体系形成压力，使得体制内执法监督体系更加高效地运行。近些年来，一直有人在呼吁制定《新闻法》。呼吁者认为，如果缺少《新闻法》的规范，没有公法保护，“新闻媒体的采访报道权又将受到限制，无法实现其舆论监督作用。”(25)石倩瑜：《对我国出台〈新闻法〉的思考——从新闻自由说开去》，载《传播力研究》2019年第36期。这些建议和呼吁都反映出社会民众迫切希望加强体制外监督的法律制度体系建设。

2.调动和保护体制外法律工作者参与执法监督的积极性

对执法人员的执法行为是否合法合理进行监督，涉及到执法主体、执法程序、执法内容等多方面专业性很强的知识运用，如果监督者具备相应的专业知识，理应会对执法监督起到非常重要的作用，但大部分体制外监督者都不具备这些专业知识，因此，充分调动和保护体制外各类法律工作者参与执法监督的积极性就显得非常重要。一是律师群体积极性的调动和保护。律师作为专门的法律服务工作者，在提供法律服务过程中，他们既是帮助受到不合法、不公正执法行为侵害的行政相对人维护其权利的诉讼代理人，同时也是监督体制内的法院、检察院等执法监督机构是否认真履行司法监督职责的重要力量，搭建起体制内监督机制与体制外监督机制有效互动运行的桥梁。通过各种制度安排，充分调动和保护好律师群体的积极性，如让他们人身不受侵害、人格尊严得到尊重，从而可以尽情发挥自己的中介协调作用，可调动体制内和体制外两种机制的高效运行。二是以高校为代表的各类法律研究和教学团体积极性的调动和保护。这类群体往往既从事法学教学和研究工作，又承担着一些服务社会的工作。作为一个受过严格法治思维训练的群体，同时又是一个更加追求思想、人格相对独立的群体，在执法监督过程中，往往更加超然和理性，执法监督的质量和效果也会更好。可通过一些制度和机制的建立，如执法监督员制度、执法监督第三方评估制度等，引导和鼓励他们参与执法监督。此外，对于其他社会团体参与执法监督，也应积极鼓励。

3.构建和完善网络化执法监督机制

网络、大数据等技术的发展，给法治化营商环境建设提供了新资源和新路径，让政府与民众之间的联系更加便捷，可有效消融和化解我国传统制度和文化给法治建设带来的不利影响。党和政府在大力推进我国数字经济发展的同时，也十分重视运用大数据资源构建和完善我国网络化执法监督机制，许多执法监督单位已开始在搭建开放多元的执法监督平台和链条，探索和建立相应的数据开放制度，不断提升执法监督的精准性和有效性。但目前总体上还是比较保守，透明度也不够，特别是许多信息反馈机制还很不完善，如对于社会及公众通过相关平台对执法机关和执法人员的不合法、不公正执法行为进行监督时，有些执法部门还不能及时给予回应。这些不足的存在让体制外执法监督功效受到了一定影响。

(二)优化和改善体制内执法监督机制

经过多年来的不懈努力，我国体制内执法监督机制的基础性框架已经基本搭建完成，为我国法治化营商环境建设的整体推动做出了重要贡献。但我国的体制内执法监督机制仍然还存在诸多不足，没有让这一机制发挥出其应有的功效，需要对其进行优化和改善，以便其更好服务于我国社会主义法治建设，不断优化法治化营商环境。

1.优化和改善体制内监督与体制外监督的对接机制

监督机制的运行需要一个自身的闭环系统，单纯的内部执法监督机制或单纯的外部执法监督机制，都无法形成一个完整的闭环体系。只有将这两种执法监督机制有效对接，变成一个统一的整体，形成双向对流的执法监督格局，这一闭环系统才算真正建成。我国目前的这两种机制的对接还存在诸多不足，主要表现为体制内执法监督主体与体制外执法监督主体对接的意愿不高，甚至有意或无意去设置一些障碍来减少体制外监督机制与自己对接，影响了我国执法监督机制整体的有效运行，需要对其进行优化和改善。一是优化和完善监督信息获取机制。有效实施监督的前提是知悉和了解相关信息，如果相关执法监督信息无法获取，也就很难进行监督。就当前而言，主要是健全和完善政府信息公开制度，让没有合法依据拒绝信息公开的执法部门及其工作人员承担起相应的责任，以促进监管信息得以顺畅流通。二是优化和完善民意表达机制。体制外的监督，主要还是一种舆论监督，对于被监督者的违法执法行为，体制外的监督者并没有要求其纠正的强制权力，更没有要求其承担相应责任的权力。违法执法者承担什么责任，如何承担责任，最终还是需要体制内监督者来做出判断和决定。这时，建立、优化和完善民意表达机制就十分必要，以让体制外执法监督者的监督意见可以及时、准确、快捷地传递到体制内执法监督机构，并借助体制内执法监督机制的权力运行得以实现。三是优化和完善各种监督信息反馈机制。对于体制外执法监督者提出的监督意见，体制内执法监督机构应该及时给予反馈，对不及时反馈或拒绝反馈的体制内执法监督机构及其工作人员必须承担相应责任，强化体制内监督机构和其工作人员对体制外监督的重视和接纳。四是建立、优化和完善体制内监督机构和体制外监督团体的对接机制。在现代社会里，各种社会团体越来越成为体制外执法监督的重要力量，在社会的有序运行中也发挥着越来越重要的作用，如温州的“市民监督团运作以来，充分发挥民间智慧和群众监督的作用，把群众监督和舆论监督结合起来，创新监督模式，使温州市民监督团成为温州城市文明建设的一个闪亮窗口。”(26)马建静、陈晓莉：《转型期体制外社会监督模式的创新与实践——对温州市民监督团现象的思考》，载《长春教育学院学报》2014年第12期。加快建立、优化和完善体制内监督机构和体制外监督团体常规性对接的方式、程序等制度，让这种对接不断规范化，优化整个执法监督系统的运行。当然，优化和完善两种监督机制的对接机制措施远不止这些措施，需要理论界和实务界去做更多的探索和经验总结。

2.优化和改善体制内执法监督分工协作机制

体制内执法监督体系是整个执法监督系统有效运行的基本保障和前提，没有体制内执法监督体系的有效运行，体制外执法监督体系的运行也将难以达到理想的效果，优化和改善体制内执法监督制度体系，就成为优化和完善整个执法监督系统的关键。我国体制内执法监督机制运行不畅的主要原因，是权力主体间的分工协作机制还不够完善。正如上文分析的那样，我国目前的体制执法监督机构组织架构在具有便于形成共识、决策效率高等优势同时，也因平行或纵向的不同权力主体之间交织关系还未完全理顺，出现监督机制运行不够顺畅的问题，需要进一步理顺不同权力主体间的分工协作关系。就目前的权力机关、司法机关、行政机关内部和执政党监督而言，应重点理顺权力机关和司法机关的执法监督分工协作关系。同时，适当提升人大执法监督的刚性，让人大监督更加具有约束力和实效性。(27)潘国红：《提升人大监督刚性力量》，载《人大研究》2020年第3期。就司法监督而言，应在现有改革成果基础上，进一步理顺法院、检察院等司法机关在执法监督中的分工协作关系，同时提高它们的相对独立性地位，减少和淡化它们的行政化属性。这其中，法官的相对独立性又显得尤为重要，要从法官的选任、人事关系、工资待遇等各方面不断提升法官的独立性，让法官能更客观地对执法机关的违法行为做出公正判决。与其同时，不断探索行政机关内部和执政党执法监督的分工协作关系和相对独立性地位实现的路径和方式。

3.优化和改善体制内执法监督人员配置方案

制度本身是没有生命的，制度的生命和灵魂需要人的赋予和灌注。再优良的制度，如果没有合适的人去运行它，也将难以发挥其应有的功能。通过对体制内执法监督机构的人员配置方案进行优化和改善，可以让现有的制度发挥更好的功效。一是尽量配置受过专业法学思维训练的人员从事执法监督工作。依据决策心理学理论，人的大量行为决策是通过隐性决策机制形成的。这种隐性决策机制是一种内化的行为规则，让人形成一种反射式的行为选择。(28)柯武刚、史漫飞、贝彼得：《制度经济学：财产、竞争、政策》，柏克、韩朝华译，商务印书馆2018年版，第134-135页。经过专业法学思维训练的人，更容易形成遵循社会主义法治理念和法治精神进行行为决策的隐性决策机制，有益于执法监督工作的开展。二是合理配置执法监督工作人员的年龄结构。快速推进的法治建设进程需要不同年龄结构的执法监督队伍来充分发挥各自的年龄优势，各自取长取短，以期更好地完善执法监督的队伍，让执法监督工作更有成效。三是防止体制外执法监督人员向体制内的异化。有些体制内执法监督机构为了提高执法监督效果，会引入一些体制外人员，如人民监督员、人员陪审员，让监督更加有力。“人民监督员制度由体制内走向体制外，其目标在于使人民监督员制度实质化, 让其成为一种名副其实的、运作有效的监督有力的民主司法制度 。”(29)吴俊：《“体制外”模式与“体制内”出路》，载《昆明理工大学学报(社会科学版)》2009年第1期。但在实践中，有些基层执法监督部门出现体制外执法监督人员向体制内异化的不好现象。如个别法院的人民陪审员主要是来自法院退休的法官，导致人民陪审员制度被虚化。

结 语

经济发展从来都不可能在真空中实现，它必须依赖于一定的制度环境，特别是法治化营商环境的呵护，“一个国家的法治程度决定着这个国家的经济发展水平”。(30)张千帆等：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第2页。我国国内国际双循环经济的升级发展、RCEP的有效实施，特别是中国共产党的第二个百年奋斗目标的全面开启，都需要我国法治化营商环境提升到一个新的水平。在党和政府的坚强领导下，在全国人民群众的共同参与下，我国的法治化营商建设已经取得了巨大成就。在此基础上，通过不断加强执法监督机制的建设和优化，理应会将我国法治化营商环境提升到一个新的更高水平。而一个完整高效的执法监督机制应该是由体制内执法监督机制和体制外执法监督机制共同组建而成，也只有内外两种监督机制得以全方位对接和多层次配合，形成一个完整的闭环系统，整个执法监督机制才能真正高效运行起来，进而推进我国的法治化营商环境建设不断向更高的水平发展，助力中华民族伟大复兴。