公共性塑造
——新乡贤参与乡村治理的前提要素研究

陈专欣

（西华师范大学政治与行政学院 四川，南充 637002）

2016年，中央一号文件提出“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”。2018年中央一号文件也强调，要培育富有地方特质和时代精神的新乡贤文化，正确引导和充分发挥新乡贤在乡村振兴和乡村治理中的积极作用。

新乡贤参与乡村治理，在实践层面上为村民自治制度的推进提供了一个天然的切入口，可以完善现代化乡村治理体系、提高乡村治理能力；在理论层面上是对村民自治理论的一种新认识，对中国特色国家治理理论是一次新探讨。

1 问题提出

费孝通先生在《乡土中国》一书中提出“双轨政治”的基层社会治理结构，皇权不下县，县以下实行自治，乡贤就是自治结构的主要人物，构成双轨政治中自下往上的一条轨道[1]；伴随现代性因素冲击，传统乡土社会格局已被解构；但按照制度依赖理论，这种实用主义的政治智慧在仍旧保有熟人社会性质的现代乡土社会任能发挥其治理效用，因此乡贤这一角色的内涵也随社会变化而被赋予一些新的认识。综合现有的新乡贤界定，本文认为新乡贤指具备道德优势地位，有一定的经济影响力，并且热心于乡村事务的贤能之士，包括政治、经济复合型的乡村能人、也包括退休返乡的成功人士。

20世纪90年代，徐勇教授提出“乡村治理”这一包容性概念，不同学科背景的学者纷纷提出了不同的解读[2]，本文认为，乡村治理指在乡镇政府领导下，以村两委为基础，由乡贤等乡村能人、驻村干部、乡村社会组织等多元主体参与，综合运用多种手段和方式，协同合作，共同处理乡村公共事务、解决乡村公共问题、提供乡村公共服务的治理体系。

现代化的乡村治理既需要乡镇政府的领导也需要村民自主参与，治理理论所强调的正式规则与非正式规则在治理中的持续协调互动对乡贤参与现代化乡村治理表现出极高的解释力；在乡村社会中，治理的有效性依赖于村内公民社会蕴藏的治理效能，这种公民社会表现在村民的自愿合作和对权威的自觉认同，乡贤正是中国传统治理智慧的表现，是民间参与合作的有效机制，这是中国传统治理智慧给现代乡村治理留下的政治遗产。

然而，更应该从现代化乡村治理结构出发探讨乡贤的角色定位和功能效用；首先，乡村社会结构发生巨大变动，伴随市场经济的冲击和功利文化入侵乡村，传统道德、村规民约的规范约束作用降低；其次，经济条件开放与物质生产水平的跨越式发展，跨地域流动、城乡流动成为常态，乡村社会不再是一个相对封闭团结的单位，而村民原子化特征逐渐显著；最后，国家权力回归乡村是现代化乡村治理结构的最大特征，第一书记的明确制度安排，村两委坐班化、薪资由乡镇财政供给更是加强了行政体系对村民自治组织的控制，国家资金以项目制形式参与乡村建设，构建以党建引领基层治理为抓手的三治结合的基层治理体系都预示着乡村治理正朝着规范化、体系化方向发展。因此，上述社会结构和治理结构的巨大变动，是探讨新乡贤参与乡村治理的基本背景。这种治理结构已完全不同于“皇权不下县”的自治状态，乡贤作用的发挥必须在这种规范化、体系化的治理结构中，这一规范化治理结构对乡贤的首位要求便是其身份意识的公共性、行动逻辑的公共性。因为，现代乡土社会已经突破传统理解中的家族地域观念，而对共同事务必须用公共性视角来理解；其次，乡村治理体系朝着国家权力主导构建的规范化方向发展，能够获得这种规范体系认可的活动主体必须具备公共性。但从现实角度看，大部分新乡贤还未深刻察觉到这种结构性变化，身份意识上的私人性观念根深蒂固；另外，乡村社会、正式规则对新乡贤的公共新认同也尚未构建起来。所以，若要发挥新乡贤在现代化乡村治理体系中的独特作用，必须塑造国家、社会、乡贤自我对新乡贤角色的公共性认同与公共性认识，这也是新乡贤参与乡村治理的前提要素。

2 新乡贤在乡村治理中的私化行动逻辑

如上所述，国家权力主导构建的规范化、体制化乡村治理格局是新乡贤参与乡村治理的基础性背景，理应展现公共性的新乡贤在现实乡村治理参与中却延续着传统身份角色的私人性，主要体现在以下方面：

2.1 新乡贤参与意愿的公共性缺失

有学者指出，富人治村不是因乡土情怀而回报乡里的类慈善行为，而是遵循“一步领先、步步领先”的竞争逻辑，为使自身获利，他们不惜以更多公共的利益受损为代价。富人治村催生了权力—利益的寻租活动，致使乡村治理出现内卷化[3]。

随着城乡物质交换的频繁和开放经济向农村社会辐射，功利主义等观念形塑着村民的行动模式，传统道德礼法的规范性与约束力弱化；同时现代公民理应具备的公共精神未深入人心，趋利性仍是大多数人的行为动机；大量项目下乡的背景下，农村中形成一张巨大的利益网络，而乡村经济精英在吸引项目落地上有绝对优势。

2.2 新乡贤参与方式的私人性破坏了公共性权威

一般来说，乡村能人有独特的权威优势，以经济精英为例，村集体决策遇到钉子户或者少数固执反对派后，村委会往往没有办法排除异议，经济精英便可以自掏腰包来解决矛盾，经济能人的人脉资源和经济实力钉子户同样得罪不起，一定程度上抑制了钉子户反对意见的表达。但深究其中的运作逻辑，不过是公共事务的私化处理，凭借富人的经济实力与人脉资源抑制了异议的表达；私人权威对公共事务的参与必将削弱公共力量解决公共问题的效能，并且更具危害性的影响是形成了一种依赖私人权威的惯性逻辑，暨村民参与公共事务必须投入一定量的私人资源，否则对问题解决无法起到实质性作用，这样的治理逻辑中，缺乏经济能力、道德优势的普通村民便日益丧失公共话语权，越来越被排斥在公共事务之外，基层民主便成了挂着村民自治招牌的能人治村。

2.3 新乡贤自主性与体制约束性的矛盾

身份差异下是行动逻辑的差异。现代化乡村治理结构中，村干部是村庄的当家人和国家代理人，乡贤在社会身份上与普通村民一样，没有体制上的身份束缚，不接受乡镇直接的命令和指派，他们进行经济、社会、政治活动只需要遵守适用普通村民的规范即可。因此新乡贤参与村治在和作为国家代理人和乡村当家人的村干部打交道过程中，必定存在行为方式的极大差异。若乡贤以对立分歧的形式参与村治，则双方在面对同一公共事务时独立从各自立场予以行动，便是政策资源的重复投入，一方面难以估量真实的政策效果另一方面也是对政策资源的浪费，因此这种零和博弈式的参与也是准公共权威对公共权威实际效用的分解。

3 新乡贤私化行动逻辑的主要成因

3.1 乡村文化趋利化与集体道德的缺失

3.1.1 传统礼俗观念被“经济权威”观念取代乡贤追求私人利益符合经济人假设逻辑，但是将公共事务异化为追求私人利益的行为却是公共道德的缺失。随着市场经济对乡土社会的解构，乡土社会失去传统的稳定性，建构在地缘与血缘之上的人与人之间的亲密关系也逐渐松散，农村社会呈现出原子化特征，道德文化在变动的社会结构中逐渐失去其权威作用；财富实力成为社会身份衡量的重要指标之后，唯利化逐渐替代高尚道德情操成为众人的行动逻辑；究其原因，利益导向、金钱至上的乡村文化，既没有继承传统文化的道德价值观，也没有从社会主义核心价值观中汲取现代精神文明,反而呈现功利化、庸俗化、荒漠化等特点，最终使乡村成为名副其实的文化沙漠[4]。

乡村经济能人公共利益私人化的行为加速了传统道德文化约束力的崩塌，道德文化便越发难以发挥规范作用，如此往复只能造成“逐利化加剧—道德文化失语—逐利化加剧”的恶性循环。

3.1.2 村庄公共空间被压缩在传统乡村范围内，包含诸多公共空间，既有田间地头的相互帮助、屋檐村口的闲聊唠嗑，也有集资修建宗祠、祭拜共同的祖先这些公共活动，在这些公共活动中彼此形成了心照不宣的默契和共同遵守的村规民约，这些公共活动也维持着村庄的团结与稳定。

乡土社会稳定性被农民频繁流动瓦解，电视手机也在重塑人们的生活习惯，村民原子化趋向明显；转型期的中国农村,公共空间供给不足，随着社会流动性增强，村集体活动大大减少，乡村内部异质性显著，而同时文化广场、村图书馆这些新的公共空间供给不足，导致乡村公共互动的减少；集体记忆的衰退，在此基础上形成的村规民约难以引发村民的共情，由此导致约束力的普遍衰退，也加剧农村公共文化的萎缩；缺少约束力的村规民约难以对乡村能人的过失行为进行道德教化与舆论监督，乡村能人趋利行为缺少外部监督只会愈演愈烈。

3.2 身份定位缺失与公共意识淡薄

3.2.1 乡贤身份缺乏制度化定位对比第一书记权责任务的明确安排；对乡贤回归的讨论只停留在呼吁阶段，没有政策文件对新乡贤身份定位做出明确解释，对新乡贤的权责缺少制度化规定，并且缺乏有效的激励机制提高其参与治村的热情，致使新乡贤在参与乡村治理活动中不得不处于一个尴尬的境地[5]。

乡贤自身只具备朴素的参与认知，没有给其制度化的身份限定，其行动方式、权责划分都是游走在公共权力和私人权威之间；私人资源在公共治理中的过度运用也是对公共权威的弱化。

3.2.2 新乡贤朴素的公共参与意识中国传统乡土社会中，社会以血缘和地缘为纽带将人们连接在一起，一些纷争和矛盾也都以“家族内私事”的形式被解决；因此，从传统意义上说，包括乡村经济能人在内的中国农民历来缺乏一种公共认识。在现代村民自治的制度设计下，普通村民的权利意识是不断被法规制度制造出来、刺激起来的一种个人的心理追求,而缺乏实质的公共性价值。他们并不了解实际意义上的政治感觉,而是感觉中的政治[6]。

新乡贤，既没有被纳入正式行政力量的，也没有获得村民对其形式上公共性的认可；所以在缺少公共认可的环境下，乡贤的身份认识和公共参与便还是停留在私人角度。

3.3 民主协商层次的薄弱

乡贤自主性与村两委体制约束性张力，根本上来源于双方利益诉求相左，而两者缺乏有效得沟通则加大了这种分歧。

首先，村干部缺乏民主协商的政治意识，简单地将村民、乡贤视为受管理、受教育地对象，同时，随着坐班制、薪资管理等行政化管理手段的加强，村干部身份上的行政性强化，村民当家人身份弱化；另外，在项目下乡的压力下，村委会承担着更多从乡镇政府安排的行政任务，因此，村干部为完成行政任务，习惯性地代替群众、乡贤做出决定。

其次，乡村基层民主协商模式的复制化，没有结合地方社会结构、议题类型做出相应调整，常常导致乡村基层协商民主流于形式；另外缺乏规范科学的民主协商过程，协商议题没有提前公布，议题材料缺少等状况使得村民、乡贤难以对协商议题做深入的研读与讨究，因而村民、乡贤的利益诉求难以得到反应。

4 新乡贤公共性塑造路径探析

4.1 提升社会主义精神文明嵌入性与培育公共空间

4.1.1 加强乡村文化道德体系建设乡村经济能人治村过程中，常常夹杂着对私人利益的追求，甚至出现私人利益侵蚀公共利益的情况；鉴于此，必须在全社会树立普遍遵循的道德文化体系。

首先，必须继承传统道德文化的精华，对其加以吸收与继承，致力于推动传统道德与现代文明的结合，充分发挥两者的道德教化、舆论监督功能，产生互补功效，尤其是要完善符合现代化精神的村规民约道德评判机制，并将成熟的村规民约以书面的形式确定下来，成为规范村民价值判断的原则。

其次，推动社会主义核心价值观的民间性表达，填补社会公众道德情感缺失；社会主义核心价值观凝结着全体人民共同的价值追求,是一个国家的重要稳定器[7]，形塑新乡贤的公共道德精神必须让社会主义核心价值观嵌入家风、民风、乡风，成为乡风文明的主旋律。

4.1.2 引导乡贤探索自然村范围内的村民自治村民的生活范围主要在自然村范围内，自然村范围内农民间的关联性强，地缘相近也强化了村民之间的共同生活记忆，对公共空间有更大的分享性，容易对自然村形成文化共情，相互之间更容易建立起深厚的信任；自然村范围内的村民自治可以依托乡土社会和民间资源，强化村民主体地位，培育地域范围内的公共空间，塑造乡贤的公共认知；乡贤公共事务参与的积极性也更容易被调动起来，最大程度发挥乡贤参与村治的效度。

4.2 制度化公共角色认同和新乡贤公共性培育

4.2.1 提供制度化公共角色认同新乡贤自我身份的公共性意识来源于正式制度的认可和吸纳；尤其在现代社会，制度规范的界定认可是赋予其公共性的前提；在缺少制度界定的状态下，新乡贤对自我身份的公共性理解不够而更难以从公共意识出发参与乡村治理。

因此，需要仿照“第一书记”制度安排，尽快形成相应的制度机制，对乡贤组织归属、人事档案、职责予以详细规定，通过类似于《中国共产党农村基层组织工作条例》一类的成文条例赋予其行政性的公共认可，强化新乡贤身份公共性的自我认识。

4.2.2 吸纳乡贤参与公共事务表达村内公共空间的衰退造成乡贤公共精神缺失，更分离了村民之间的联系，加剧了村民个体间的原子化，在这种自我、私人的社会环境中，乡贤公共精神的形成也缺少文化土壤。

因而，鼓励乡贤在村内开展形式与内容相统一的乡村公共活动，如结合元宵、端午等传统节日举办猜灯谜、划龙舟等活动，在丰富乡村公共生活的同时可以凝聚人心，加强文化认同感的同时提升自我的公共形象；授权乡贤参与公共场所的维护，对于宗祠、寺庙、古街道的修缮工作，农家书屋、老年活动中心等公共场所的建设工作，乡村两级组织交由乡贤来承办并负责后期的运营工作，保证公共场所规范管理的前提下，授权乡贤尽可能拓展公共场所的功能，如此才能在促进乡村公共空间健康发展的同时，乡贤也能在形式公共性基础上逐步获得实质公共性，从而提高其公共精神。

4.3 均衡合理化的利益诉求和推动长效化民主协商

在公共事务中获益是乡贤参与乡村公共事务的重要原因；因此，当乡贤追求个人利益的同时不损害公共利益、不侵犯公共权益，他们与村两委、广大村民的利益诉求是不冲突的，这种情况下乡贤与村两委之间也不会产生张力。

所以，要缓解新乡贤自主性与村两委体制约束性之间的张力，必须满足其合理化的利益诉求，尤其当其合法权益因公共事务参与而受到损害时，要对其予以相应补偿。首先，应该保障乡贤各项正当主体权力，包括经济利益、政治诉求、社会声望，通过误工补贴、政府嘉奖等具体方法使其获得物质和心理上的双重鼓励；其次，建立现代化乡村产业参与机制，实现村集体经济的分红以发挥激励作用，完善村集体收入共享机制，将乡贤个人权益、村民个人权益与村公共利益挂钩，实现三方利益的共享，构成彼此紧密相里的利益共同体。

除此之外，通过常态化的民主协商机制，乡贤与村两委可以进行有效沟通，交流彼此意见，促成共识，化解矛盾；因此，规避乡贤自主性与村两委体制约束性张力，国家必须为提升新乡贤与其他乡村治理主体间的民主协商渠道，认真完善有如“四议两公开”一类的协商机制，积极构建基层民主协商的新平台，畅通已有的基层民主协商路径；同时，也应该注重对包括新乡贤在内的广大村民进行协商民主教育，增强其参与民主协商的意识，从而在乡村社会中推动涵盖新乡贤这一主体在内的多元民主协商局面的形成。

5 结论

我国历来有“皇权不下县”的传统，乡贤是乡村社会建设、乡里公共事务的主导力量。在提倡“自治、法治、德治”三治结合的乡村治理体系中，这种古老的中国政治智慧可以是自治的突出个体，符合人们对德治的道德寄托；当然，国家权力回归乡村，主导构建的现代化乡村治理结构远不同于“皇权不下县”的传统政治结构；若要发挥乡贤的治理效用，首要考虑的问题是乡村政治结构和社会结构的现代化转变，乡贤角色现代化的前提性要求既是身份意识的公共性，行动逻辑的公共性。