市级气象部门与新型农业经营主体共生的动力分析
——以邢台市为例

孙东磊，赵玉兵，曹杰

（1.南京信息工程大学法政学院 江苏，南京 210044；2.河北省邢台市气象局 河北，邢台 054000；3.徐州工程学院 江苏，徐州 221000）

1 引言

公共部门是指负责提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种公共组织和机构。气象部门是公共部门之一，承担着为农业生产提供公共气象服务产品职责。新型农业经营主体是新时代乡村振兴战略实施的重要推动力量，是在完善家庭联产承包经营制度的基础上，有职业农民参与并形成的规模经营，具有较强市场竞争力和较高集约化程度农业经营组织，主要包括农民合作社、专业大户、农业产业化龙头企业和家庭农场等。农业是对天气较为敏感的行业，众多新型农业生产经营主体在生产经营过程中，受气象灾害影响较大，在气象信息获取、防灾基础设施建设以及政府服务职能转移等方面，有较强的意愿和需求。可见，气象部门与新型农业经营主体在发展过程中存在合作、互利、互补的关系。共生概念源起于西方学者对生物界共生现象的研究，“共生”一词来源于希腊语，其概念由德国真菌学家德贝里(Anton de Bary)在1879年提出，用以指不同种属生活在一起，并具有延伸的物质联系[1]。共生学说的发展以生物学和生态学影响最大，20世纪中叶以来其思想拓展到哲学社会科学领域，并在社会学、经济学、教育学等多学科中得到广泛运用，其核心要义是清晰的，即不同物种或要素间共存、合作、互补、互利、和谐、共进的基本关系[2-4]。目前，国内外相关专家学者在共生视角下，对经济、农业等领域开展了大量研究并取得了丰硕成果，而在共生理论在公共管理领域应用不多，特别在研究政府、企业、社会组织关系研究成果却相对匮乏[5-9]。

市级气象部门是中国气象局实行“国家、省、地、县四级管理”其中的一级，上一级属于省级气象局，下一级为县级气象局。按照业务布局划分，市级气象部门承担着气象为农服务的承上启下和服务组织作用。孙东磊[10]采用卷调查、访谈方法，应用共生理论，从共生单元、共生条件、共生模式等方面分析了气象公共部门与新型农业经营主体共生关系。共生关系在其发生发展的过程中，也必然呈现两种力量即驱动力和抑制力相互作用的状态，共生关系的发展状况集中反映了两种力量的消长变化，由此探究市级气象部门与新型农业主体的共生动力因素，对于考察、评价乃至推动公共部门与企业共生关系研究具有重要的现实意义。

2 共生的动力解析

本文研究中运用访谈法、问卷调查法等，在2021年6～7月，面向邢台市的118家新型农业经营主体发放问卷118份，共回收到105份有效问卷。面向邢台市5个县气象局负责人和13名业务人员开展“一对一”式人物访谈。有效问卷的填写者中，52%为新型农业经营主体的法人代表或主要负责人，48%为新型农业经营主体业务骨干；被调查人员中35岁以下占26%，60岁以上占15%，35～60岁之间占59%，保证了问卷的填写质量，问卷的代表性良好。采用“一对一”式人物访谈，18名被访谈者积极配合，进行了定性调查。

2.1 气象部门获取更多资源配置的需求

近年来，国家治理围绕服务型政府建设经历着巨大转型，正经历着从“汲取型”向“给予型”的转换，公共物品和公共服务供给方式的都发生着明显转变，自上而下大规模的财政转移支付，给民众塑造了国家“不取反予”的服务角色，政府的服务职能逐步显现，其服务能力也得到明显提高，公共服务的供给质量与水平有了明显提升。在公共服务供给过程中，通常会呈现权力向上聚集、风险向下转移的行政体制特征，决定了上一级政府作为公共政策制定者，一般具有决定政策实施的权力并掌握政策实施的资源，从这个层面而言，上级政府官员在政策实施过程中充当着分配资源的关键角色，下一级政府能争取到的政策、资金等资源配置，与上一级政府或管理部门政策倾向、关注重点等有着紧密联系。

“三农”问题是党和政府工作的重中之重，气象部门将“三农”服务作为重点工作内容，履职服务过程会附带财政资源，实现预算规模的最大化，掌握部分资金流，拥有更大的政治影响力和话语权。同时，现有严格规范的编制管理，使编制成为稀缺的公共资源，一般情况下编制无法通过持续增加供给来满足部门发展需求，根据编制管理使用的规范，部门编制数越多，相对应的领导职位数量越多，编制多可以为部门人员带来更大的晋升空间，从而对编制数量的竞争成为部门竞争的特有现象。在职能转变过程中，由于公共事务越来越具有综合性，气象部门强化公益服务职能，主动适应国家对气象服务需求的变化，从而能保持编制资源总量的相对稳定，进而影响权力、财政和编制资源的配置。

2.2 气象官员获取政绩的需求

在政治方向上，上级政府或部门要求加大为农服务供给，积极推进为新型农业经营主体服务时，下一级政府或部门必须要无条件地执行。在政府提供公共服务中，地方政府和官员的这种晋升动力也存在其中，当公共服务供给能力提高时，一般会受到民众、舆论和上级政府或部门的高度关注，是职务晋升的有利因素之一。当气象部门与新型农业经营主体的合作，能够提升气象部门公共服务供给的质量，对气象事业发展产生正向的社会影响。

中国气象局高度重视气象为农服务工作，历年都将“三农”气象服务工作作为重点工作之一，要求各级气象部门提高保障国家粮食安全和特色农业产业发展的气象服务水平，多次发文开展面向新型农业经营主体的直通式气象服务。从中国气象局到省、市、县气象局的纵向关系看，市县级气象部门是为农服务的触角也是气象服务的“最后一公里”。长期以来气象为农服务呈现“行政发包制”的特征，所谓“行政发包制”刻画了多层级气象部门之间的属地化管理模式。具体而言，中国气象局把绝大多数气象为农服务事务“包”给省级气象部门，省一级又进一步把绝大部分事务“发包”向市级气象局，市级气象局作为承包方，承担市县级为新型农业经营主体服务的组织与实施。同级气象部门的横向关系上，同级官员面临晋升竞争的政治锦标赛，这体现了气象部门人事权的高度集中和气象官员之间的竞争关系。也就是说，同一行政级别的气象服务属地承包人之间还处于晋升竞争之中，因此与一个多层级的行政发包相对应的是一个多层级同时进行的官场竞争。对于一个具体的属地承包人，要完成上级发包的任务同时，为了晋升还必须要比其竞争对手完成得更为精彩出色，晋升竞争的获胜者极有可能成为上一级的发包人。气象部门通过逐级分解政府事务赋予每一级地方气象官员相当的决策空间，而集中的绩效考核与人事任免所引发的政治锦标赛，又赋予了每一个属地气象官员强大的晋升激励和争胜冲动。纵向的行政发包与横向的政治锦标赛相互结合、相互作用塑造了目前气象部门治理体系特征。

2.3 新型农业经营主体发展的需求

国家将新型农业经营主体纳入财政优先支持范畴，并鼓励各级公共部门结合职能定位和业务范围提供资金、服务支持。农业生产是典型的正外部性产业，离不开政府的扶持，政策、资金、技术等扶持中，政府公共政策扶持的资源效应越来越明显，国家对新型农业经营主体的一系列政策，使各级公共部门为融入国家战略而投入更多资源，使新型农业经营主体有更多资源去开展活动。随着国家治理体系和治理能力现代化化的推进，未来“治理”社会的公共管理部门不仅仅指政府部门，可能会有承担更多公共责任的第三部门，甚至包括承担公共事务事项的私人部门，公共管理的内容也不仅指公共行政事务，也包括第三部门占主导地位的社会公益事业和公私部门合作进行的公共项目。

政府职能转移和购买公共服务，同样使农业企业和农业社会化组织看到更多发展机会，使新型农业经营主体得以利用政府资金开展工作，为其发展和生存有新的保障[11]。市级气象部门获有政府授权，代表政府部门委托或转移气象为农服务职能，使新型农业主体有获取稳定的资金支持机会，也能更好地发挥灵活性和专业化优势提升公共服务质量，一定程度能达到政府目的，也使新型农业经营主体更加具备发展的底气。同时，新型农业经营主体对环境的需求越来越多元化，为获得所需各种资源，也会强化与气象公共部门的联系，气象部门之所以成为新型农业经营主体寻求的共生对象，因为拥有新型农业经营主体进行经济活动所不可缺少的资源，并且这些资源有可能通过自身的努力转化为租金，或为新型农业主体的各项工作开展提供便利。再者，新型农业经营主体与气象部门合作，融入气象部门的公共服务，发展农业生产性服务业，使公共气象服务质量提高，可以提高气象服务农业生效益，使农业基础增强并更加具备抗自然灾害风险能力，对农业龙头企业带来更加稳定的根基。

3 共生关系现状及存在的问题

3.1 发展现状

目前市级气象公共部门和新型农业经营主体，双方主要存在数据关联、管理关联、利益关联，本质上是一定程度的共存、合作、互利关系。访谈中，80%的气象官员认为“农业气象服务以公共气象部门为主体，气象部门拥有长时间序列的气象资料且未能全社会共享，具有先天的优势，新型农业主体在生产中对气象信息存在依赖性”。

从数据维度分析，气象部门拥有气象观测、天气预报信息数据资源；新型农业主体拥有田间生产、技术等信息资源。被调查人员中82%认为，气象部门一定程度上只是数据，不能转化成对农业生产有实用价值的信息，气象部门农业气象信息服务材料需有较强针对性的农业生产实用信息；78%认为新型农业经营主体具有农业技术专家力量，具备将气象数据转化成对生产有何影响、影响到何种程度等气象信息再分析能力。从管理维度分析，气象公共部门是人工影响天气的行政主管部门，具备人工影响天气作业资质的新型农业经营主体是被监督和管理的对象。被调查人员中56%认为，新型农业经营主体需提高气象灾害防御能力，愿意开展人工影响天气工作，36%的新型农业经营主体负责人认为自身是气象公共部门管理的对象；从利益维度分析，新型农业经营主体所需求的人工影响天气纳入政府批准的人工影响天气计划，其所需经费由市级财政承担，如未列入，则全部费用都需自身承担，气象公共部门在人工影响天气的资源配置方面具有决策权。同时，农业经营中气候品牌可增加新型农业主体的农产品附加值，气象部门在气候品牌附加值及一些基础设施方面，也具有一定的话语权。

3.2 共生结构分析

共生单元是指构成共生体或共生关系中基本能量生产和交换单位，是形成共生体的基本物质条件。构成农业气象服务共生体的共生单元由气象部门和新型农业经营主体组成。共生的条件是气象部门与新型农业经营主体之间要形成共生关系，两者自身内在性质间必须具有一定的联系，双方主要存在数据关联、管理关联、利益关联。共生单元间至少能生成一个共生界面是共生关系形成的必要条件，气象部门与新型农业经营主体之间接触和交流方式及相应机制的总和称为两者的共生界面，共生关系形成和发展的关键在于共生单元间具有强烈的进行物质交换、信息交流或能量传递的交流需求，市级气象部门与新型农业经营主体形成电话交流、基地试验、座谈会、专家指导等多种形式的共生面，能顺利进行物质交换、信息交流或能量传递。共生的意义就在于通过彼此间进行物质交换、信息交流或能量传递，形成功能上的增强及生存能力上的提高，市级气象部门与新型农业经营主体形成共生关系，气象部门依靠新型农业经营主体实现服务有效性和针对性，新型农业经营主体依靠气象部门资源，实现生产过程中趋利避害能力提升和获得部分资源配置，这正是两者形成共生关系后产生的新能量。

3.3 当前共生发展中存在的问题

气象服务产品不具有排他性，非政府部门的不愿意生产这种产品，农业气象服务主体较少，服务结构容易导致行业规模失衡，农业气象服务远没有形成一个健康的、有机的生态链，虽然有部分企业出现，但公私之间的竞争环境仍不公平。

目前，双方共生发展具有一些柔性的公共政策环境，但仍存共生单元缺位、共生模式不完善、共生环境不优化等问题。共生单元缺位主要表现在，农业气象服务以市级气象部门为主体，非政府部门从事农业气象服务的主体较少，缺少竞争，使得气象部门提升服务的动力不强。现存不同规模、不同层次的新型农业经营主体规模较小，自身竞争力低，能够在合作中提升市级气象部门服务能力、服务效益的共生单元缺位，共生效应难以最大程度发挥。共生模式不完善主要表现在模式单一，共生强度弱，信息沟通不及时，对服务产品、服务方式、服务效益、服务评估等重视不够等，共生中并未形成附加值较高的服产产品，产生无效供给的服务产品比重较大，高质量服务产品比重偏小，服务数量多而服务质量参差不齐。共生环境不优化主要表现在，现有政策聚集效应难以形成，气象部门无论是价值形态的资源还是实物形态的资源都比较少，新型农业经营主体不能从气象部门获取更多的资源，气象部门虽持续提出加强对新型农业经营主体的专业化服务，但对新型农业经营主体资金、资源等方面投入不大，营造趋利政策环境的优势不明显，导致新型农业经营主体对气象部门认同感低。

4 结论及建议

市级气象部门与新型农业经营主体在“三个需求”（气象部门获取资源配置的需求、气象官员获取政绩的需求、新型农业经营主体发展的需求）驱动作用下，形成了共生关系，但当前共生关系中存在共生单元缺位、共生模式不完善、共生环境不优化等问题。建议政府持续为双方共生发展营造正向激励的共生环境，包括涉农政策、经济环境、资源环境和空间环境等；气象部门建立激励机制，引进专业人才，提高业务人员积极性，通过技术创新、新产品研发等与需求有效对接，坚持趋利避害为新型农业经营主体提供更加优质的气象服务产品；随着政府职能转移，治理体系逐步完善，新型农业经营主体不断增强自身实力并联合有关组织，积极承担政府部门转移的公共服务职能。