全面预算管理在公益类事业单位的应用

许 平

（山东省作家协会文学创作室，山东 济南 250002）

按照单位性质对事业单位进行划分，可将其分为三类：行政类、公益类以及生产经营类。其中，公益类事业单位承担社会科教文卫等公益服务职能。公益性这一特殊属性，决定了这类单位经营管理要满足社会发展与公众需求，考虑社会效益。全面预算管理涵盖资金预算、资产预算，公益类事业单位通过全面预算管理对国有资产及国家财政资金进行有效运用，从而达到效益最大化目标，为社会公众提供高质量的公益服务，促进国家公共财政体系、社会公共服务体系的完善。

一、全面预算管理在公益类事业单位的应用路径

（一）建立全面预算管理制度体系

1.组织架构调整与权责分配

根据全面预算管理理论，预算组织架构为三层结构：决策层下设管理委员会，对全面预算管理进行统筹规划，提出经营管理决策，制定管理制度，保障管理的权威性；管理层联合建立管理办公室，汇总预算草案并对其进行初步审核，引导全面预算管理工作的落实，承担监督考核职能，结合预算执行情况提出预算调整意见或建议，同时协调各执行单位或部门间的关系；执行层在已有资源支持下，借助信息化手段有效控制资产、资金的使用，获得基本的预算执行信息，为单位决策提供有用依据。各公益类单位服务范畴有明显差异，在全面预算管理中，可遵循灵活性原则将这一组织架构作为参考对现行组织架构进行优化调整，使其满足管理需要。权责交叉、模糊会影响全面预算管理的成效，不利于达成预算目标。因此，公益类事业单位应当注重权责的有效分配，强调审计监督职能的独立性，并使各部门、各岗位人员明确自身的管理责任。

2.管理信息化建设

传统管理方法与手段有较强的人工依赖性，难以覆盖到事业单位预算管理的各个方面。全面预算管理以现代信息技术与系统平台为依托，实施全方位、全流程的预算管理，将预算范围拓展至单位经营管理的方方面面，有效弥补了传统管理方法与手段的缺陷。为深入推进全面预算管理，公益类事业单位有必要加强管理信息化建设。管理信息化并不是单纯引入现代信息技术、建立ERP或OA等系统平台就可以，而是要围绕全面管理、集中管理的目标，搭建一体化管理平台，充分考虑信息安全风险问题，做好软硬件环境建设。通过加强人员素质教育提高人员风险意识与信息安全责任意识，同时完善管理信息化制度，确保各项信息化工作的有序开展。

（二）做好财务信息收集处理

1.业财融合提高信息真实性

公益类事业单位尽管不以盈利为主要目的，但其日常管理关系到国有资产与国家财政资金安全、完整，与社会公共利益密切相关。经营管理过程中，公益类事业单位应当确保财务报告全面详实，一方面能够真实反映单位对国有资产与国家财政资金的配置与使用情况，另一方面能给单位领导提出科学决策、优化当前管理服务模式提供有用依据[1]。全面预算管理模式下，单位促进财务与业务深度融合，财务部门通过业务参与来了解、监督、控制业务部门的预算执行情况，业务部门在财务指导下及时发现并处理预算偏差问题。由于财务部门进驻到了业务前端，能够获得较为准确的业务信息，提高信息真实性，从而保证这一阶段财报制定、预算调整与下一阶段预算编制质量。

2.预核算结合增强管理效果

传统管理模式下，大多公益类事业单位注重事后核算，对事前预算编制、事中预算执行监管并不重视。一旦事后核算数据有误，难以直接定位风险控制点与相关责任人。实施全面预算管理，单位就必须要将预核算进行有机结合，建立全流程的预算管理机制，既关注事前编制质量、事中监管效果，又重视事后核算与预算考核分析，以提高信息收集、处理效率，进一步增强管理效果。

（三）健全监督管理机制

1.建立专门的监督组织机构

监督不仅是公益类事业单位内部控制的需要，也是其保障预算有效支出、资金资产高效利用的需要，有利于避免资金随意挪用、资产闲置或浪费的问题。公益类事业单位除了接受政府外部监督外，还应加强内部监督。通过建立专门的监督组织机构确保内部监督职能的有效发挥，从而形成内外结合的监督管理机制，促进全面预算管理工作的落实。

2.积极落实监督管理工作

监督组织机构的建立是预算监督管理的基础，为保障监督成效，使预算偏差问题得到及时发现与处理，公益类事业单位还要积极落实监督管理工作。在此过程中，细化审计监督人员的工作责任，设置专人专岗对预算编制、预算审批、预算执行等流程进行严格监督，定期开展预算监督工作报告与总结讨论会，找出预算监督难点、堵点，同时认真贯彻落实政府监管部门提出的整改意见，让单位资金资产真正应用于公益服务。

二、全面预算管理在公益类事业单位的应用问题

（一）预算编制方面

1.部门编制完整性不足

预算编制是全面预算的起点，高质量的预算编制能够为单位预算工作的开展提供科学指导[2]。受预算认知匮乏、预算知识欠缺的影响，部分公益类事业单位部门编制的完整性不足。比如，对于成本预算的编制，单位业务部门在编制业务预算草案的过程中，没有考虑到宣传推广费用、固定资产折旧成本等间接成本费用，不重视人员流失、无效沟通、资金占用等隐性成本。

2.编制方法较为单一

不同预算内容所适用的预算编制方法有明显差异，单位需要进行合理选择。然而，不少公益类事业单位所应用的预算编制方法较为单一。比如，文联、作协等文化事业单位，承担宣传推广优秀传统文化的责任，有的单位在宣传推广方面的预算编制上，采用固定预算法或增量预算法，以往期预算信息作为编制基础，没有结合地方文化事业发展实际。经过长时间的努力，一些高素质的人民群众已经形成了文化意识，会在使用社交平台的过程中自主自发地宣传优秀传统文化，仍然参照往期预算信息编制文化宣传推广预算，可能会造成预算金额比实际预算支出大得多的情况。

（二）资产管理方面

1.资产预算管理意识匮乏

公益类事业单位享有占用、使用国家资产的权利，资产预算作为全面预算中的重要内容，是单位控制资产使用的前提条件，影响单位资产的优化配置[3]。现阶段，部分公益类事业单位管理人员的资产预算管理意识较为匮乏，仅仅将预算简单定义为财务预算，认为预算是财务部门的工作，具体实践中，并没有将资产预算真正纳入部门预算编制当中。

2.资产预算管理执行不到位

一般情况下，公益类事业单位资产归国家统一所有，单位应严格遵循国家相关规定做好资产预算管理工作，对资产进行有效使用。资产预算执行关系到国有资产的安全与完整，单位资产预算管理执行不到位，有可能会造成国有资产流失。但具体管理实践中，由于全流程动态执行机制的欠缺，一些单位对执行过程中的资金预算情况把握不足，不清楚实际的资产存量情况，难以及时发现资金预算超支问题与资产闲置、浪费或流失问题[4]。

（三）资金管理方面

1.支出界定不清晰

公益一类事业单位属于全额拨款单位，无其他收入，国家财政负担其各项管理经费。国家财政资金中，有一部门为专项资金，主要应用于公益服务，原则上必须保持专款专用与单独预核算。实际上，部分事业单位在预算中对于资金支出的界定并不清晰，比如，将专项资金结余界定为经常性结余，导致结余专项资金被间接挪用。或者是在专项资金中列支其他费用，改变专项资金用途。

2.资金使用监管不足

在资金预算执行过程中，对资金使用情况进行严格的监督管理，能够有效保障国家财政资金安全、完整。从当前事业单位监管情况来看，资金使用监管不足的问题较为严重。2021年4月，广西南宁市兴宁区城乡建设服务中心出纳杨某以伪造财务凭证、偷盖财务专用章等手段，非法窃取国家财政资金1.69亿。该单位属于公益一类事业单位，这一案件的发生从侧面表明了该单位资金使用监管的不足。

（四）绩效管理评价方面

1.考核评价机制欠缺

考核评价是全面预算管理工作的最终环节，单位通过全面的预算考核了解实际预算执行情况，以考核评价结果为参考处理已有管理问题，并作出必要的预算调整。就现阶段公益类事业单位考核评价情况来看，不少单位缺少完善的考核评价机制。考核评价对象的确定上，没有突出管理的全面性，仅以高层管理人员作或部分部门作为考核评价对象。考核指标的确定上，没有考虑非财务因素对单位管理质量、各部门协同工作关系、内部控制环境、员工职业发展的影响。

2.预算与绩效管理融合度不高

预算管理和绩效管理是相辅相成的关系，前者为后者提供考核评价依据，后者保障前者的管理质量。不少公益类事业单位尚未建立预算绩效管理模式，导致二者的融合度不高，难以获得全面、准确的预算管理信息支持考核评价工作的开展，也无法通过有效的绩效管理提升预算管理质量。

三、全面预算管理在公益类事业单位的应用建议

（一）完善预算编制

1.提高部门编制完整性

按照“两上两下”的预算编制程序，各单位部门接到预算通知后基于对预算需求的分析，结合单位经营管理与发展情况，在单位战略目标的指引下编制预算草案，交由上级对此进行层级审核，并根据审核修改意见来优化预算草案。就业务部门而言，在业务预算编制过程中，除了考虑人员薪酬等直接成本外，还应重视对宣传推广费用等间接成本、人员流失等隐性成本的预算编制，以提高业务编制的完整性。

2.更新预算编制方法

公益事业是动态发展的，单位应当明确了解地方公益事业的发展情况。在此基础上更新预算编制方法，对弹性预算、滚动预算、增量预算、固定预算、项目预算等多种方法进行灵活运用。比如，对于公益项目可采用弹性预算与项目预算相结合的方法进行编制。

（二）加强资产管理

1.建立资产预算管理意识

公益类事业单位充分利用单位内网、内刊等传统媒体与微信、抖音等新媒体工具开展内部宣传工作，一方面，分享资产预算管理理论知识，建立单位全员的资产预算管理意识，使单位每一个员工都能认识到资产预算管理的重要意义，明确自身的管理责任，积极参与到资产预算管理当中[5]。另一方面，展示单位管理成果，公开表扬在维护国家资产安全、完整方面表现突出的员工，激励其他人员积极参与资产预算管理。

2.加大资产预算执行力度

公益类事业单位可运用资产管理信息化系统加大资产预算执行力度，倘若单位已经建立资产管理系统，则可借助该系统的预警、动态监督、集中管理的功能，实施资产预算全过程的动态监管，并将资产管理与其他各项管理活动进行有效对接，从而整合分散、独立的资产信息，推进国有资产合理配置与规范处置。

由于资产是动态变化的，所以事业单位需要根据预算执行情况实时更新资产信息，定期核查资产存量情况，充分把握当前单位的资产管理情况，基于此采取对外租赁等方式盘活闲置资产，对陈旧资产进行减值折旧处理，集中处置损坏资产，从而避免单位资产闲置或浪费。

（三）加强资金管理

1.明确界定各项预算支出

公益类事业单位应当对各项资金预算支出进行明确界定，尤其是要做好对财政专项资金的界定，确保财政专项资金预算支出应用于支持地方公益事业发展，着力解决地方公益服务不到位的问题，不得将财政专项资金计入“三公”经费支出、经营管理基本支出以及其他国家明确规定严禁列支的支出中。

2.做好资金使用监管工作

在“数字财政”改革的发展背景下，公益类事业单位可运用大数据技术对比单位不同预算期内的资金配置与使用数据，以及单位不同部门在同一预算期内的资金配置与使用数据，逐个核查异常资金使用情况。同时，设置专门的监督小组对其进行监督整改，同时全流程跟踪监督当前预算期内的资金预算执行情况[6]。在此过程中，对于应用于国家公益事业的专项资金进行重点监管，并在国家外部监管部门指导下，监督整改日常监管中没有纳入预算或者是预算执行偏差较大的重大问题，做到立行立改。

（四）落实绩效管理评价

1.完善考核评价机制

公益类事业单位可从考核评价对象确定、考核评价指标建设两个方面入手，完善考核评价机制。根据预算管理的全面性要求，将单位全员纳入考核评价范畴，并针对不同部门设置共性与个性并举的考核评价指标。共性方面，强调对各部门共同预算管理责任履行情况的综合评价，设置效率性指标，比如部门预算目标达成率、预算超支问题处理有效性、预算节约额度等；个性方面，突出对各部门预算管理的个性化评价，设置效益性指标，比如对于财务部门设置财务预算规划合理性与可行性、财报准确率、资产购置超计划率、财务制度执行情况等指标。

2.提高预算与绩效管理融合度

公益类事业单位应加强预算绩效管理建设，提高预算管理和绩效管理的融合度。在此过程中，单位组织全员对国家及地方所出台的预算绩效管理相关政策文件进行集中学习，明确其管理的基本原则与工作要求。同时，在工作中实施预算绩效管理，按照预算管理情况开展绩效考核评价，并以绩效考核评价结果作为预算管理的重要依据，从而促进二者的深度融合。

四、结束语

全面预算管理是系统性、长期性的工程，当前公益类事业单位的全面预算管理应用仍处于初级阶段，其中存在诸多问题有待解决。为了真正发挥全面预算管理的积极作用，公益类事业单位有必要立足实际，解决预算编制、资金资产管理及绩效管理评价等方面的问题，将全面预算管理向纵深处推进。