党内法规实施的意蕴与路径探析

浙江智仁（义乌）律所事务所 王斌

一、党内法规实施的内涵与构成要素

（一）党内法规实施的内涵

制度是国家治理的重要工具，好的制度可以防止坏人横行，坏的制度却可能让好人变成坏人。中国共产党非常注重制度建设，党内法规建设一直伴随着中国共产党的始终。中国共产党带领人民走过的百年征程中产生了许多可行性强的党内法规。法律的生命力在于实施，法律的权威性更在于实施。党内法规亦如此。制度的优越性需要实施来实现，再完美的法规也需要经过“实施”这一环节才能转化为切实成效，束之高阁只会让其沦为一纸空文。

如何正确实施党内法规，使其实现应有的成效，首先要正确理解党内法规实施的基本内涵与外延。党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称①。从更深层次对其进行理解，可以说党内法规本质上属于“法”。法是具有“组织化”特征的行为规则，党内法规作为一种社会规范系由专门机关制定，为全党遵守和执行，具有公共性和普遍适用性。在这一点上，法与党内法规具有一致性。因此，许多学者认为党内法规具有软法性质。有学者指出，广义的法可以认为是共同体用来调整其内外关系和内部行为的规则，任何人类共同体共同遵守的规则或属于国家法，或属于社会法或属于国际法，这种广义的“法”自然包括党内法规②。然中国共产党不同于其他政党之处就在于作为中国的执政党，始终秉持着全心全意为人民服务的根本宗旨，代表着最广大人民的根本利益。因此，中国共产党的意志与人民的意志在本质上是一致的③。法体现的是统治阶级的意志，我国是社会主义国家，统治阶级的意志即为人民的意志。

因此我们理解党内法规的实施可以对标“法的实施“进行解释与理解。有学者认为法律实施，即法律实现，是指在实际生活中法律得到贯彻落实，包括两方面，一是法律调整个人或组织的行为，表现为行为人对法律的遵守；二是国家行政机关执行法律，国家司法机关适用法律。这是国家意志在社会生活中的实现。党内法规是中国国产党和全体共产党员意志的反映和体现，同时也是最广大人民群众意志的反映和体现。党内法规的实施是将静态的法规实现动态转化，把写在纸上的党内规范条文变成现实社会中具体的实践活动的过程，是党遵循党内法规领导全党和人民进行社会主义建设活动的过程，使党履行职责和职权做到有规可依，从而实现党、党员、人民群众的意志的现实转化。

（二）党内法规实施的构成要素

1.主体要素：党组织、非党组织、党员、人民群众

如前文所述，党内法规具有“法”的属性，其实施过程与法律实施过程具有高度相似性，包括遵守、执行、监督等全过程。根据《中国共产党章程》规定，所有共产党员、党的中央组织、地方组织、基层组织、纪律检查机关等党的各类组织和机构均应当贯彻落实党的政策和方针，遵守党内法规，接受人民群众的监督。因此党组织行使职权、履行职责，党员行使权利、履行义务，人民群众对党员和党组织进行监督和评价，立法机关、行政机关、司法机关、政协等非党组织行使职权也接受党的领导。这些主体都具有实施党内法规的行为，都是党内法规的实施主体。因此，党内法规的实施主体包括法规实施过程中的执规者、守规者、监督者等所有的参与者。举例说明：对《中国共产党基层组织选举工作条例》（以下简称《选举条例》）进行分析，《选举条例》适用于基层单位党委员会、总支部委员会、支部委员会、党基层纪律检查委员会的选举工作。这些主体进行选举工作时必须遵循《选举条例》规定，系《选举条例》的遵守主体和执行主体。上级党的委员会及相关的纪律监察委员会负责监督该《条例》的实施，系《选举条例》的监督主体。同时，其他党员、人民群众也可以对选举工作进行监督与检举，也是《选举条例》的监督者。

2.文本要素：党内法规

党内法规第一次被提及是在六届六中全会，《论新阶段》中指出需要制定党内法规来统一各级领导机关的行动。党内法规的具体内涵和性质在前述已详细论述，在此不再赘述。需要特别指出的是党内法规的制定主体仅限于中央、省级两级党组织，主要内容是规范党的领导和建设工作，以党章为根本，其他党内法规以党章为基础，对党建设工作作出具体规定和说明。党内法规的名称包括党章、条例、规定、办法等。现阶段，党内法规数量已超过四千多部，目前中国的党内法规制度体系已经基本建立。

3.运行要素：遵守、执行、监督、评价

党内法规的运行要素包括对党内法规的遵守、执行、监督、评价。

对党内法规的遵守是指守规主体严格按照党内法规的规定行使权利、履行义务，包括为一定行为（积极权利义务）和不为一定行为（消极义务）。例如，《党员权利保障条例》就规定了大量党员、党组织的权利。如党员、党组织的建议权、监督权等。《中国共产党章程》规定了大量党员、党组织的义务。如为人民服务的义务、学习先进文化的义务等。由于中国共产党是执政党，处于领导其他组织、党派的执政地位，享有组织调整其他非党组织的权力，这种权力因其调整对象与正当性来源的不同，可以分为内生性政党权力与外生性政党权力，其中外生性的政党权力是党内法规具有对外效力的正当性来源④。因此党规对审判机关、立法机关、行政机关、其他非党组织具有当然效力，这些机关按照党章行事也属于对党规的遵守。

对党内法规的执行是指执规主体按照党内法规的规定处理党内事务。根据《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行规定》）的规定，党内法规的执行工作由党委统一领导，主管部门带头并具体负责，有关单位配合合作，纪律监察机关监督，各司其职、统筹协调⑤。执行党内法规是指各级党委、党员干部对违反党内法规的行为和责任人作出处理和惩罚。纪律监察组织是党内法规最主要的执行主体，根据党内法规处理违纪行为和违纪行为人是纪律检查组织最主要的职责和职权。

对党内法规的监督是督规主体对党组织、党员遵守、执行党内法规的情况进行检查与督查并对不符合党规的行为作出处理。包括内部监督和外部监督，《中国共产党内监督条例》（以下简称《监督条例》）规定的就是党内部监督，监督主体包括党中央组织、党委（党组）、党纪律检查委员会、党基层组织、党员等。同时《监督条例》明确内部监督应与外部监督相结合，共同发挥作用。外部监督主体主要有人大、政府、司法机关、政协、民主党派、人民群众、新闻媒体等。

对党内法规的评价是指由专门人员依照专门的评估标准对党内法规的文本内容、立法质量、实施效果的评价。如党内法规相互之间是否存在矛盾，是否与社会实际相适应，是否具有可操作性，实际效果是否符合预期等。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》》，评价的对象具有普遍约束力，评价的主体是党委、纪检委员会、专门机构和工作机关等，审查标准包括合法合规性、政治正确性、合理性、规范性等。《备案审查规定》是目前我国党内法规评估最主要的依据。

（三）党内法规实施的价值

1.制度建设的关键环节

《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），要建成较为完善的党内法规制度，包括党内法规制度体系、实施体系、保障体系三个动静不同层面，从而实现“有规可依，有规必依”。《意见》指出党内法规制度建设是一个制定、实施、保障多方面相辅相成、互为保障的整体。而“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，党内法规实施是最为关键一环。只有法规切实落地，发挥实效才能让党内法规制度实现成果转化，将纸面上的法规真正落实到社会关系中，贯彻落实党的战略意图，使预设的目标得以完成。如果制度只是停留在纸面上、口头上，而制度执行者、遵守者、监督者游离于制度之外，完全按照个人想法、领导意思来行为做事，那么再好的制度也不过是一纸空文，战略目标最终也将落空。因此，党内法规实施是党内法规制度建设中最为关键的环节，实现社会主义制度的优越性。

2.从严治党的根本途径

从严治党一直被中国共产党作为重要行为准则，从党章制定之日起就被写入总纲部分，作为中国国产党执政的重要理论。特别是十八大以后，随着习近平同志提出“全面从严治党”，该理论被赋予了新的时代内涵与要求。一方面，全面从严治党最重要的是全面执行、贯彻党内法规。因为党内法规在党的不同时期，特别是关键时期，始终发挥着维护党内秩序、规范党内生活、调整党内关系、推进党的建设、确保团结统一和事业发展的重大作用⑥。习近平同志就提出要“唤起党章意识”即全党、全体党员要学习、遵守、贯彻、维护党章⑦。另一方面，全面贯彻、执行党内法规有利于树立和维护党中央的权威。一个国家、一个政党必须要有规则意识，依规则执政才能被人民所信服，被人民所拥护。保证党组织内部令行禁止才能切实维护党中央权威。只有遵循党内规章制度行事，防止肆意任为，避免“人治”，才能真正做到依规治党，依规执政。而依规治党其本质是党内法规的有效实施，这不仅是党中央成立一百年以来的重要目标，也是党中央在社会主义建设过程中的经验总结，更是从严治党的根本途径。

3.依法治国的重要保障

“法治”取代“人治”是依法治国的基本要求。法治是一个完整的社会治理体系，是政党依法执政、政府依法行政、司法机关依法司法、人民依法行事等多主体、多方面的动态社会活动。建设社会主义法治国家，首先要建立起社会主义法治体系。中国特色社会主义法治体系建设的关键是法治实施。推进法治实施，就要着力构建以法律规范实施为核心，以党内法规实施、人民团体和社会组织规范实施、道德伦理规范实施以及乡规民约等社会生活规范实施构成的法治实施体系⑧。中国共产党作为执政党，自身建设的先进性是保证其科学治理国家，带领人民实现美好生活愿望的基础性条件。科学优秀的党内法规制度是中国共产党始终保持先进性的前提，按照党内法规治理党，加强自身建设，提高自身执政水平，从而推动国家治理体系现代化。因此，党内法规正确实施对于依法治国具有重要保障性作用，只有党率先建立科学完善的党内法规制度，并充分保障该制度的正确实施与运行，才能充分发挥中国共产党带头模范作用，促进并保证行政、司法等其他非党机构依法办事，进而实现国家治理的科学化与法治化。

4.坚持人民主体地位的必然选择

中国共产党成立一百年以来，始终秉持着一切为了人民，一切依靠人民。但是党内也存在少部分党员迷失自我、走向腐败。中国共产党作为马克思主义政党，坚持依规治党，治党从严是保证其先进性的根本途径。必须始终坚定不移地坚持依照党内法规管党、治党。只有这样才能最大限度地将权力关进制度的笼子里去，真正保证一切权利属于人民，实现人民当家做主。中国有十四多亿人民，不可能人人参与国家治理。民主集中制是最适合中国国情的社会治理方式。党员群体来自人民，服务于人民，他们组成的政党亦是如此。尽管党员是人民群众中具有先进思想文化的那部分人，但是无规则的人治势必导致自我意识的随意外溢与输出，从而形成国家治理的混乱与无序的局面。为了更好地保证党和党员发挥人民领导力量的作用，保证中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，坚持依规治理是最可靠的方式。因此，党内法规的实施最根本的目的是实现人民当家做主，保障人民主体地位，维护和实现最广当人民的根本利益，满足广大人民群众的根本需求。

三、党内法规实施的具体路径

（一）提升立规水平和法规质量

制度本身的好坏决定着制度能否真正落实和制度的最终效果。好的制度能矫正不适应社会发展的社会关系，缓解社会矛盾，提高社会和谐程度。党内法规也是社会制度的一种，打铁需要自身硬，党内法规的实施依赖于党内法规本身的质量。立法过程的程序性、民主化，法规的科学性、合理性、可操作性等都是评价法规质量的重要标准。立法程序性和民主化是程序正义和实质正义的体现。立法程序设置合理，能够使多方利益和诉求得以表达，集多方智慧，使民主和科学在法规中得以落实与体现。如立法经过公开、听证、评审等程序可以实现民主化，协调多方意见和利益，能较好地保证法规的科学性。除此之外，法规必须具有可操作性，操纵性是法规发挥实效的必要条件之一，只有具有可操作性的法规才能被法规实施主体在实践中予以运用和执行。没有可操作性的法规，最终会被束之高阁。总之，只有切实提高立规水平和法规质量才能保证党内法规的正确实施。

（二）完善宣传教育机制

党内法规是管党治党的主要依据，每个党员特别是党员干部均应当以党内法规为基本行为准则，处理党内关系与党外关系。首先，要提高党内法规实施主体对党内法规的知晓率，定期公开党内法规，加强宣传与普及。这种公开不是简单地挂在网上、写在纸上。组织专门人员对党内法规进行汇编整理，按照党内法规的实施主体、制定主体、效力层级、时间顺序等不同标准进行划分分类，从而便于相关主体查询并运用党内法规。其次，要加强教育与培训，定期组织党内法规专项学习、党内法规实施案例分享，将对党内法规的学习纳入党校培训课程，对党内主体进行系统培训，让党内主体不光知晓党内法规，而且还能正确理解并适用党内法规。再次，鼓励党内主体参与到党内法规实施实践中去，在实践中运用党内法规，增进对党内法规的认识和理解，对实践中遇到的问题及时提出并进行党内讨论和分析，促进党内法规的进一步发展和完善。

（三）建立激励和惩戒机制

合理的奖惩制度是执行力的重要来源，也是执行主体热情被激发的重要推手⑨。因为行为主体都是追求利益的，利益导向能更好地调动行为主体的积极性。所谓利益导向是指个体在追求自身利益的同时，如果自身利益能和他人、社会利益较好地融合与协调，那么各方利益就能实现效益的最大化。为了调动法规实施主体的积极性，必须建立激励和惩戒制度。以利益为导向，使依规行事者得到实惠与利益，使违规行事者被惩处和失去利益，改变党内法规激励不够和惩罚不足的现状，从而让党内主体自觉遵守法规，自觉拥护法规，这样便能减少甚至消除党内法规的实施障碍。如《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》就是通过建立激励机制，调动党员干部的主动性、积极性，引导党员干部正确实施党内法规，切实履行自身义务和职责。

（四）改进实施监督机制

监督是法规有效实施的必要条件。党内法规的监督是党内法规实施的重要路径，离开监督，党内法规实施的有效性便得不到保障。首先，党内法规是党内法规监督权的来源，因此在党内法规制定之初就应当设置监督机制，对监督主体、监督对象、监督方式等内容作出具体规定。其次，党内专门监督机构必须严格执行监督制度，落实相关部门的党内监督职责，加强党内工作的日常监督，做好党内法规实施监督工作，保障监督机制有效运行。对于监督情况予以及时备案与公示，发挥典型案例的宣传和警示作用。同时要将党内法规的监督工作纳入党内组织、个人的考核体系，定期对党内法规监督工作进行评价与分析，并根据评估结构作出反馈，提出可行性建议，从而完善党内法规实施体系。

四、结语

党内法规制度建设是制度体系、实施体系、保障体系等全方位的系统，党内法规的实施是“应然”向“实然”转化的关键，有利于坚持从严治党、依法治国、实现人民当家做主。切实提高党内法规实施水平，促进党内法规在依法执政实践中发挥应有作用。

注释

①《中国共产党党内法规制定条例》第3条.

②参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2012(3)p109-120

③参见张立伟,张倩倩：《论中国共产党党内法规的性质、本质与价值》《中国领导科学》,2021(2),p105.

④参见侯嘉斌：《党内法规溢出效力的界定与正当性》《党内法规理论研究》,2019(2),p2-27.

⑤《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》第3条

⑥参见张东明：《十八大以来党内法规建设述略》《中国云南省委党校学报》,2016(5),p96.

⑦《党的十八大以来全面从严治党的新进展 》,参见http://theory.people.com.cn/n1/2017/0817/c40531-29476785.html,最后访问日期：2021年8月30日.

⑧参见周强：《形成高效的法治实施体系》《求是》,2014(22).p3-5.

⑨参见李文杰：《 党内法规执行力问题研究》《延边党校学报》,2020(2),p22.