公民环境权保障的必要性及实现路径探析

湖南工商大学 高翔

2022年3月30日，习近平总书记在参加首都义务植树活动时强调，现在，我国生态文明建设进入了实现生态环境改善由量变到质变的关键时期。我们要坚定不移贯彻新发展理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，科学开展国土绿化，提升林草资源总量和质量，巩固和增强生态系统碳汇能力，为推动全球环境和气候治理、建设人与自然和谐共生的现代化作出更大贡献。[1]为建设社会主义法治国家，为生态文明建设培育法治土壤，法律有必要有所回应，而在法律实施的全过程中，全面保障公民的环境权，是对生态文明建设法治需求的最佳回应。

一、环境权的含义及性质

（一）环境权的含义

国内外已有不少专家或学者对环境权利下过界定，但一般可分成以下三个观点。一是狭义的环境权利，即环境保护权利中只包括了有利于人们生存发展的生态性环保权益；二是所谓的环境保护权利，即环境保护权利不但包含有利于人们生存的生态性环境保护权利，还包含利用环境保护资源的经济效益环境保护权利；三是认为环境保护权是权利与义务的统一体[2]。环境权利具有复合性，应是权利和义务的统一，公民在享有居住于适宜人类生存的环境，并获得其所生利益的同时，也需承担保护环境的义务。

（二）环境权的性质

（1）复合性权利。如前所述，环境权利应该包括对获得环境资源所产生收益的权利和环境的义务，这比较有助于每个人公众环境权利的实现和对自然环境的维护。

（2）实体性权利。物品所有者是针对提起民事诉讼的权利来说的，提起民事诉讼的权利是民事诉讼法所赋予的，必须有诉讼时效的规定，而在违反法律规定的时间未向人民法院提起诉讼时，本案胜诉权利将消失了，但仍然有提起诉讼的权利，这便是物品所有者，而物品所有者则是不可能被打破的。环保利益，是所有公民群众的应然权，是不可毁灭的，理应属于实体性权利。

（3）社会性权利。从法律所赋予公民的权力体系上分析，中国公民的权力种类最主要分为经济性权力、政治性权力、人文性权力和社会性权利共四个类别。所谓社会性人权，是指”以社会全体成员的公共利益为核心的一项权利。”而环境保护权所维护的则是整个社区的生态环境，因而属于公共利益，性质上更加趋向于社会性权利。

（4）既是财产性权利也是精神性权利。当公民的环境权益受侵犯时，公众有权请求对方制止侵犯，消除妨碍，恢复环境原状，并赔偿损失，这体现了环境权的财产权性质。即当这些损害并未对自然环境产生根本性的破坏时，若对定居在此的普通公众的精神状态造成不良影响，使其无法将原住所环境当成”适宜其生存和发展的环境”时，这仍是对环境权益的损害。因此环境保护权益同时也是一项精神性权益。

（5）独立人权性。吕忠梅教授认为环境权是新兴的基本人权，这是由于其先与国家存在、源于对某种价值和利益的压迫，并且为人之生存不可欠缺。[3]环境权先于国家、先于法律而存在。在原始社会，由于生产力水平低下，人类唯一的欲求只是生存，没有能力也没有必要对环境造成较大的污染与破坏，人类的环境权并未被发现，处于暂时的“冷冻”状态。直到二战期间，随着生产力水平的提高与环境污染的加剧，人们才开始关注自己的生存环境，此时环境权开始“解冻”，在法律上则表现为公民对人权的诉求。当人们的“自由”严重危害人类的生存环境、危及人类生存基础的时候，适宜人类生存的环境就不再是毫无价值的“客体”。[4]正如法律家长主义所强调的法律在某些领域为了公民自身的利益可以不顾其意志而限制其自由或自治。为了当代公民的环境利益乃至子孙后代的代际利益，环境权不仅应是可诉的，更应该建立起一种共同的价值目标，因此宪法必须首先将其确定为一种核心价值，其次才是具体法律制度的设计。

二、保障公民环境权的必要性及存在的困难

（一）保障公民环境权的必要性

1.有利于推进生态文明建设，推进绿色经济的持续发展

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。社会主义生态文明创建，是国家民族经济发展推进“五位一体”全面格局的关键，也是关乎中华民族永续蓬勃发展的根本大计。党的十七大第一次明确提出“努力构建社会主义生态化社会经济发展”；十七届五中会议上，我国进一步明确地提出了“加速建设资源节约型、环境友好型经济社会，提高社会主义生态建设水平”的战略决定；党的十八大独立成章，鲜明指出“着力推动社会主义生态文明创建”，可见社会主义生态文明创建在我国特色社会主义事业形成中的地位。“绿水青山就是金山银山”，经济发展的绿色化已成为当今世界各国经济发展的不二选择。由于法律是国家最高位阶的法规，因此有着最大的法律效力，因此在法律实施的全过程中全面保障公民的环境权，可以为我国绿色经济的发展提供有力的法制保障。

同时这也是贯彻落实习近平生态文明思想的必然要求，从而强化生态文明建设的思想支撑，为生态文明建设保驾护航。在习近平生态文明思想中，“两山”理论是对传统“天人合一”思想的醇化与发展，“尊重自然、顺应自然、保护自然”理念是对传统“取之有度、用之有节”理念的升华，绿色发展理念是对传统“时禁”“节俭”的现代化表述。[5]保障公民的环境权实则也是习近平生态文明思想与传统生态文化在《宪法》中的有力彰显。

2.有利于完善社会主义法律体系，推进全面依法治国

把环境保护权作为公民的基本权利加以保护，会为环境基本法、民事上的环境污染损害赔偿请求权、行政诉讼法环境保护权力的救助提供有力的保护，还能通过其他单行保护立法、保护规章等构建起一个社会发展环境资源利用保护体系，为社会主义生态建设文明建设管理的法制系统提供了一个有利基石，从而扫除法理阻碍[6]。同时，依法治国与以德治国是相互促进的，加强公民环境权的保障能提升公民的环境观，推进以德治国。

3.保障人权的需要

中国的法律明文规定了：“国家尊重和保障人权”，同时国务院于2009年、2012年与2021年发布的《国家人权行动计划》已将“环境权利”视为中国人权的主要部分，如果公民的居住环境不能得到有效保障，那么其他的公民基本权利则更加无从谈起。近些年来邻避型环境群体性事故的出现也此起彼伏比如“2012年四川什邡群众抵抗钼铜建设项目的群众性案件”。邻避行为得名于邻避效应即市民或当地单位由于担忧建设项目对健康、环保品质和投资利益等方面产生诸多影响，并由此引发了人们的嫌恶情结，产生“不要建在我家后院”的心态，并做出激烈的、坚决的、有时高度情感化的集体反对甚至抗争行动。由此也可发现中国民众的环保权利意识日益强烈，中国当前虽然共有十余部环境保护管理条例与地区性法律明确规定了环保权力问题，但规定效应和层次都较小，需要进一步加强对公民环境权的保障。

（二）当前保障公民环境权存在的困难

1.暂时没有形成统一的学说，学术界争议较大

由于环境权属于新兴权利，学术界还没有形成环境权的理论通说，例如前文提到过的环境权的概念就可以分为狭义的环境权、广义的环境权以及权利与义务的统一性权利三种观点，而且关于环境权的权利主体是否包括国家、法人、非人自然体也是众说纷纭。同时也可能存在短时间理论基础缺乏、人民无法接受与理解、接受度不高等问题。

2.与中国宪法体例不合，容易导致导致实践中的混乱

人大法律系讲师周珂曾讲到:”因为《宪法》将有关环境保护的法律规定定位为国家职权，如在公众基本权利中一再并举则与我国的法律体例不符，实践中马上就会形成混乱。”我国《宪法》第二十六条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他危害”，这一规定意味着国家在环境领域重点是明确国家职能，而并非直接赋予公众环境权利。

所以，在中国，长期以来都是由政府通过权力强制处理环境污染和规范侵权行为。周珂还说到“环境权力的可扩展性、政府经济与社会发展的政治目标，又使其在环保事业中的公权力运用总是与公民的环境意志相悖，而一旦环境权力上升至国家根本权力，就将会更有效地产生环境权力制衡。”假使将环境权归入到”公民的基本权利和义务”一章，则可能导致政府保护环境的职能行使受到阻碍，公民的环境权也可能因政府的环境保护职能而无法得到充分的实现，若两者互相掣肘，则难以实现加强环境保护，推进生态文明建设的立法目的。

3.由于实现标准和侵权构成要件具有模糊性，需要进一步的法律解释予以说明

正如前文所指，环境保护利益是指每个普通居民都有权存在于”符合自身赖以生活和身心健康蓬勃发展的自然界”的利益，但什么是”符合自身赖以生活和身心健康蓬勃发展的自然界”却没有系统化的立法界定，其概念具有抽象性与模糊性，而且每个公民对自身居住环境的要求不同，因此具有主观性，即使有一个明确的定义与标准，也很难保证每个公民心中对居住环境的期待得以实现。同时，侵犯环境权的构成要件和环境权受到侵犯后如何救济需要进一步的法律设计，譬如侵犯环境权是过错责任还是无过错责任？如果造成的损失难以量化时又该以何种标准确定赔偿金额？这些都是需要进一步考量的问题。

4.我国自然资源管理体制需进一步完善

自然资源是生态环境中十分重要的部分，保障全民所有的自然资源所有制是保障公民环境权非常重要的一环。但长久以来，我国自然资源管理体制并没有区分“所有者权利”与“监管者权力”，各级政府既是监管者，也是人民所有的代行者，这种既当运动员，又当裁判员的自然资源管理体制需要进一步完善，从本质上来看，就是要区分好“基于所有权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管理”，厘清两者的边界。

三、充分保障公民环境权的实现路径

（一）以基本人权的形式在《宪法》中予以保障

环境权作为近些年来兴起的新兴权利，兼具复合性、精神性、财产性、社会性、实体性等特点，并且学术界对其争议较大，分歧较多，没有形成统一的通说，若直接以公民的基本权利环境权的方式入宪，可能因对其入宪安排的设计不全面、不合理而导致实践和司法上的混乱。同时，以非环境权的形式入宪可以给真正以环境权入宪一个缓冲期，在这段时间，学术界、立法界、司法界、行政界都可以积累相关经验，不断完善相关学说，从中发现对公民环境权进行保障的合理方式及需要注意的问题，为之后以环境权的方式入宪奠定基础。[7]在我国的宪法中，是有明确规定国家尊重和保障人权的，“环境权利”在我国也已连续十二年收录在《人权行动计划》中，“环境权利”的保护是中国人权保护的一个重要特点，因此，以基本人权的形式在《宪法》中予以保障是符合法理，也是符合时代潮流的。

（二）出台相关司法解释，明确侵害环境权的构成要件及救济方式等

应当看到，当前我国对公民环境权的保障，不论是在实体方面、程序方面，还是在预防性、救济性的环境权利方面，都取得了长足的进展。实体方面，有新环保法的修订，以及近年来《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法的修改》和《土壤污染防治法》的修订等；程序方面，公民环境的知情权、参与权、监督权也日渐凸显；预防性的环境权利方面，有项目规划环评、公众参与听证的设计；救济性的环境权利方面，有磋商、诉讼等程序规则的制定，但与此同时，法律条文的规定仍较为宏观，需要可操作性强、具体微观的司法解释辅以实施，例如量化公民环境权受损的认定标准与赔偿标准。

（三）总结试点经验，完善自然资源管理体制

今年3月，国务院办公厅印发了《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，其中一项重要内容便是明确自然资源所有权的行使模式，由国务院授权自然资源部代表全民行使所有权，并且其可以将权力下放，将部分职责委托省、市地方政府行使。这就为我国完善自然资源管理体制提供了范例，即由中央及省市政府行使自然资源所有权，由党、人民、社会团体等主体行使包括用途管制、执法监察、行业监管等行政监管权，同时政府内部也有自我监督的制度设计，从而在权利主体上区分了“所有者权利”与“监管者权力”。接下来，我们理应在总结试点地区成功经验、反思不足之处的基础之上，结合试点实践不断探索完善到底通过何种管理体制、管理方式，才能实现管理效果最优化，确保所有者职责和监管者职责相互独立且都能履行好，从而切实保障好公民环境权中至关重要的自然资源所有权，助力于我国的生态文明建设。

四、结语

“法与时转则治”，随着全球气候变暖、土地短缺、等全球性的环保问题日发严峻，全世界人民都更加重视他们所居住的自然环境，把环境权利作为一种基本权利加以保障已成为当今的必然之势。我国在二零一八年《中华人民共和国宪法修正案》中已经把“生态文明建设”概念写入了序言与正文，但并未具体地规范公众的环保义务，究其原因为通说待立，容易导致实践上的混乱。而为了实现公民环境权的全面保障，可以采用以基本人权的形式在《宪法》中予以保障、出台相关司法解释，明确侵害环境权的构成要件及救济方式，将先进的保障公民环境权的经验成功本土化，并且在赋予国民环保权利的同时规范国民义务，用权利约束权力，才能让国民的环保权利得到更加全面的实现。