基层社区网格化管理治理现状与发展路径
——以X街道L社区为例

浙江师范大学 滕俊恺

一、前言

2013年，网格化管理作为一种加强创新社会管理机制的政策方向被提出。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”来改进社会治理方式，从战略高度明确提出网格化将作为我国城市社会治理的一种重要方式。

二、国内相关研究和实践

国内对网格化管理的研究始于郑士源、徐辉、王浣尘《网格及网格化管理综述》，他们认为网格管理的思想可以应用到管理领域，认为网格化管理很有可能将成为未来新型社会的组织和管理模式。[1]2005年王保森在其《网格化管理：城市社区管理模式的创新》中以北京市东城区“万米单元网格管理法”为例，列举出该管理法的“六个创新点”[2]并发问：如何将数字城市技术优势同网格化管理完美结合？认为必须进行城市管理体制创新，这是推广网格化管理体制的难点。随着经济的快速发展和形势的不断变化，基层社会管理模式已经与经济社会发展不相适应。积极探索一种理论与实践相结合的新的基层社会管理模式，是摆在学界和政界面前的一项紧迫性的任务。孙建军、汪凌云在《从“管制”到“服务”：基层社会管理模式转型—基于舟山市“网格化管理、组团式服务”实践的分析》中，以浙江省舟山市“网格化管理、组团式服务”这一实践为研究对象，揭示其作为一种新的社会管理模式对于基层政府推动科学发展、促进社会和谐稳定所具有的理论价值和现实借鉴意义。[3]随着网格化管理实践的不断推广和深入，智慧城市概念开始涌现，邵新哲、计国君对四川省S市社区网格化管理实践进行深入分析，构建我国城市网格化管理与智慧社区协同运作机制，并提出社区网格化管理的对策建议。城市网格化管理经历了三个发展阶段，分别是行业网格化、城市网格化和社会网格化。[4]智慧社区是新时代基层社区管理的创新，是对智慧城市的下沉和延展运用。随着智能时代的到来，新一代信息技术和信息传播基础设施大力发展，智慧城市的理念和管理模式进一步推广应用到基层社区。相比城市管理，网格化社会治理模式所具有的深入基层、广泛联动、流程规范等特点更能够有针对性地解决农村地区居民居住分散、管理方式粗糙等问题，因此，农村地区网格化社会治理模式将成为乡村振兴战略的重要抓手。网格化社会治理模式能够在规范化管理的基础上实现全面的精细化管理，进而体现个性化管理思想。因此，该模式在管理较为松散、区域异质性较强的农村地区将产生更为显著的影响。马海良、洪楚悦以江苏省常州市新北区孟河镇为例，归纳出农村地区应用网格化管理模式的共性问题，进而提出了“spots”优化路径（参与主体、政策制度、组织体系、技术保障、物质支持五个角度），探讨社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平。[5]数字化技术对网格化管理的支持得到了学界广泛肯定。秦立公、王清荣认为，以数字化技术支撑的广西精准扶贫网格化管理其核心就是依托广西电子政务外网基础设施资源，整合广西扶贫开发综合管理信息系统已有资源，改善扶贫信息化建设应用基础环境，建成全区统一、数据集中、服务下延、互联互通、信息共享、动态管理的脱贫攻坚大数据管理平台，实现市、县、乡、村四级高速接入。广西扶贫办运用集成化的精准扶贫数字化关联分析模型，以网格化管理的方法参照精准扶贫对象（网格单位）对扶贫资源进行云整合、实现扶贫资源应用的高效协同和共享，将精准扶贫的各类资源精细划分成“网”和“格”的单位进行整合和共享，实现了全区精准扶贫的效率和效度大幅度提高。

三、个案研究—J市W区X街道L社区的网格化管理

（一）研究个案的选择依据

1.取样方便

L社区距离大学近，方便组织集体调研，学院和L社区也有密切的联系，相较其他社区更容易获取资料；

2.管理成效较好

相对于X街道的其他几个社区，诸如T社区、Z社区等，L社区的网格化管理成效更为显著。

（二）J市W区X街道L社区的网格化管理现状

目前全社区推行网格化管理，共63座房区、5799户家庭，共有人口近1.2万。社区有共建单位、大学生志愿者，在职、在册党员、楼道长和青年志愿者组成的“文体”“创卫”等志愿者队伍6支。J市人防办为社区主牵头单位、W区人民检察院为副牵头单位，有共建单位10家。社区党委下设三个支部，在册党员116人，有在职党员300人。社区有文明平安家庭1420户，卫生户1350户，五好家庭户560户。其中住户的层次多，身份多种多样，有民警、教师、拆迁户、部队人员等，因此该社区管理难度较大。L社区网格化管理队伍共有10人，网格队伍相较住户数量比例悬殊。

（三）发展历程

L社区于2018年率先开展微网格治理，并在2020年正式把网格化管理作为社区治理的重要抓手。2020年7月10日召开全区推进会，加快了L社区微网格的发展。L社区的网格数量由原来的两个大网格发展为现在的168个微网格，以“一个楼幢单元、一个红色网格、一个先锋团队”为依托，以走街入户扫码为支撑，做到“人到格中去、事在网中办、难在网中除、情在网中结”。网格管理的队伍构成由原本只有两个网格长（且由工作人员兼任）发展为现在的多元治理主体。网格员以楼道长为基础，年纪大的（超过60岁）不再动员，更多倾向于由业主委员会牵线来动员年轻的在职党员。重整之后的网格长的队伍由原来队伍的平均年龄65岁变成如今的平均年龄49岁。网格队伍主体转变，原先以老年群体为主导，调整为现在的党员比例占70%。队伍的年轻化破除了以往网格管理队伍技术运用难的困境。年轻的网格员队伍更利于推动微网格体系的建设。为贯彻落实国家领导人关于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要论述精神，践行区委、区政府关于打造“县域治理现代化W样板”的总体要求，积极开展“红色细胞”活力工程，以党建带群团，全面实施“网格重整”，构建微网格体系，逐步建立精细化、立体式、全融合、智能型基层微治理模式，促进社区基层治理现代化。

（四）L社区微网格建设制度规范

1.三级联动机制

街道综合指挥中心为二级网络、社区为三级网络，同时吸纳社区片警、片医，以及消防、燃气、电力、市场监管、行政执法、法院、检察院等部门工作人员、法律援助员、调解员作为三级网格成员；楼宇党员、物业公司和业委会成员、“格姐”、业主代表组成四级微网格，以完善串联式的微信塔群实现快速条块联动。

2.工作例会制

网格指导员、网格长实施定期周例会制度，汇报近期工作完成情况：当下重点难点问题、下步工作计划等。

3.培训学习制

结合周例会、月例会，组织学习街道、社区中心工作，统一思想；结合专项任务，开展定向学习；结合工作报告，互相学习工作方法、总结经验、弥补不足。培训学习过程中要求使用统一的学习笔记。

4.台账管理机制

网格层面，实施“一个网格一本台账，一项工作一组数据”；网格员层面，实施“一个网格员一组工作日志，一项任务一个表格”，动态更新基础信息资料。

5.评价激励机制

建立以星级评定为载体的微网格员积分激励措施，按照积分排名和比例进行“最美网格员”评选，并给予积分相应的物资兑换。

（五）L社区网格化管理面对的困境

网格队伍问题突出。其一，网格员队伍主要由社区内的居民组成，其他社会力量暂未融入该网格，成分的单一导致网格队伍演化为政府下沉到社区的一个执行机构，网格员的服务变成了上传下达的任务，组织目的发生了偏离，从而使得忽视了居民感受，服务效果大打折扣，除此之外，网格长在职人员比例占64%，网格管理工作事宜往往与自身的工作时间冲突，不利于大多数线下工作的开展，如人口普查。其二，对网格员的培训与教育资源有待加强。网格队伍的组建像一支临时拼凑的志愿队伍，上岗工作前只是简单了解了工作内容，对工作方式、服务方式等的培训还远远不够，目前这支队伍更多地是执行了管理的权力，而未领悟服务的义务。其三，社区网格员保障机制不健全。网格员响应社区号召加入服务队伍，以一腔热情为社区做贡献，稳定的保障与激励机制的缺失，使得网格员后期动力消退，从而影响网格队伍的稳定性。其四，网格员社会地位不高，社会对网格员的认可度有待加强。目前，社区居民中仍有不少人对网格员存在防范心理，网格员在他们眼中有种“非正式性”，这样的误解导致信息采集工作等一对一上门工作无法顺利开展，网格员吃闭门羹是常事。最后，由于网格员并不是编制内岗位，发展前景暗淡，上升渠道狭窄，对大多数人来说，这并不是合理的职业发展规划选择。

网格员水平参差不齐，无法实现精准化治理。随着普法教育的推进、群众需求的多元化、社会环境的复杂化等，精细化治理成为网格化的主题。网格员队伍中大多数成员都是上了年纪的社区人员，其工作方式与思维受传统政府管理模式影响甚多，难以达到服务的要求。不过老年队伍中不乏基层工作经验丰富者。除此之外，社区工作人员的年轻化固然为工作方式带来了“青风”，然而大多数年轻工作人员缺乏基层服务经验与社会服务实践，面对五花八门的诉求，显得有些捉襟见肘。将年轻的大学生与经验丰富的工作者结合起来，优势互补，就能实现网格力量的合理配置。

整合资源的能力不足。社会力量参与社区网格化管理是暂时的，社区只能靠政府鼓励来吸取社会力量，参与社区网格化管理，除此之外并无他法。总体呈现出一元、单向的管理特征，被动待命的消极的网格化工作模式，工作清单完全由政府制定，网格工作只能围绕这一张清单开展，网格员日复一日完成清单任务，无主动性、开创新性的工作态度可言。原因在于，行政本为逻辑的桎梏以及“锦标赛”规则的束缚，工作的完成依赖于体制自上而下的管理逻辑，最终网格队伍成为政府部门行政权力向基层延伸的另一只“触手”。

（六）L社区后续网格化管理改进路径

1.优化网格队伍

加强对网格队伍的教育培训。将网格人员纳入社区专职工作者教育培训体系中，强化上岗前培训环节，推进一系列业务知识培训、专业能力实践等活动，进一步增强网格员的服务意识，加强网格员对社区民情民意的敏感性，探索管理与服务相融的工作方法。

2.完善奖励机制

针对网格员福利少、无工资的困境，可以加快推进“积分奖励制”建设。根据网格员“静态+动态”工作成效来设置积分，积分可以兑换相应的生活物资，如大米、食用油等；另外按照积分进行排名，评选“最美网格员”，并在党群中心宣传栏展示。

3.加强宣传教育

群众片面、狭隘的认知严重阻碍了网格工作的推进与发展。因此，为增强网格化管理效能、保持网格队伍健康发展，重点在于加强宣传教育。清除群众对网格员的误解，转变群众对网格员的错误认知，才能真正拉近工作人员与社区民众的距离，手拉手、心贴心才能使网格工作良好发展。要加强网格化管理发展理念、价值观念、功能定位、运行机制、目标任务的宣传，让群众深入了解网格化管理，明确网格化管理的终极目标是为群众服务，推动实现社区自治，如此一来，便能提高社会主体对网格员的认可度、支持度。

4.网格队伍专职化

组建专职化网格队伍。加强舆论宣传，广泛发动社区成员加入网格员队伍，并根据服务对象与工作内容的不同来组建专职队伍，实现“人人有事做”“术业有专攻”，从而在强化队伍专业性的同时加强工作的精细化。

5.网格队伍本土化

更好发挥网格员“当地人”优势。网格员大多是本地人，网格工作“本地化”也是网格化管理下一步的发展方向。之所以要网格本土化管理，是因为本身网格员的薪资待遇不高，提高网格队伍的本地化程度，可以普遍减少网格员日常生活开支，如交通费用、饮食费用等。网格化管理能够有序和谐开展，要求网格员熟悉社区状况，了解居民习惯。发挥“当地人”优势能更快拉近彼此距离，另外，本地网格员具有善于利用人脉的优势，这种非制度化手段使得网格工作更具灵活性、有效性。

6.党建引领促整合

增强社区网格中心的资源整合能力。政府部门要重视网格化管理，将社区网格化管理纳入工作内容并加以考核，明确组织领导与组织协同，发挥对社区网格的引领作用，而非“不管不顾”或仅把网格队伍当做是自己工作的延伸部门。另外，也可以给社区网格化管理中心赋权，网格负责人由社区党政领导人担任，接受政府办公室的领导并开展社区网格工作的综合协调。党建引领是当下基层治理的热词，充分发挥党建引领的优势，坚持党对网格化管理工作的全面领导，将众多公共管理资源和党组负责人、社会力量纳入网格队伍中的党组织班子，促进各治理主体的协同合作，凝聚治理合力，实现共治共享。

7.推动网格化“智”理

给网格工作注入“技术因子”，实现网格化“智”理。给社区网格技术赋能才能给基层减负，让大数据替群众跑路，发挥信息技术的整合、采集、分析优势，使基层工作人员从繁杂枯燥且反复上报的报表中解放出来，提高基层工作效率。此外，还可以发挥挖掘大数据风险研判、预防隐患的作用，利用大数据场景模拟、统计模型，发现隐患生成的机制、规律，从而更智能地排除潜在风险隐患，为科学规划提供信息参考。