吉林省农村土地流转的实践探索与经验*

吉林大学 王一萌，张慧娜，颜露晨

一、问题的提出

土地是不仅农民的根和魂,更直接关系着农业的生产与发展,因此,乡村振兴战略中妥善处理农民土地问题,让土地政策更加适应农业的现代化发展,是解决三农问题的关键一招。在城镇化加速发展的背景下,农民因务工迁移造成的土地抛荒现象时有发生,不论是农民的土地流转意愿,还是土地流转的可实施性都不强,土地资源的利用效率不高，会对第一产业产值造成损失。然而,尽管拥有法律和政策支持,在全国因地制宜地运用土地流转模式仍存在许多问题。在探索更适合现代的农业集约化经营模式过程中,吉林省也不断进行了尝试。

吉林省政府严格跟随中央政策指引,深刻重视土地流转经营权的问题,对于流转土地的行为给予政策支持。在《吉林省人民政府关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》中提出,建立健全“三权分置”制度,将土地的经营权、承包权、所有权分离,做到权权有法所依,权权有法落实，为农民的土地流转行为提供明确的指引政策。近年来,各级地方政府积极配合全国的各种农业集体经济组织发展,取得了不菲的成就。吉林省作为我国的农业大省,更是探索和发展了农机合作社、家庭机械农场等多种多样的集体农业发展模式,充分发挥了规模经济优势,提高了农业生产效率水平,大大提升了第一产业的产量,增加了个体农民的收入，改善了生活质量。尽管吉林省目前进行土地流转,集约化经营农业生产已是大势所趋,但对于具体可以采用哪种规模化农业发展模式,仍缺乏系统性的总结。本文在梳理全国土地流转政策实施情况的基础上,探究了规模经营农业对于农业产值的影响,针对吉林省农业土地流转的三种具体经营模式进行了深入研究,并且对于尚存的不足与缺陷提出了相关政策建议。

二、文献综述

目前，农村土地流转的研究热点主要集中在以下几个方面：第一，农村土地流转对农民收入影响的研究:作为农民重要财产和家庭生产资料,大多数观点认为农村土地流转对农民收入存在着正向作用。薛凤蕊运用DID模型研究得出，土地作为农户的重要家庭财产，通过流转出租土地，能够增加农户家庭收入。[1]一些学者在发现农村土地流转对农民收入提高有着积极意义基础上,对农地流转对于农民收入的影响特征进行了深入研究。杨子、马贤磊等人研究发现,土地流转对提高农户家庭收入水平能产生规模效应影响，随着农户转入土地规模增加,其总收入增加程度也大幅提升。[2]第二，农村土地流转对农业规模化经营影响的研究：陈斌开、马宁宁发现改革开放以来，农业生产率与土地流转规模没有显著相关性，只有实现规模经营的有效土地流转才能推动农业现代化发展。[3]韩家彬等人选择东部平原地区作为研究对象,发现土地确权通过影响农户土地流转意愿行为，能够促进规模经营发展。[4]许月明通过问卷调查得出结论,城镇化发展规模与速度不足以吸纳农村流动人口,以及不健全的社会保障制度都会影响农民的土地流转意愿,从而制约我国的土地规模化经营。[5]司瑞石等通过对陕甘宁地区农户调查研究得出结论，随着农户土地流转规模扩大，农户对农业社会化服务的需求也不断增加。[6]第三，农村土地流转新模式的研究：曾起艳、孙凯认为土地托管作为一种新型土地经营模式，可以实现农业专业化规模经营，在保证农民土地经营权的同时，能够提高农民种植收入，有效缓解农民土地流转意愿较弱对农业规模化的制约影响。[7]苗绘、王金营认为土地流转信托通过信托机构转给第三方新型农业经营主体,能够实现更加专业以及规模化管理,从而更好地保护土地,大大降低土地流转成本。[8]但是目前我国土地流转中也还存在着不少问题。王朝才等人认为我国土地税制改革后,仍是以小农户间的租让行为为主,土地流转规模并没有得到较大提升。[9]何高能则指出我国农村土地流转中存在许多不确定性,农地交易市场的非标准化以及信息不对称,影响长期交易中农地成本与综合收益的确定性,制约着我国农村土地流转发展。[10]而张爱军研究发现，土地确权是土地信托市场进一步发展的主要障碍。[11]通过对文献的梳理,我们发现当前对农村土地研究比较全面,但是主要集中在宏观层面,对于吉林省内土地流转中的实践成果研究较少，相关研究还比较欠缺。对于具体可以采用哪种规模化农业发展模式,仍缺乏系统性的总结。本文在梳理全国土地流转政策实施情况的基础上,探究了规模经营农业对于农业产值的影响,针对吉林省农业土地流转的三种具体经营模式进行了深入研究,并且对于尚存的不足与缺陷提出了相关政策建议。

三、吉林省推动农村土地流转的实践探索

通过对现有文献以及政府公告的归纳和整理，发现吉林省主要通过发展农村合作社、龙头企业带动、重点家庭农场来促进土地流转的规模化经营。“农村合作社”模式通常是指农民自愿成立土地合作社，合作社为社员提供技术指导、融资担保、制度制定的农业互助指导模式；“龙头企业带动”模式是指在当地龙头企业的带领下规划土地流转区的农业经营，发展特色农业，使得农业生产更加集约化、标准化；“重点家庭农场”模式一般是指通过引导农民将土地流转至当地的家庭农场，以促进土地的集中连片化管理，提高土地的产出率。土地托管以系统生产、流通和加工型龙头企业为依托，以专业合作社、基层供销合作社为服务载体，推进农村土地规模化经营。

（一）农村合作社模式

1.梨树县模式

吉林省四平市梨树县合作社入社户数5万多户，入社人口约12万人。合作社内部信用合作社，申请“三品一标”的合作社、国家示范社共近100个，以及申报省级示范社、市级示范社、县级示范社共200多个。梨树县注重当地合作社的未来发展，同时也帮助合作社制定与改进相关制度与运行机制，让其遵循有关政策、法律限定的条件，同时也按照规定的责任、权力、利益进行农事生产、产业经营。健全当地财务管理规范，让农业合作社财会人员在参与出纳、会计、审计等工作时严格遵循有关财务会计管理制度。

2.永吉县模式

永吉县同样也是结合农村合作社进行土地流转的吉林省农业示范区，永吉县禾谷丰水稻种植农民专业合作社结合“反租倒包”土地流转新模式基础上提供农业社会化服务，合作社将流转整合的家庭承包地以相同租赁价格转包给种田能手，并为其提供产前、产中、产后服务，合作社为农户和种田能手集中采购种肥等农资，为种田能手提供育苗大棚，并为二者提供低于市价20%的耕种防收服务，使得农户每公顷能够降低成本3200元、种田能手每公顷能够降低成本3400元，合作社采取订单方式按市价上浮0.1元/斤收购种田能手水稻的1/3产量，帮助农户和种田能手按高于市价0.03元/斤销售水稻，由此实现节本增效、多方共赢。

（二）龙头企业与重点家庭农场模式

1.通化县“龙头企业+产业链”模式

吉林省通化市通化县的江西镇为了打响“西江贡米”的金字招牌，自2016年起，依托当地江达米业、江西米业等五家龙头米业的带动作用，合理规划当地的贡米种植与加工，总流转的土地面积已达1.3万亩，并不断推进贡米产业的扩大化种植、规范化生产、标准化经营。至今，已形成了江西镇贡米绿色生态农业示范区，并构建了一套完整的贡米种植、加工、生产的产业链，使企业与当地农户间农地流转、订单签订、收益分配都能够依照制度执行、高效率推进。

2.通化市家庭农场模式

吉林省通化县发展了重点家庭农场农业发展模式，在政府政策的指引下，通过转让、互换、股份合作等方式进行土地流转。通化县首先利用各种传播媒介，着重宣传了《土地承包法》、吉林省关于土地流转的实施意见，旨在提高农民群众对于相关法规政策的了解，引导农村土地向农业种植大户或家庭农场主的转让。其次，通化县通过建立土地流转信息服务平台，对土地信息进行了公示，土地价格信息的公开透明，为更多具有土地流转意愿的农民提供了可信的参考信息，有效提高了土地流转率。截至2019年,吉林省通化县流转面积为50706.01公顷,年流转土地同比增长率在3%左右。通化县的家庭农场模式，对于农民来说，提高了农民收入，农民不仅可以获得家庭农场的经营利润分红，还可以运用从土地中解放的劳动力从事其他生产活动，减少了外出务工家庭的土地资源浪费。对于种植大户来说，规模经营农业可以减少生产成本，提高生产效益。所以家庭农场造就了双赢模式。

（三）土地托管模式

1.桦甸市模式

桦甸市桦郊乡泊源玉米种植专业合作社,采用土地托管的模式，建立土体托管示范田，自项目开始以来，托管土地总面积已经达到了164.4公顷。总体上，桦甸市建立土地托管示范区采用了“三步发展”的策略，首先，土地托管范围的选择十分重要，要根据具体农业产区的情况，选择农业托管示范区。其次，要规范土地托管服务的合约，使土地托管更加完善、合理、规范;最后是通过宣传推广,公开透明地展示托管土地的委托价格以及利润信息，也可以通过平台展示集约化经营中先进的机械化技术，让广大农户看到土地托管的收益并认可规模化托管服务的优势。在此基础上,合作社也为其未来托管服务业务发展进行了规划,对于土地规模较小、经营不集中的农户,能为其提供包含耕地、种植、管理、预防、收割、销售等多个方面的专业化的生产托管服务。同时，在三步发展的基础上，针对部分周期性外出务工的农民，采取核心部分托管,根据农民的外出周期，具体安排专业的机械化生产指导。对于没有完整的配套机械设备的小型农户，推出农机“返租倒包”的形式,充分利用当地农机资源,促进土地托管规模化,使得效益最大化。在托管模式中，可以聘请专职技术指导人员，针对农业生产技术进行指导，保证托管地上高产高效。在土地托管的过程中，要注意托管活动的因地制宜、灵活多样，实现农业生产托管可持续开展。

2.榆树市模式

榆树市创新土地托管模式，实现政府、农村合作社与农户的三方联动。吉林省37个县（市）不断扩大土地流转与托管规模，截止到2016年，实现三倍增长,其中托管土地3.21万公顷,流转土地6867公顷,吉林省部分农民通过购买土地托管服务,实现收入翻番。田丰机械种植专业合作联合社聘请农科院专家，利用现代农业生产技术，进行科学生产指导，极大节约了农民种植成本，实现了农业规模化生产增效增收。榆树市也加快农民致富技能培训,培育农村创业主体,提高农民职业素养和知识技能，同时为疏通农民融资服务渠道，提高农民自由机械化水平，使新型职业农民成为当地农业发展的重要力量，为土地托管注入新能力。

四、推动吉林省农村土地流转的建议

（一）发挥新型经营主体作用

家庭农场作为一种集体农业的重要经营方式，具有其他集约化模式不具备的独特优点：相比于龙头企业与合作社偏向于种植经济作物，家庭农场一般更专于种植粮食作物；家庭农场的地缘性联系相较于其他模式更加强烈，社区集聚效应明显，便于充分集中人力，发挥劳动力优势。融资与保险方面，设立农业相关的融资机构，建立健全资产估值系统，创新农业保险品种。建立农业相关的融资机构，对于土地经营权、农业器械等进行准确的估值，在后续过程中提供相应的融资渠道和相关农业保险，使家庭农场的融资环节形成配套产业链，从而为家庭农场的发展提供资金支持，这有利于进一步扩展生产规模，提高农业效益。基础设施支持方面，政府应规划出家庭农场产业园区，保证产业园区周边基础设施的完备，将补贴政策落实到基础设施方面，统一规划相关交通运输路线，修缮水利设施，指定存储区域。同时，完善对家庭农业的补贴政策，除了在资金以及项目上对家庭农场进行补贴以外，将基础设施建设同样纳入到补贴体系中，对道路以及沟渠的修建费用进行补贴。

（二）加快推进流转信息公开透明

政府应鼓励农村土地信托发展，新型农业经营主体通过融资机构担保服务，提高规模经营能力。同时要加强土地流转的市场监管，及时查处纠正违规行为，保证土地流转市场有序运行。由于土地流转过程中许多小规模农户获取土地流转的信息较少，并且承包的土地面积往往较少，流转范围也比较分散。所以，当地有关部门应当及时公布土地流转相关的政策信息，以及当地土地流转的具体情况，保证土地流转市场的公开与透明。构建土地流转服务平台，完善信息公开制度，使土地流转市场信息制度化、公开化，解决交易双方信息不对称的问题。

（三）强化农村土地流转契约意识

由于我国的乡村社会仍然处于熟人社会的模式，往往大多数的契约或者协议都只通过口头达成或者仅仅停留在熟人层面，而我们通过在农村的走访调查也证实了这一现象，大多数农民的土地均流转至熟人或者邻近的农户手中，往往也以口头的形式达成流转协议，但是口头协议的高执行能力以及高违约惩罚力度将其限制在较小范围，随之范围扩大，“熟人协议”会逐渐失去约束力。因此，吉林省应当完善土地流转的契约制度，以规范化的土地流转协议与契约取代口头商定的模式，制定适合不同流转模式的合同，合同条款应当符合相关法律规定，标的清晰明确；此外，也应当完备土地流转的手续，农户应当前往农村合作社及时确权登记，登记内容应当涵盖土地流转对象、流转面积、土地类型、流转方式、交易亩价、合约期限等信息,而农村合作社也应当定期检查并确认土地流转的具体推进状况。