耕地占用税征收行政公益诉讼类案监督办案启示

● 祝红雨 娄荣斌 谢 凯/文

耕地占用税是国家税收的重要组成部分，以纳税人实际占用的耕地面积作为计税依据。实践中，由于税务部门和相关行政机关信息不对称，导致未经批准占用的耕地漏征耕地占用税的现象普遍存在，造成国有财产损失。笔者所在的T县人民检察院（以下简称“T县检察院”）以非法占地未征收耕地占用税的个案线索为切入点，依托数字赋能，搭建数据模型，延展类案监督，并在制发检察建议督促追缴税款的同时，推动税收征收闭环监管和案涉耕地复垦，实现了从个案办理式监督到类案治理式监督的路径迭代，取得了数据赋能法律监督的示范效应。

一、基本案情

2021年上半年，T县检察院在开展H市人民检察院部署的“国土智护”公益诉讼专项行动时，发现某生态农业开发有限公司（以下简称“某生态公司”）非法占用耕地但未缴纳耕地占用税的线索。经进一步调查发现：2016年2月，某生态公司未经县级以上国土部门审批，擅自占用某村集体土地3258平方米建造旅游设施和其他景观设施，勘测的项目占地不符合规划面积。T县国土资源局于2017年5月2日对某生态公司非法占地行为作出土地违法行政处罚决定。但T县税务局一直未对某生态公司非法占地产生的耕地占用税进行依法征收，造成国有财产流失。

二、监督过程

（一）数字办案

T县检察院发现前述某生态公司未被征收耕地占用税的问题并非个案，遂引入数字化办案方式，在个案线索基础上，借助T县政府门户网站政府信息公开平台、裁判文书网、钉钉企典、税务部门税收征收系统等数据载体平台，以“非法占地”为关键词，筛选出相关行政处罚决定书、行政裁定书、企业基本信息等案涉所需相关电子数据，并导入数据监督分析模型，通过关键词筛查、数据分析比对碰撞、人工二次梳理等步骤环节，剔除当事人为自然人的案件、名称不一致的案件以及企业已注销、破产的案件，锁定未缴纳耕地占用税的违法行为，发现案件线索12条，初步查明12家企业约3.2万平方米耕地存在未经批准占用、税收部门未依法征收相应耕地占用税的事实。2021年7月22日，T县检察院向T县税务局发出诉前检察建议，建议其依法履行征收职责，开展专项整治，堵塞监管漏洞。此后，T县检察院进一步扩大监督视角，对全县近5年来非法占地情况进行梳理排摸，精准发现2017年以来涉耕地占用税案件监督线索134条，并同步移送税务部门，实现了从“数量驱动、个案为主、案卷审查”个案办理式监督向“质效导向、类案为主、数据赋能”类案治理式监督转型。

T县税务局收到检察建议后，高度重视，召开专题会议研究，同步组建专项整治工作小组，着手制定专项整治工作方案，并根据工作难易程度分阶段推进整治工作，先行对检察建议书中涉及的12家企业和2021年被行政处罚的19户纳税主体展开追缴工作，再对2017年以来的非法占地未缴耕地占用税情况进行核查，梳理出应缴纳耕地占用税企业210户，涉及应征未征税款2500余万元、滞纳金2600余万元。

（二）争议焦点

本案的争议焦点在于如何计算耕地占用税滞纳金的征收期限。税务部门认为，根据《税收征管法》第32条规定，纳税人应从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金，且应当适用第52条第3款无期限追征的规定，即对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征期限不受前款规定期限的限制。

对此，笔者认为，本案并不属于偷税、抗税、骗税的情形，不能适用无限期追征的规定。那么是否属于第52条第1款之规定或者是否属于第52条第2款之规定，即因税务机关的责任或者因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，造成未缴或者少缴税款的。经对本案进一步梳理研判，本案是由于规划和自然资源部门在行政处罚时未告知当事人需缴纳耕地占用税、处罚后也未将行政处罚决定书移送税务机关，税务机关亦未主动向规划和自然资源部门索要非法占地行政处罚信息，当事人对非法占地需要缴纳耕地占用税的规定不知情等多重因素导致，既不属于税务机关的直接责任，亦不属于纳税人计算错误的情形。且究其背后原因有两个：一方面，耕地占用税以前属地方税，由地方财政部门征收，征管相对而言不够严格，而国地税合并后，涉耕地占用税征收相关工作未能妥善衔接；另一方面，《耕地占用税法》虽自2019年9月实施，但实践中部分行政机关并不了解相关规定，亦未建立起协作配合机制，导致《耕地占用税法》落地实效大打折扣。

在此基础上，笔者认为本案中纳税人的行为应当属于《税收征管法》）第64条第2款规定的情形，即“纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的情形”，同时，根据国家税务总局《关于未申报税款追缴期限问题的批复》之规定，即前述第64条第2款规定的情形，其追征期按照《税收征管法》第52条规定的精神，一般为3年。故本案中，对于纳税人不进行纳税申报的，税务机关应当依法追缴纳税人税款及滞纳金，并按3年的追征期追征滞纳金。上述观点亦最终被税务机关采纳，成为推动其依法履职的规范根据。

（三）监督成效

1.同步推进依法追缴与耕地复垦。截至目前，T县税务局已督促72户纳税主体整改完毕，完成追缴税款及滞纳金500余万元。在此基础上，T县检察院持续强化跟进监督，推动规划和自然资源部门开展非法占地专项整治“回头看”，对应拆未拆、应退未退、应复垦未复垦等违法行为进行再梳理、再整治，督促拆除违法建筑1万余平方米，收回被占用耕地3万余平方米，复垦耕地3.5万余平方米。

2.同步推动建章立制与闭环监管。T县检察院跳出就案办案，牵头组织税务、规资、林水、农业农村、综合行政执法等部门召开座谈磋商，会签耕地占用税部门协作和信息共享机制，明确涉税信息共享内容、方式、周期等，有效串起临时占地审批、农用地转用、土地复垦、耕地占用税等信息传递链条，实现信息及时共享、线索互通有无。

3.同步推介经验做法与专项开展。及时向上级检察院报送经验做法，推动在全市范围内开展耕地占用税征收专项监督行动，发现类似案件线索23条，向税务等相关职能部门制发检察建议7份，其中，Y区已追缴耕地占用税税款及滞纳金4840万元。此外，本案亦入选全省数字检察“一本账S1”、全省检察机关数字化办案指引、第一批全省数字检察监督模型、全市检察机关十大法律监督案例和大数据法律监督案例，并被纳入2022年度全省公益诉讼工作要点，初步实现了“一域突破、全省共享”的规模效应。

三、办案启示

身处大数据发展洪流的当下，检察办案尚需树立大数据思维，强化大数据方法在办案中的实际运用。［1］参见秦志松、汪勇专：《从形式到实质：大数据下检察办案的优化路径》，《东南法学》2016年第1期。耕地占用税征收行政公益诉讼类案监督亦需融贯于“检察大数据战略”中，以能动履职为支撑，以数字思维为牵引，以刚性监督为落脚，全力筑牢耕地和国有财产“双重保护”。

（一）紧盯税收“漏洞”，强化依法能动履职

司法实践中，由于《耕地占用税法》普及成效不显，相关行政机关或者纳税人对该税种“全然不知”，加之职能部门间信息不畅，导致该税种易成为税收监管的“盲区”。基层检察机关在落实上级检察院关于加强国有财产保护、国有土地使用权出让领域公益诉讼检察工作部署时，应立足基层实际，重点聚焦“隐秘角落”，依托检察职能，推动及时止损，聚力守护国有财产。具体要以耕地占用税应缴未缴、应征未征为切入点，既要锚定税务机关未依法征收未经批准占用耕地产生的耕地占用税情形，充分发挥公益诉讼检察职能，主动开展专项监督，依法制发检察建议，督促相关职能部门堵塞耕地占用税征收“漏洞”“盲点”；又要立足双赢多赢共赢，及时回应执法争议焦点，通过对耕地占用税相关法条、批复等整体复盘，统筹考量对纳税人“秋后算账”可能遇到的现实阻碍，合理划定征收范畴，助推依法追缴。

（二）深化数字思维，推动全域系统治理

检察机关在办理耕地占用税征收行政公益诉讼案件时，要精准把握检察大数据战略中的法律监督脉络［2］参见叶伟忠：《检察工作高质量发展示范窗口的能动创建——以浙江杭州检察工作为观察视角》，《人民检察》2022年第10期。，结合办案实际，积极擘画耕地占用税数字监督蓝图，努力实现法律监督从“量”的积累迈向“质”的嬗变。具体要以大数据思维为牵引，稳步提升数据运用和线索研判能力，并以数字化融合监督工作机制为突破口，打破部门壁垒，成立工作小组，进而通过个案解析、梳理数据分析研判要素、搭建数据监督模型等，达到高效精准摸排类案线索的目的，推动解决当前存在的碎片治理、被动治理等问题，持续输出数字检察实战实效成果。［3］参见翁跃强：《以数字化赋能检察机关参与和服务市域社会治理现代化》，《人民检察》2021年第14期。重点要充分借助政府门户网站信息公开平台、裁判文书网等已有数据载体平台进行案涉相关数据抓取，进而通过数据筛查、比对、碰撞等方式，精准发现类案监督线索。在此基础上，注重跟进监督，推动税收和耕地领域整体智治。此外，还可以耕地占用税数字办案为基准，推动建立数字检察“总分总”工作机制，第一个“总”就是数字专班、案管部门加强前端统筹，成立线索征集、研判、管理处置工作小组；第二个“分”就是分流处置线索，组成办案单元，逐一推进落地；第三个“总”就是要打造数字底座，建立数据池、驾驶舱，实现数据归集，切实为数字办案提供数据支撑。

（三）注重举一反三，释放监督连锁效应