社区应对突发公共卫生事件中的“社会工作者+志愿者”模式
——基于广东省F社区的实证研究

李 钿

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

1 研究背景

2020年年初暴发的新冠肺炎疫情在全球范围内以出其不意的速度传播，影响范围广、防控难度大。习近平总书记强调，“要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用”。在隔离传染源、阻断传播途径、保护易感人群的疫情防控中，社区成为排查、隔离的主战场。而在疫情防控中，疫情工作报告、逐户排查、日常核酸检测、消毒杀菌等工作超过基层社区工作负荷。我国社工组织数量不足，人才队伍建设有待增强，在疫情防控中能为社区提供的社工数量相对有限，难以有效缓解突发公共卫生事件中社区工作的压力。在党与政府的领导下，要在应对突发公共卫生事件中牢牢守住社区这道防线，需要团结发动更广泛的力量。志愿者作为社会公共志愿服务的主要提供者之一，其组织与工作具有灵活性，并且服务范围广泛。虽然志愿者社会服务的专业能力不足，但能够协助社会工作组织以提高服务质量与服务效率。“社会工作者+志愿者”服务模式在社会上已经有了一定经验，对有效整合社会服务资源等发挥了积极作用。为此，文章以广东省F社区的疫情防控工作为例，基于应急管理生命周期视角理论，通过实地调研探究社区如何在应对突发公共卫生事件中打造“社会工作者+志愿者”模式，筑牢国家应急管理体系的底层防线。

2 研究方法及理论运用

2.1 研究方法

以文献法、问卷调查法、半结构式访谈法为主要研究方法，基于应急管理生命周期视角，结合我国“社会工作者+志愿者”模式的发展现状，对完善“社会工作者+志愿者”模式以应对突发公共卫生事件提出相关对策和建议。

2.2 研究理论

根据应急管理生命周期视角，公共危机有其生命周期，划分为潜伏期、爆发期、恢复期与消退期四个阶段(见图1，陈烈，2005)。 同时把应急管理的过程划分为危机预警及准备、识别危机、隔离危机、 管理危机及危机后处理五个阶段。[1]第一阶段，潜伏期。也称为公共突发事件的征兆期，是危机还未产生之前的一段时间。公共突发事件的爆发是由于不可控的自然因素和可控的人为因素相互作用产生的，而在现实中，人为因素容易由于危机的无声而受到忽视，对此阶段重视程度不足导致公共突发事件的恶化。第二阶段，爆发期。即公共突发事件的爆发阶段，公共突发事件的快速爆发对人类社会的影响是最大的，在突发公共事件处理中，这一阶段占用大量社会资源。同时，这一阶段是应急管理工作任务最为艰巨的阶段，工作量大、工作程序繁琐、突发事件的持续影响都会影响应急处理工作的开展。第三阶段，恢复期。即公共突发事件的处理阶段，在危机爆发期过后，需要对危机产生的一系列破坏进行处置，以最大限度降低公共突发事件的破坏性，包括对人员生命的挽救和财产损失的及时追回等。同时还需要持续关注突发事件的情况，防止危机引发其他突发事件，对人员与财产造成二次损伤。第四阶段，消退期。即公共突发事件的消除阶段，此时突发事件的影响逐渐消失，危机的应急处理工作也暂告一段落，转而注重常态防范工作的进行。此时要关注受到突发事件影响人员的心理健康和财产损失补偿等工作，还需要总结此次突发事件中关于预防和应急等相关工作的经验和不足，做好后续的预防工作。

图1 危机生命周期

基于此，本课题根据应急管理生命周期理论，对F社区在疫情防控中的相关工作进行了解，对F社区与其社工组织的疫情防控工作进行调查研究。对F社区疫情防控不同阶段的工作中，社工组织的工作安排与志愿者的协助问题进行探究，以此寻找“社会工作者+志愿者”模式现存的问题，并且提出完善模式的对策与建议。

3 基于F社区疫情防控的“社会工作者+志愿者”模式分析

3.1 选择原因

F社区近年曾发生过地震，且位于风带，多台风。小区也曾发生过重大火灾事件。同时属城乡结合部，村民原以农耕为主，主种水稻、蔬菜。居民转以建筑、货运装卸等为主。具有农村到城市过渡的特征，符合改制型社区类别。作为一个具有转制型与单元型重合性的多类型社区，研究价值更具推广性。F社区疫情防控工作资料齐全，有助于更全面进行研究。同时疫情防控工作跌宕起伏，具有工作出色的案例，也有疫情防控疏忽导致阳性病例出现的事件，具有较高的研究价值。此外，在疫情防控中，F社区与社工组织工作交互密切，社工组织在F社区疫情防控工作中发挥巨大作用，符合本课题的研究主题。

3.2 疫情防控概况

2020年，新冠肺炎疫情暴发后，全国进入紧张的疫情防控时期。F社区居委会成立应急小组，制订工作计划，有序开展疫情防控工作。与F社区挂钩的是D社工组织，在疫情防控工作中，D社工组织坚持街道办和社区居委会的领导，在应急小组的指导下工作。主要是根据街道办对于社区疫情防控为主,协助人员缺乏的社区进行疫情防控工作。社工组织的主要工作是定期入户宣传，教导居民如何正确进行日常防范，协助居委进行社区防控工作(主要参与日常防范工作)：配合社区进行宣传、入户调查、发口罩，设置卡口对外来人员进行登记、测温，进行卫生消毒工作。总体来看，社会工作与志愿服务协会主要是在街道办与居委的领导下进行常态化防控工作，在社区防范与应对突发事件中主要起到协助作用，负责日常的防控工作，在社区缺人手时进行支援协助，并未参与到应急管理的预案规划中，只是在特殊事件和特殊时期才参与到应急管理中。

3.3 F社区“社会工作者+志愿者”模式存在问题

(1)缺少志愿者组织建设。F社区的日常防范工作基本由社区工作人员完成，当疫情暴发后，社区人手不足，F社区向街道办提出申请，D社工组织则提供人员前往，提供暂时性帮助。F社区自身无建设志愿者组织，如居民志愿者委员会等为社区工作提供支持。社工组织人员有限，一个社工组织挂钩4～5个社区，在新冠肺炎疫情的暴发期和恢复期，社区疫情防控工作急需大量人员，单靠社工组织分身乏术。缺乏统一管理人员。在对F社区进行调研时，笔者发现社区与社工组织对接的工作人员是随机的，即社工组织联系社区的人员不是同一人员。同时在临时组织志愿者时，也缺乏专门负责人员。志愿者来源渠道单一。当社区工作需要志愿者时，一般程序是由社工组织对外发布志愿者招募通知，一般志愿者来源为社区居民。在日常防范工作中，社区居民作为志愿者，足够应对工作需求，然而当处置应急突发事件时，单凭居民志愿者则略显不足。并且居民志愿者素质文化水平参差不齐，学习与工作能力，甚至是服务时间也非常有限，志愿服务提供效率和质量不高。

(2)社会工作组织建设落后。在D社工组织，有比较丰富的专业技术、经验、资源的指导。但有比较丰富的实践经验的仅有3人，同时社工人员招聘存在困难，人才队伍建设远远落后于实际需求。这使得社工组织的工作专业能力弱，工作效率低，同时难以取得公众居民的信任。有以下三点原因：①社工薪酬待遇低，社工组织成员福利保障力度不足，薪酬待遇远低于其他职业，社工人员难以保障物质生活的需求。②社工在我国是一个新兴职业，在欠发达地区更是无人知晓，群众对于社工本身缺少认识，对于社工岗位工作内容没有清晰认知，加剧了社工人员招聘的难度。③缺乏政府政策与资金支持。2017年国务院下发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》重点任务中,提出了大力发展社会组织, 支持其承接基层基本公共服务和政府委托事项，但是规划中关于社会工作组织发展的规划却较为缺乏。一个社会组织的发展，需要依靠政府的政策和资金支持才能够有效运转，而社工组织缺少国家政府和地方政府提供针对性的政策支持，也缺乏活动资金，难以有效发展以提供更高质量的社会志愿服务。[2]

(3)社会工作组织社会知名度和认可度低。D社工组织的工作人员表示，在对接的几个社区工作是比较困难的。社工在我国的不成熟，导致了社工人员相关工作制度、行政体制、专业技能培训等方面存在不足，居民对于社工多持不信任态度。另外是相对年迈的居民对于社工这一职业闻所未闻，对于社工人员的逐户宣传与排查产生误解，误以为是“发传单的”。这些情况对社工人员的工作造成极大困扰，因此也打击了社工人员的工作积极性。

(4)社会工作组织与志愿者缺乏联动机制。推动“社工+ 志愿者”联动机制建设，主要是发动更多志愿者参与社会服务，弥补社会工作和志愿服务的不足。[3]但是F社区的社工组织与志愿者处于“联而不动”的尴尬局面。社工组织与志愿者各自执行工作，在工作交互时，以社工组织为主导，志愿者很大程度上处于协助地位。而在我国，由于社工专业属于新兴事物，有不少阅历丰富的志愿者比社工人员更能提供志愿服务，现今的机制缺乏志愿者自主意愿和需求的表达，导致志愿者缺乏内在动力。

4 “社会工作者+志愿者”模式的完善途径

4.1 拓宽志愿者来源渠道

(1)建设居民志愿者组织。社区自治的基础是社区居民形成集体选择，居民是社区治理的重要主体。在应对突发公共卫生事件时，居民志愿者能够在潜伏期、恢复期和消退期发挥巨大作用，居民对社区的相对熟悉也能够帮助应急工作有序进行。然而我国社区居民多缺乏主人翁意识，需要建立居民志愿者组织，由居委会统一管理，提高居民社区自治的意识。

(2)培养青年学生志愿者。学生是国家的未来与希望, 在学校播撒“社工服务”的种子, 从长远来看, 对社工组织的发展是富有意义的。不少大学已经开设社会工作这一专业，同时也注重大学生“三下乡”和“返家乡”社会实践的开展。社工组织和基层街道办可以与高校联合，以实习或见习的方式吸引大学生前往社区担任志愿者，体验社会务工工作，让大学生在社区应对突发事件时成为有经验、有能力、有担当的志愿者。

4.2 提高社工与志愿者福利待遇

社工组织在面对突发公共卫生事件时提供的服务需求是多样的、复杂的、紧迫的, 在协助救援、舆情沟通以及疏散人群方面都具有较大工作强度，而在突发事件的消退期，社工人员和志愿者又是居民灾后心理辅导和受困者身体照顾的重要力量。提高对社工与志愿者的福利待遇，是社工与志愿者提供高质量志愿服务的内在动力。政府需要加大宣传与推广，表彰优秀社工人员与志愿者；此外还要加大政策与资金支持，保障社工人员与志愿者的福利待遇，同时为社工组织运行提供资金支持，对于社工人员提供一定优待以吸引更多新社工人员加入。

4.3 增强社工与志愿者专业培训

社工组织服务的专业性问题是影响社会认同度的重要因素之一, 更是影响其可持续发展的主要因素。而志愿者组织与人员流动性较大，志愿服务能力水平参差不齐，在正式开始志愿服务之前可以进行临时的技能培训。对于居民志愿者组织而言，由于该志愿者组织较为稳定，可以采取定期培训与交流的方式。

其中社工人员由于是一个专业性组织，人员流动相对较小，服务范围与内容广，更需要注重专业培训。职业准入和认证制度不健全是我国社工组织现阶段最大的问题。政府需要参考《公务员法》，为社工人员建设一套完善的管理制度。此外还要制定社工人员专业技能证书，提高社工组织人才队伍质量。