新时代“枫桥经验”视角下社会矛盾多元化调解研究

盛聪尔 朱建一 章栋涵

（浙江警察学院 浙江杭州 310051）

58年来，“枫桥经验”的内涵及外延不断得到丰富和发展，从上世纪50年代的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”到党的十六大后“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”再到新时代的“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”。完成了从地方基层治理经验到治国理政基本经验的跨越，对化解矛盾和基层治理有重要指导意义。分析社会矛盾具体形态和本质，以新时代“枫桥经验”为视角深化多元调解理念与实践，有助于发展多元化调解机制、推动社会矛盾有效解决。

一、社会矛盾含义明晰

社会矛盾可分为广义的与狭义的，社会上所有的冲突矛盾都可以归纳为广义的社会矛盾，主要是生产力和生存关系之间的矛盾，如我国现在的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；狭义的社会矛盾是个体之间因为信息差异或利益冲突等造成的矛盾。本文研究的是狭义的社会矛盾，例如债务纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷等。这部分矛盾随社会背景、经济发展的变化产生了新情况新问题，主要可分为经济类矛盾、情感类矛盾和其他类矛盾。

本文讨论的社会矛盾主要是指后者，具有复杂性、动态化、区域化等特点。传统的调解机制往往对矛盾的认识和预防不够到位，采取较为单一的调解方式。在调解过程中通常是“单兵作战”，未形成多元合力，对复杂的社会矛盾处置效果难以达到最理想状态。因此，顺应矛盾的发展变化趋势，整合各类调解资源，建立多元化调解机制是当务之急。新时代“枫桥经验”的观念做法和多元化调解机制有很多契合之处，分析两者内在联系，以新时代“枫桥经验”为视角优化机制、完善路径，对于有效化解矛盾具有指导意义。

二、多元化调解机制的应然发展与现实形态

（一）多元化调解机制的应然状况

基层治理是国家治理的重要基石，化解各类矛盾纠纷则是基层治理的第一线。社会矛盾形态的多元性、特点的复杂性、成因的多样性要求必须完善多元化调解机制。从顶层设计来看，多元化调解机制作为诉讼外有效解决矛盾的方式，目的是建立一个与西方ADR模式不同的符合中国国情的矛盾解决机制。[1]其内涵包括公平公正的社会主义核心价值观，同时融合中国传统文化中以和为贵、协商共赢的理念。根本来说是将现代法治原则与中国特色相结合，瞄定人民根本利益，形成多元、新型、先进的调解优先的解纷文化。从具体发展来看，应该贯穿矛盾解决全过程，发动政府和社会力量，从管理、运行到监督全方位建成一套成熟完备的调解机制，成为共建共治共享治理格局的重要组成部分。发挥好多元化调解机制的作用，有利于创新社会协同实现路径，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）多元化调解机制的现实形态

正确把握多元化调解的根本内涵和内在规律，从国家层面出台相关法律法规是系统建设多元化调解机制的重要前提和基础。2016年最高法颁布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，明确要不断推进人民调解组织、行业调解组织的制度化、规范化建设，加强对接协调，发挥好调解在矛盾解决中的重要作用。当前针对多元调解的制度规定少有上升到国家立法层面，立法供给相对不足，机制中的部分环节缺少权威性法律保障，存在应然与实然的冲突。

多元调解机制是指各类调解力量的有机联系和统一，由多方协商解决矛盾。[2]地区之间经济发展水平、传统文化习俗等的差异导致了多元化调解机制在各地的实际形态和发展水平有所不同。如浙江省杭州市、湖州市等地区在各级政府设立矛盾调解中心，整合政府各职能部门、社区服务人员等资源，引导涉事主体进行多元式一站化调解。绍兴市枫桥派出所设置专门的调解室，由专职调解人员、基层党员与公安部门一同配合，实现“警民联调”。随着社会分工日益细化，专业性行业性社会矛盾调解平台不断增多，对金融保险、医患纠纷、劳资关系等专业性较强领域矛盾的解决起到了显著作用，是原有调解的重要补充。总体来看，多元调解机制的现实形态距其应然状况存在一定差距，需要进一步完善上层体制保障，加强各类调解组织的联系协商。

（三）多元化调解机制的发展趋势

18年前最高法首次提出矛盾纠纷多元化解决机制，在后续的文件中多次阐述强调多元调解在解决矛盾中的作用。从多元调解机制成为司法体制改革的重要内容，人民调解、商事调解、行业调解组织不断完善，诉调对接机制逐渐成型到党的十八大以后多元调解机制上升到国家战略层面，成为国家治理体系改革的组成部分，一个科学、完备、利民的调解体系的蓝图正徐徐展开。

多元化调解机制作为我国社会治理的创造性实践成果，极大地丰富了社会治理的实践，创新性和时代性是其根本内涵，也是其不断发展完善的必然趋势。当前社会背景下，国际局势持续紧张，法治中国建设驶入快车道，社会分工和职业领域日益细化，数字化、信息化转型不断加快。国家和地方有关部门积极采取措施，如中国贸促会主办国际调解高峰论坛，促进各国调解制度的交流合作；最高法推动预防性法律制度完善，为调解提供法律保障；上海深圳等地区利用大数据优势，试点数字化调解。多元调解机制在融入社会发展过程中，正呈现出国际化、法治化、社会化、智能化的发展趋势。

三、新时代“枫桥经验”与多元化调解机制的内在联系

（一）在目标上和方法上，两者都注重源头预防和根本化解

矛盾是动态的、变化的，复杂的外部环境决定了矛盾的变化规律往往难以把握。受客观条件影响，不同调解主体的联系配合需要一定时间，发现、干预矛盾存在一定滞后性和模糊性。这就要求多元化调解机制从源头入手，以预防式调解把矛盾扼杀在摇篮中。新时代“枫桥经验”坚持共建共治共享，将自治、德治、法治有力融合，整合有限的资源要素，形成了“四前工作法”预防机制、“六优先”介入机制、“六个心”调解机制等，[3]不断提升源头治理能力和效果。诸如组建乡村“110”让乡村平安员参与接处警，基层民警、网格员参与更多村事治理等措施取得了良好效果。两者核心都是把调解关口下沉，将矛盾化大为小化小为无。

（二）在参与主体上，两者都强调人民主体和多元参与

人民主体是新时代“枫桥经验”的核心价值，即治理为了人民，治理依靠人民，治理效果由人民评判。坚持人民主体地位是新时代“枫桥经验”和多元调解机制共同体现的核心准则，有两方面内涵：一是思维观念上激发群众主体意识，培养群众的“主人翁”精神，让群众自发参与到社会治理中来；二是树立群众观念，走好群众路线，完善群众参与治理的方式渠道。如过去的“枫桥经验”总结出“依靠和发动人民群众”的思想经验，新时代“枫桥经验”在此基础上融入了“以人民为中心”的发展理念，让中国之制变为中国之治。而调解的直接目的是化解各类矛盾，保障人民群众安居乐业，说明多元化调解是人民的多元化调解，参与的主体是人民。

多元参与、协同治理是新形势新发展下社会治理的必然要求。在长久的发展中，新时代“枫桥经验”形成了党建引领、政府负责、社会协同、公众参与的基本格局。[4]

多元是从参与对象到治理方式再到治理场域全方位、立体化的多元，如新时代“枫桥经验”的实践案例：综治办等部门牵头建设连接政府和群众的信息沟通桥梁，打造网格化管理体系；各类基层党组织、社区组织、社会组织自发联系合作，广泛动员一切可以利用的力量。在矛盾问题越来越复杂、信息互通越来越便捷的当下，调解工作更需要党委政府对矛盾问题作出科学判断，完善制度保障，因时因地调配资源、做好统筹；越需要人民群众强化责任意识，广泛动员各类社会力量，将多元优势真正转化为调解效能。

（三）新时代“枫桥经验”为多元调解机制提供了丰富的实践素材

新时代“枫桥经验”多年来在与社会矛盾的斗争中积累了丰富经验，创建了一个个“样板地”，为多元调解机制提供了丰富的实践素材。在诸如联席会议、代表面对面等议事平台制度，畅通上下沟通渠道，组建“村村联盟”“村企联盟”方面的实践，为调解矛盾的多元协作提供了宝贵思路。“红黑榜”“监督委员会”等监督考核方面的探索，为如何将调解程序、调解结果纳入考核监督评价体系提供了经验借鉴。从更深层次角度出发，新时代“枫桥经验”和多元调解机制都强调发挥文化道德的引领作用，从根本上培养多方的参与意识，同时注重发扬与时俱进的品格，融入互联网信息技术。

多元化调解机制的根本内涵与发展趋势与新时代“枫桥经验”有共同之处。解析后者的探索实践过程，找准党建引领、多元协同、信息互联这三个关键点，能够为多元化调解机制的发展道路提供借鉴。同时，各地多元调解机制的创新，又拓展了新时代“枫桥经验”的内涵、形态及外延。

四、优化多元化调解的路径选择

（一）加强党建引领，优化政策贯彻路径

多元化调解机制参与主体的多元决定了其成分的复杂性，需要有一个具有较强权威性和领导力的组织负责有效整合资源，防止力量过于分散。关键是完善基层党组织建设，包括增强街道、社区等党组织的领导能力，协调好辖区内不同参与主体的工作和日常联系。在党群服务中心、矛盾调解中心等设立专门负责多元调解的联系人员。在有条件的调解组织如行业性调解委员会设置党支部，进一步推动协商监督平台建设。收集各大调解组织意见，修订完善行业法律法规；加大政策宣传力度，提高调解方式在群众间的知名度和美誉度；拓宽联系渠道，开设专门的服务热线，打响调解这块招牌，为多元调解的实现创造更好的社会氛围。

（二）加强组织联动，增强规定可行性

调解主体之间的联动，是多元化调解机制的“生命线”。可从以下三方面入手，提升联动效率，增强规定可行性。第一，明确职责分工，设置责任清单。制定调解组织运行、联动的程序规范，厘清各个工作主体的责任，实行适当的考核奖惩制度，对联动效果进行科学评价。第二，根据各调解主体的优势和短板实行互补互助式联动。重点做好诉调对接、检调对接。对矛盾涉及面较广的如“警调联动”，可以在全国推广部分地区的优秀经验，通过派出所等途径打造具有一定知名度和影响力的调解工作室。深入分析各类调解方式的特点，挖掘各种资源，突出优势，补足短板。加强对专业和兼职调解人员的系统培训，努力向高校和社会吸纳专业调解人员。第三，适应各地各行业现实情况。社会力量和政府提供充足的经费保障，根据实际情况统筹好公益属性和运营成本。开展试点调研，积极推广各地各行业的优秀经验，如深圳“三调联动”探索实践，上海打造“一站式”多元调解模式，浙江义乌在商会设立调解组织等。对现有调解模式和规定进行社会风险评估，切实分析利弊，寻求符合地区和行业发展趋势、发展特色的多元调解机制。

（三）创新方式方法，推动调解智能化

不断创新符合时代需求的方法，借助大数据、人工智能等现代信息技术打造“互联网＋”多元调解模式。国内已有天津、杭州等一些城市对在线调解平台、手机APP等做了探索，纷纷建立调解云平台或者掌上调解中心。要推动更加多元、更加精准的智能化调解建设，需要博采众长，建立集矛盾发生前中后预防处置分析为一体的平台。在事前利用大数据分析等手段，分析矛盾高发的地区、时间、性质，针对性地做好调解人员培训、调解服务推广等工作，合理布置调解力量，做好区域联动。事中，将矛盾做好分类，调整调解力量分流，做到及时精准处置；对调解过程进行全方位记录，规范调解程序；对特殊情况，采用线上调解的方式。事后对调解的对象、过程、结果做综合分析，形成调解报告，提供电子和解书签署服务。依靠互联网平台沟通便捷性、实时性的特点，在调解主体之间、调解主体与调解对象之间架好沟通桥梁。