宁夏水土保持助力黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的探索与实践

杨建新，张虎威，李克文

(宁夏回族自治区水利厅 水土保持处，宁夏 银川 750002)

宁夏地处西北内陆、黄河上中游地区，是唯一全境属于黄河流域的省区，位于北方防沙带、丝绸之路生态防护带和黄土高原-川滇生态修复带“三带”交会点，总面积6.64万km2。其地貌类型多样，既有山地、丘陵，又有平原、沙漠。宁夏因三面环沙，长年干旱少雨、缺林少绿，自然禀赋差，是典型的生态脆弱区，在全国生态安全战略格局中占有特殊地位。

1 水土保持现状

水土流失曾遍布全区，是宁夏中南部地区生态环境恶化、水旱灾害频繁、人民生活贫困、区域发展落后的主要因素。据2000年遥感调查结果，全区水土流失面积达到3.68万km2，占全区面积的55.42%，是全国水土流失最严重的省区之一。

境内长期监测的清水河、苦水河、红柳沟3条主要入黄支流多年(1960—2014年)平均入黄泥沙量3 058万t。根据宁夏水资源公报数据，“十三五”期间此3条主要入黄支流年均入黄泥沙量1 398万t，较多年平均值减少一半以上。宁夏水土保持工作为维护母亲河生命健康，遏止黄河中下游地上悬河发展做出了积极贡献。

2 积极探索水土保持高质量发展实现路径

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。习近平总书记在黄河流域生态保持和高质量发展座谈会上提出，“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理”，并对水土保持提出了明确的要求，为新时期水土保持工作提供了根本遵循和行动指南。特别是2020年习近平总书记来宁视察时，赋予宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的时代重任。生态脆弱是宁夏的基本区情，水土流失是其重要影响因素，水土保持是生态文明建设的重要内容，因此宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，水土保持工作责无旁贷。几年来，宁夏各级水利水保部门认真贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记来宁视察时的重要讲话精神，积极探索，勇于实践，走出了一条符合自身实际的水土保持高质量发展新路子。

2.1 以优化顶层设计牵引水土保持高质量发展

谋篇布局“十四五”，抢抓黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略的时代机遇，自治区水利厅编制印发了《宁夏回族自治区水土保持“十四五”规划》《宁夏2021—2023年国家水土保持重点工程实施方案》《宁夏回族自治区淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理“十四五”实施方案》《宁夏生态经济型小流域建设方案》等，明确了今后一个时期宁夏水土保持工作的指导思想、目标任务；确定了全区水土保持率远期目标值以及2025年、2030年、2035年分阶段目标值，在全国率先完成将水土保持率分阶段目标值分解到市、县(区)的工作，为水土保持目标责任评估考核提供了重要依据。

2.2 以示范引领水土保持高质量发展

积极总结水土保持在脱贫攻坚中积累的经验，扩大水土保持的内涵和外延，探索以水土保持为支撑的特色产业发展的新途径，助力乡村振兴。宁夏盐池、隆德、原州3县(区)立足自身实际，探索出可复制、可推广的水土保持生态建设模式，荣获“国家水土保持示范县”称号。

位于毛乌素沙漠边缘的盐池县，长期遭受风沙肆虐，生态环境极度脆弱。盐池县委、县政府成立水土保持工作委员会，建立领导协调机制和工作机制，坚持小范围开发治理，大面积封育保护，取得了“绿进沙退”的历史性转变。隆德县面对“一方水土难以养活一方人”的严酷现实，以“不到长城非好汉”的革命精神，几十年坚持开展山水林田湖草沙综合治理，走出了一条兴修基本农田、造林种草、生态修复、沟道坝系建设与农田水利建设相结合的，改善生产生活条件、拓宽生存环境的脱贫致富之路。原州区认真履行水土流失防治责任，将水土保持纳入重要民生和基础设施建设范围，不断加大工作力度和资金投入，建立了政府统一领导、水保统一规划、多部门协作、群众广泛参与的水土保持工作机制，形成工作合力，助力脱贫攻坚、乡村振兴战略的实施。彭阳县创造的“山顶林草戴帽子、山腰梯田系带子、沟头库坝穿靴子”的治理经验，在黄土高原同类型地区推广。彭阳县旱作梯田入选“中国美丽田园”，依托水土流失综合治理成果打造的金鸡坪梯田公园，被评为AAA级旅游景区。西吉县将水土保持生态建设与文旅产业统筹规划，发展以龙王坝为代表的乡村旅游业，既美化了乡村环境，又带动了乡村脱贫致富。

2.3 以完善政策制度保障水土保持高质量发展

把制度化建设特别是强化监管摆在重要位置，自治区政府出台了《宁夏回族自治区水土保持目标责任考核办法》，并制定了相应的考核实施细则。自治区水利厅出台了《宁夏回族自治区水土保持方案区域评估工作规程》《宁夏回族自治区生产建设项目水土保持监督管理办法》《宁夏回族自治区水土保持监测管理办法》等规范性文件，推动各级水行政主管部门依规履行监督管理职责，督促生产建设单位落实水土流失防治责任，规范生产建设项目水土保持监管行为，为水土保持生态建设提供了制度保障。自治区人大常委会开展了水土保持执法检查，督促各地全面落实水土保持“一法一办法”(《中华人民共和国水土保持法》《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》)，全面落实封山禁牧、退耕还林还草政策，全面推进大保护，协同推进大治理。

2.4 以协同监管机制护航水土保持高质量发展

针对点多、线长、面广的公路项目，自治区水利厅、发改委、交通运输厅联合印发了《关于进一步加强公路建设项目水土保持工作的通知》。坚持刀刃向内，开展水利生产建设项目水土保持专项整治，着力整治“灯下黑”问题，发挥引领作用。2021年以来，依法整治了107个水利建设项目存在的128起水土保持违法违规行为。会同税务部门建立联席会议制度，水土保持补偿费收缴工作顺利划转。银川市金凤区、灵武市等市(区)、县水务部门、综合执法部门、检察院联合上门，督促违法违规企业履行水土流失防治责任义务。逐步形成了水利部门牵头、多部门协调联动的监管机制，确保生产建设项目水土保持“三同时”制度落实到位。

2.5 以信息化手段支撑水土保持高质量发展

从2019年起，每年开展覆盖全区的水土流失动态监测，定量掌握水土流失本底数据、年度水土流失消长情况等，为水土保持目标责任评估考核提供了重要依据。借助“智慧宁夏”水利云公共资源平台、互联网、大数据、遥感、无人机等现代信息技术，自筹资金开发建成涵盖水土保持预防监督、综合治理、监测评价三大业务模块的水土保持动态监测系统，实现了水土保持业务与信息技术的有机融合。

高一时在一所山村中学念书，学校师资特差，教物理的是一个高中毕业的民办教师，此君教学水平本来就不怎么样，教育方法更是不敢恭维。某次，他在黑板上画了两个三角形，问我们这是什么，我说是相似三角形。他将我狠狠地批评了一顿，还说了些挖苦、讽刺的话，并给我起外号叫“相似三角形”，弄得我很长一段时间都抬不起头来，有时甚至不敢跟同学讲话。后来，我转学去了另一所学校，才慢慢将自己的情绪调整过来。

3 水土保持高质量发展初见成效

近年来，宁夏水土保持工作对标对表建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区目标任务，以优化提升顶层设计、完善政策制度体系、构建协同监管机制、科学开展监测等为抓手，坚持预防监督和综合治理并重，全方位推进水土流失综合防治，取得了显著成效，为先行区建设贡献了水土保持力量。

3.1 各级政府水土保持责任压紧压实

根据水利部的统一部署，按照县(区)人民政府自查、设区市人民政府核查和自治区政府自评的程序，组织完成2018—2021年实施全国水土保持规划情况评估工作。连续4年组织对各市、县(区)人民政府履行水土保持目标责任情况进行了考核，并及时通报。2021年，以“一县一单”形式向市、县(区)人民政府反馈了考核结果，充分发挥了考核评估的导向作用。

3.2 水土保持强监管态势日渐形成

2021年如期完成黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动目标任务，全部整改完成近10年来积累的750个生产建设项目涉及的1 388起违法违规行为，生产建设单位水土保持意识普遍增强。从2019年起，每年开展覆盖全区的遥感监管，2019—2021年水土保持违法违规图斑已全部整改销号。2021年全区各级水行政主管部门审批水土保持方案1 500余件，是2020年的近2倍；征收水土保持补偿费6.5亿元，是2020年的4倍，并超过“十三五”期间征收补偿费的总额。2020年以来依法依规认定水土保持“重点关注名单”21份。生产建设单位自觉履行水土流失防治责任的意识普遍增强。

3.3 水土流失综合治理效益凸显

因地制宜推进山水林田湖草沙系统治理，为水土流失区群众大力发展草畜、生态旅游、林下经济、庭院经济等特色产业提供了广阔空间。2020年水土流失最为严重的固原市农村居民人均年可支配收入达到近12 000元，比2015年增长七成。全区森林覆盖率由2015年的13.8%提高到2020年的15.8%，一幅幅天蓝、地绿、水净的美丽画卷，展现在昔日的亘古旱塬。

3.4 简政放权，精简优化审批

①认真贯彻落实《水利部关于进一步深化“放管服”改革 全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号),深入推进“放管服”改革。2021年自治区水利厅印发了生产建设项目水土保持方案审批事项服务指南，优化了生产建设项目水土保持方案审批事项清单和流程，规范了区、市、县三级审批部门的审批行为，审批行政许可事项全部实行“不见面全流程网办”，审批时间压减至7个工作日，提高了审批时效。②大幅度下放审批权限。2021年市、县两级审批的生产建设项目水土保持方案数量占全区审批总数的96%。③持续推进水土保持区域评估，督促指导工业园区管理机构开展水土保持区域评估工作。目前，全区22个工业园区已有宁东能源化工基地、吴忠太阳山开发区、同心工业园区等15个园区完成水土保持区域评估工作。区、市、县三级审批部门对编制水土保持方案报告表的项目和工业园区内的项目全面实行承诺制管理。2021年全区对600多个生产建设项目水土保持方案实行了承诺制管理，占审批总数的46%。

3.5 水土保持补偿费通办系统上线运行

为全面落实水土保持补偿费收入划转改革，自治区水利厅与税务局联合开发了水土保持补偿费通办系统，依托电子税务局，实现了水土保持补偿费征收信息网上采集、传送、申报、缴纳和查询，为缴费人提供了便捷、高效的服务。各级水行政主管部门和税务部门各负其责、各司其职，准确高效地完成了水土保持补偿费征缴入库工作。水土保持补偿费通办系统的上线运行，是深化水土保持“放管服”改革的具体举措，是办好惠民实事的重要内容，同时畅通了信息传输渠道，提升了水土保持补偿费的征管水平。

3.6 科研监测能力大幅提升

3.6.1 技术标准体系日趋完善

先后编制印发了《小流域水土流失综合治理技术规范 第1部分：水土保持耕作技术》(DB64/T 242.1—2017)、《小流域水土流失综合治理技术规范 第2部分：工程措施技术》(DB64/T 242.2—2017)、《小流域水土流失综合治理技术规范 第3部分：植物措施技术》(DB64/T 242.3—2017)、《压砂地建设技术规范》(DB64/T 501—2017)、《小流域水土流失综合治理验收技术规范》(DB64/T 243—2018)、《水土流失综合治理规划技术标准》(DB64/T 241—2018)、《水土保持生态监测站点建设与监测技术规范》(DB64/T 1776—2021)等，水土保持技术规范标准体系逐步趋于成熟完善。

3.6.2 科学研究成果丰硕

自治区水利厅组织开展了“宁夏黄土丘陵沟壑区小流域水土流失治理关键技术集成示范”“宁夏生产建设项目水土流失防治技术研究”“宁夏水土保持高质量发展对策研究”“宁夏淤地坝运行风险与对策研究”等多个科研项目。其中，“宁夏生产建设项目水土流失防治技术研究”项目，在国内首次提出了生产建设项目开挖扰动、堆弃扰动和碾压扰动3种地表扰动形式和11种微立地类型划分法，构建了宁夏生产建设项目水土流失综合防治措施体系，获2018年度宁夏回族自治区科学技术进步奖三等奖；“宁夏淤地坝运行风险与对策研究”项目，建立了流域坝系布局评价模型、淤地坝运行风险评价模型，构建了淤地坝运行风险应对策略和管理体系，为区域洪水泥沙资源化利用提供了技术保障，获2018—2019年度宁夏水利科技进步奖一等奖和2019年度宁夏回族自治区对外科学技术合作奖。

3.6.3 信息化建设成绩斐然

2018年起，自主开发建设“宁夏水土保持动态监测管理系统”，包括水土保持预防监督管理、重点工程信息化监管、监测管理、移动监管、预警分析、水土保持“一张图”和综合展示七大子系统，全面服务区、市、县三级水利系统，技术服务单位和社会公众。现已注册管理用户246个，第三方填报系统用户1 311个，总计登录次数9.29万次，累计上报生产建设项目水土保持方案6 668件，遥感监管中发现疑似违法违规图斑9 971个，信息化监管水土保持工程791个。已连续3年线上开展水土保持动态监测工作，提高了各级水行政主管部门的监管效能。该系统2019年、2020年连续两年入选水利部先进实用技术重点推广指导目录，并获2019—2020年度宁夏水利科技进步奖一等奖。

4 下一步工作打算

宁夏第十三次党代会胜利召开，大会描绘了全面建设社会主义现代化新宁夏的美好蓝图，振奋人心，催人奋进。大会提出了建设“黄河流域生态保护和高质量发展先行区、乡村全面振兴样板区、铸牢中华民族共同体意识示范区”，打造绿色生态宝地等愿景目标，给今后一个时期宁夏水土保持工作提出了更高要求。

4.1 构建预防治理体制机制

积极探索规划引领、部门协作、综合治理的有效形式，创新水土保持综合防治新机制，持续推进对市、县(区)人民政府水土保持目标责任考核，探索推广水土保持以奖代补建设模式，凝聚全社会力量支持水土保持工作。制定或修订《宁夏回族自治区淤地坝工程维修养护办法》《宁夏回族自治区小流域治理成果管护办法》《宁夏回族自治区生产建设项目水土保持监督管理办法》等，不断完善水土保持制度体系。

4.2 强化水土流失行业监管

进一步全面落实水土保持“一法一办法”，以生产建设项目人为水土流失防治为重点，健全完善预防监督制度体系，继续推行遥感监管全覆盖，着力管住人为水土流失。推行水土保持信用监管，纳入市场监管平台，实行联合惩戒。探索研究新形势下加强水土保持监督执法的途径，健全监管与执法的联动机制，严厉查处水土保持违法违规行为。

4.3 大力实施水土保持工程

围绕“一带三区”水土流失综合防治体系，以黄河干流及清水河、葫芦河、泾河、茹河等重点支流和片区治理为主线，重点实施覆盖全区的黄河宁夏段水土保持生态长廊建设、贺兰山东麓水土保持生态修复提升、清水河流域下游水土保持生态修复、黄河卫宁段两岸水土保持生态修复等十二大工程，建设生态保护修复示范区。在南部水源涵养区实施坡耕地整治、小流域治理、淤地坝建设等工程，提升水源涵养功能，促进乡村振兴；在中部封育保护区和北部绿色发展区以生态修复为重点，结合局部水土流失严重区域的重点治理，努力建设护岸防冲林、过滤植物带、防风固沙林带等，减少入黄泥沙，维护黄河健康生命。