浅析日本中央政府机构编制管理（上）*

●畅红

日本是以三权分立原则为基础的议会内阁制国家，实行地方自治制度。行政权归属政府，内阁拥有国家最高行政权。以内阁为首的中央政府代表国家全面参与社会各领域的管理。①中央政府机构编制管理是由内阁把握战略方向，内阁人事局统筹规划、协调配置，总务省督促推动，所有中央行政机关共同参与的长期系统工程。机构编制管理与政府行政改革紧密配合，很好地控制了政府组织规模和国家公务员数量，具体情况如下。

一、机构编制管理法律制度

日本中央政府机构编制管理基本实现了法制化。从机构设置、职能和领导配置、编制管理到政府改革基本方针都要通过立法来确定。随着社会经济的发展、政府职能的消长和行政体制的不断调整，日本在机构编制管理方面逐渐形成了涵盖宪法、法律、政令（也称内阁令）、府（省）令等不同效力等级的、较为完善的法律法规体系。

（一）宪法

《日本国宪法》是国家的根本大法，明确行政权归属内阁，规定了内阁的组成、内阁的职权及其与国会和天皇的关系。

（二）机构编制管理相关法律

中央政府机构编制管理相关法律由国会立法，总定员数量的变动、省级机构的新设、重组、撤销及职能变化都必须经内阁提案、国会批准、法律修改之后才可以加以实施。

1.《国家行政组织法》。它是中央行政机关设置和管理的基本法。一是规范内阁所辖中央行政机关的组织架构并确定其职责配置和副部级以上领导职位设置应遵循的原则；二是限制中央行政机关局级、课（含室）级机构的总数；三是规定中央政府新设、重组、撤销由政令设置的机构时，必须向下一届国会报告情况，并每年至少一次以官方形式将中央行政机关的机构设置及其所辖事务情况向公众公示。

2. 《内阁法》《内阁法制局设置法》《内阁府设置法》。它们分别规定了内阁官房、内阁法制局和内阁府的职责范围以及其内设机构的设置和所辖事务。

3. 各省、厅《设置法》。这些法律根据《国家行政组织法》制定，详细、具体地规定内阁所辖中央行政机关的设置目的、职责权限、所辖事务、长官职权，以及审议会的组成及其职责范围和特别机关、设施机构、地方分支机构的设置及其职责范围。

4.《国家公务员法》和《国家公务员改革基本法》。前者确定了国家公务员管理和标准官职设立的基本准则；后者规定了特别职国家公务员和干部职员的任用、管理，并规定了中央政府机构编制主管机构及其职责。

5.《行政机关职员定员法》（以下简称《定员法》）。它规定了中央行政机关国家公务员总定额的上限，并规定了各机关的具体定员数由政令规定。

6.《中央省厅改革基本法》。它以立法形式全方位指导行政体制改革和国家公务员制度改革，确立了强化内阁职权、发挥各府省综合性行政职能、推进中央、地方分权、分离并强化决策职能和执行职能、缩减中央政府机构及其行政事务等改革基本方针。

（三）机构编制管理相关政令

机构编制管理相关政令由内阁制定，大致相当于我国的行政法规。

1.《组织令》。根据各府、省、厅《设置法》和相关法律制定的各府、省、厅和内阁府《组织令》，详细规定其内部官房、局、部等机构的设置、职责和局级干部职的设置和权限，确定其审议会、设施机构、地方分支机构、外局的基本组织框架。

2.《定员令》。根据《行政机关职员定员法》制定的《行政机关职员定员令》，规定了各中央行政机关的具体定员数。

3.《制定标准官职的政令》。它根据《国家公务员法》制定，确定了中央行政机关不同类别一般职国家公务员的职级的标准官职名称。

（四）机构编制管理相关府（省）令

机构编制管理相关府（省）令由各个府省级的中央行政机关制定，大致相当于我国的部门行政规章。

1.《组织规则》。各府省根据本府省《设置法》和《组织令》制定的《组织规则》，详细规定其内部课、室及其设施机构和地方分支机构的课级机构的设置、职责和管理职的设置和权限。

2.《定员规则》。有的省还根据《行政机关职员定员令》制定本机关的《定员规则》，规定本机关内部组织的定员数量。

日本中央政府严格依照法律程序设置机构，配置职责职权，限定领导职位职数，进行定员管理，指导行政体制改革和国家公务员制度改革，并接受国会和民众监督。较为完善的法律法规体系为机构编制管理提供了法律依据和规范，保证了机构编制管理的权威性和强制性。

二、机构编制管理的机构及其职责

二战结束以来，日本中央政府机构编制管理职能一直属于内阁的管辖范畴，其重要性不断加强，主管部门几经变化。随着内阁和首相职能的强化，机构编制管理职能逐渐归口到内阁和首相的直接控制之下。

（一）机构编制管理机构的历史沿革

按照时间先后，日本承担中央政府机构编制管理职能的机构依次是：

1. 总理厅行政调查部。1946年10月，总理厅设立行政调查部，承担机构编制管理职能。

2. 总理厅（总理府）行政管理厅。1948年7月，行政调查部与中央行政监察委员会合并组成行政管理厅，1949年6月，总理厅升格为总理府，行政管理厅成为总理府的外局②。

3. 行政管理厅行政管理局。1957年8月，行政管理厅升格为由国务大臣担任长官的“大臣厅”，其内设机构——行政管理局承担机构编制管理职能。

4. 总务厅行政管理局。1984年7月，行政管理厅与总理府的人事局、恩给局、统计局合并，组建总务厅，其内设机构——行政管理局承担机构编制管理职能。

5. 总务省行政管理局。2001年1月6日，总务厅、自治省和邮政省合并，组建总务省，其内设机构——行政管理局承担机构编制管理职能。

6. 内阁官房内阁人事局。2014年5月，内阁官房设立内阁人事局，承担由总务省行政管理局划转而来的机构编制管理职能。

（二）机构编制主管机构——内阁人事局及其职责

内阁人事局是根据《国家公务员改革基本法》设置的内阁官房内设机构，由首相和内阁官房长官领导，内阁人事局长由内阁官房副长官兼任。内阁人事局还设有人事政策统括官、审议官、参事官、人事企划官、企划官、调查官、参事官助理、总务专门官、总人事费专门官、女性活跃促进调整官、心理健康官、总务专门职、人事系长、预算系长、主查等。

内阁人事局全面接管了原先由总务省行政管理局主管的机构编制管理职责，成为内阁大政方针指导下的机构编制管理主管机关。其主要职责包括：统筹机构和定员③管理的规划、决策和运行；审查各府省的机构设置、合并、撤销以及定员编制的增减；战略性地推进各府省跨部门的机构和定员配置；实施国家公务员人事管理、各府省干部职员④的人事一元化管理。

注释：

①本文所指日本中央政府是指狭义的中央政府，即包括内阁、内阁机关及内阁直接统辖的内阁府和13个省（厅）在内的中央行政机关。这些行政机关大致相当于我国国务院的部委级机关。

②日本中央政府各府省的外局相当于其直属机构，具有相对的独立性。外局的形式主要包括委员会和厅。委员会采取合议制，要求政治中立、高度专业性和相对独立性；厅采取首长制，职能侧重于政策的实施和执行。以国务大臣为长官的外局级别与省相当，组织规模较大，可以设置厅或者委员会；普通外局的级别一般相当于我国的局级，其内部组织按照局的标准设置，组织规模有大有小。

③定员是日本政府用法律规定中央行政机关国家公务员数量的上限来控制国家公务员数量的一种法制化的人事管理，类似我国的编制管理。

④干部职员（日语：幹部職員）是指中央各行政机关本府省课长级、室长级以上的一般职国家公务员（包括课长级、室长级）。