生态环境“微治理”体系触发逻辑及政策引导机制*

许昌学院商学院 李慧

进入新时代，世界面临着百年未有之大变局，国际社会中政治经济秩序的不确定性与不稳定性问题突出，全球治理呈现出前所未有的脱序状态，治理失灵日益凸显，时代发展对各国执政党提出了超越当前经济和政治系统所具有格局与适应能力的挑战。全球范围内不断涌现出的连通性、突发性、非线性、远程耦合性问题为治理复合系统的研究与发展提供了基础。这也预示着，未来新的问题将多发于国际公共性危机并对人类时空造成持续性的影响，这种演变趋势将使得当前许多世界核心问题退出历史主流位置，同时，引领人们将注意力更多聚焦于社会治理战略层面的创新性思考。其中，毫无疑问的是，在“2016—2030”年联合国可持续发展目标中，生态环境问题成为全球复合治理系统中符合大部分人类利益目标的重要关切点。

任何理论都缘起于对所处时代的深刻认知，并经过实践的锤炼和时间的涤荡才使其熠熠生辉。正如马克思所述：“任何真正的哲学都是自己时代精神的精华！”[1]在20世纪末期，在学界与政界中治理理论逐渐兴起，并从善治和服务型政府等不同角度赋予该理论内涵和外延上的拓展，使其在政府职能层面区别于传统的统治与管理，将治理目标由规制型转向服务型，更加符合时代发展趋势与人类文明认知。治理的内涵是以制度的设置引导集体行动朝向预期结果，而避免走向众所不欲的结果[2]。该治理理论核心在于执政过程中公众的普遍参与，蕴含了个人目标同集体目标相一致的基本条件，最终落实到制度性安排与其要解决的问题相配适这一关键着力点。而此前，习近平总书记在十九届四中全会明确指出：加快推进环境治理能力现代化；构建基层社会治理新格局，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。一系列行动指南为破解全球复合治理系统困境提供了具有中国特色的智慧良方。近年来，中国在应对全球环境问题上展现出一个负责任的大国之担当，更是取得了一些根本性的成就，但是，要想在环境、经济与政治可行性之间达成长效动态平衡，实现国家治理现代化的战略愿景，我国仍需不断推进与深化环境治理现代化体系的改革与创新。

一、我国生态环境“微治理”触发逻辑

经济社会发展过程中衍生的生态环境问题具有不同的类属特征，大体包括全国性或区域性的重大环境问题、企业发展中的环境问题以及发生在普通公众生活过程中的“小”环境问题等。抓实抓牢全国性或区域性重大环境问题治理及企业环境行为治理这个“牛鼻子”是关系到我国生态环境治理的全局性问题；居民生活过程中的“小”环境问题犄角旮旯，具有对象“微”及治理过程“微”等重要特点，它亦是中国之治的重要内容。“小”环境问题之治可以“集微胜为大胜”，对我国生态环境治理大局的影响不可小觑。进一步，我国广大农村的“小”环境问题和城市社区的“小”环境问题，在类别、治理方法及组织形式等方面又具有不同特质。所以，“小”环境问题之治亦可以区分为乡村生态环境“微治理”和城市社区生态环境“微治理”两大类型。本文定位于城市生态环境“微治理”的精准研究。

从角色理论看，本文认为普通公众与环境治理的关系可以分为两个层面，一是全国性或区域性的重大环境问题以及企业发展中的环境问题需要公众参与治理；二是发生在普通公众生活过程中的“小”环境问题需要公众（主角）治理。这里有两句话（本质上看包含角色期待问题）需要我们体认：第一句，居民治理生态环境；第二句，居民参与治理生态环境。第一句话表达了居民是主语，环境是宾语，强调了作用于客体（环境）的所有行动者是居民（主体）；居民治理生态环境确实需要组织与引导，在这里，作为组织者与引导者的政府或其他团体回归为社会服务之角色，还政于民，充分体现了人民群众是历史的创造者的战略思维。第二句话表达了居民只是作用于环境（客体）的行动参与者，在这里，居民参与做状语，隐含了政府或其他团体是行动主体角色；在纷繁复杂的社会实践中，居民在某些情况下极有可能沦为被“裹挟”者，无法表达居民治理乡村生态环境的主体作用。过往研究文献类似于第一句话的探讨鲜有报道。关于第二句话的研究已硕果累累。公众参与环境治理是指公众有权通过一定程序和途径参与环境保护活动并使得该活动可以保障公众的切身利益[1]。随着我国环境赤字加剧，迫切要求将普通公众等外部主体纳入其中以满足环境治理要求，公众参与环境治理逐渐受到广泛关注[2]。2015年《环境保护公众参与办法》使公众（环境公民、环境市民和环境消费者）的身份得以明确，使得普通公众参与环境保护活动有了法律依据[3]。公众参与环境治理对于我国的民主、政治和经济均具有深远意义。例如，民主就是多数人参与环境治理的结果；我国环境问题犄角旮旯，较于其他的环境治理工具，只有公众参与才能降低环境治理成本[4]。公众参与作为环境治理第三方力量，其环境行动有助于补充国家或政府环境治理能力的不足，维护公众环境权利，提高环境治理的成效[5]。一些地区公众参与环境治理模式十分成熟，在环境治理实践中自发形成“自下而上”公众推动模式，凸显公众作为环境利益相关者权利和义务的统一性。探寻我国生态环境治理发生发展的历史进程，普通公众自觉参与生态环境治理的实践并不多见，大致包括环境问题信访（例如与近邻污染型项目的抗争活动）、环境公益诉讼、自发性环境保护（例如贵州李淑彬老人的“植树近三百公顷，把风沙四起变成青山绿水”，在2016年3月被评为全国“老有所为”先进典型）等。这种自发性公众参与局面正是目前我国生态环境治理实践所缺乏的力量。

梳理更多关于第二句话的研究后认为，普通公众参与环境治理的探讨已引起学界高度重视，但较多留痕于理论框架，鲜有从社会复合治理系统进行本土化研究。但有关第二句话的研究为第一句话的关于普通居民必须成为生态环境“微治理”主体的探讨提供了很好的研究视角、思路和方法。目前，我国城市生态环境治理处于以政府为主导的“自上而下”运行式治理模式。该模式下的基层治理层面“内卷化”严重，使得环境治理程序与过程严谨有序，但效率甚低，成了“扎扎实实走过场”的活动。基层环境治理失灵追本溯源在于公众长久处于“强政府-弱社会”的被动境地，导致公众产生路径依赖，未曾真正参与到治理中去，这与治理所追求的目标背道而驰。环境治理问题展现的是整个复合治理系统问题中的一隅，环境治理作为社会复合治理系统中一个子系统，以单一场域去建构和运行引导机制是不足以广泛适用并发挥特定社会功效，环境、经济、政治、文化、人口、资源等问题相互交织、相互掣肘、相互作用，任何单一问题相匹配的引导机制其作用力都会影响到整个治理系统的综合功效，因此，研究环境治理问题不能与社会复合治理系统相剥离。

自新冠肺炎疫情暴发以来，我国发挥社会主义制度优越性，依托我国国情，以网格为单位，发动群众自治，通过大数据信息技术的应用，对疫情做到了可防可控，形成了我国公众参与下的底层治理模式的初步建构。现实证明，“微治理”单元面对基层社会分化、群体突出、个体异质的现实状况可以做到最大程度的贴合“多元主体”利益需求，制定“精细化”治理目标，使资源在规模和范围相对较小的治理“微”单元有机整合，发挥体系灵活自主性，完成差异化处理，确保公众微观信息与政府宏观信息相互通，公众短期目标与政府长期目标软结合。此外，我国广大公民的环境问题多发生于生活场域的犄角旮旯，包括随手可及的生活垃圾分类、生活废弃物循环利用、绿色出行、低碳生活、“厕所革命”、自给自足式家禽饲养污染的治理以及农业面源污染治理等方方面面，这些“小”环境问题显著不同于工业生产过程中衍生的“大”环境问题，具有对象“微”及治理过程“微”等重要特点，较于其他的环境治理工具，只有公众作为环境治理第三方力量积极参与，以其环境行动弥补国家或政府环境治理模式的局限性，才能避免政府环境治理失灵或不经济的情况发生，提高环境治理的成效，节约环境治理成本，缓解我国环境赤字的加剧。据此，笔者认为在环境治理体系的“神经末梢”上植入新的“微治理”单元，以公众需求为导向重塑基层部门的管理职能、授权结构和组织架构，形成扁平化、多层次的公共服务体系切实具备现实紧迫性和可操作性。

二、“闭环形”生态环境“微治理”体系框架建构

“闭环形”生态环境“微治理”体系框架强调以公民目标需求为导向，以治理主体细化为前提，以治理技术现代化为抓手，以治理过程精细化为核心，处理不同利益群体的个性需求问题。基于“目标——价值”相一致理念站位，洞察公众环境治理目标需求，使之有效嵌入国家政府宏观环境治理目标，形成“自上而下”与“自下而上”的运行机理相耦合。治理主体中的常量组织主体按照“政府统筹、社会运营、动态发展、专项协作”的思路孵化辖区内各层社会组织，进行任务分发和监督落实并提供政策支持、资金支持、专业技术支持、组织培育支持、能力提升支持等；变量组织主体作为动态可编入主体，以社会运营组织为载体，观测社区内部目标需求，平衡居民内部利益关系，规范管理社区服务、实现社区内生良性互动，形成社区“目标—价值”利益共同体。微观组织主体决定了治理目标以及治理过程的精细化，催化两级主体权力的下沉与分享，促使公众权利与义务增加，提升公众参与治理的活力。“闭环形”生态环境“微治理”体系框架保障了“微量主体参与—变量主体回应—微量主体反馈—常量主体引导——变量主体改进—微量主体参与”的动态循环运行，形成事事有着落，件件有回音，人人受监管的制衡局面，以此逐步实现环境治理多元主体转换，完成环境治理从宏观到微观、从粗放到精细的模式变迁。

三、生态环境“微治理”政策引导机制设计

（一）关于强制性引导机制

探索建立个人电子征信系统，从小学入学开始记录村民与年龄相对应的重大事件。例如，利用电子征信系统载入村民治理环境实践活动的影像资料或评价材料，设置统一的量化标准，核定等级；可以探索参与环境宣传教育及参与环境治理活动作为从幼儿园到研究生每个层次学生入学的前置条件，力求从娃娃开始渗透环境理念，使环境理念入脑入髓入行；落实大学及以上学生的具体环境责任清单，组建社会实践团队利用暑期亲临村落开展丰富多彩的环境教育宣传活动，甚至围绕内容清单和方法清单参与并指导普通村民治理乡村生态环境活动，让生态环境治理理念渐次深入民心；探索普通村民参与环境宣传教育以及村民治理乡村生态环境实践活动作为就业与再就业的前置条件，推动普通村民的环境权利与治理环境义务的有机统一。

（二）关于推荐性引导机制

对于市场类型的乡村生态环境治理项目，逐步探索市场调节正常消费与限制过度性消费的双轮措施，形成合理消费稀缺资源的全民行动。例如，以一定区域内的电费/水费/燃气费/燃油量的平均值作为标准，普通村民相对应环境消费额度与之进行比对，采用阶梯性价格消费。对于非市场类型的乡村生态环境治理内容，充分考虑利用大数据“空间识别、群体定位、交叉复现、多元节点监测”等功能，筛查普通村民环境自治效果或治理行为，量裁奖惩等级视具体情况记入公众个人诚信档案。此外，探索实施村民生活垃圾限量制度，将垃圾处理处置责任联系到家庭甚至单个村民，敦促村民减少垃圾产生并强化可再生资源回收力度。探索制定我国居民电子化消费制度政策，推行居民生活垃圾电子化分类收集及无害化处理处置实施条例。例如，对村民生活垃圾实行登记或“扫码”方式进行分类回收等。建立村落环境信息共享平台，发布广大村民最为关心的环境问题，同时引导村民反馈关于生态环境治理的所见所闻，力求在查错堵漏甚至举报环境治理腐败等方面斧正我国环境治理的盲点以及堵点。

“体系+技术”的革新使基层环境治理实现“精细化”目标的内在逻辑：一是以体系再造为技术治理提供保障。即使融入大数据信息技术支持，但公共环境治理的落地实施仍需依托明确的组织和个人，单纯通过技术引入而无精准对接的责任部门，结果难免陷入形式主义和官僚主义的泥沼。因此，环境“微治理”的优化路径从形式上需要依托信息技术提升治理效率，但从实质上则需要在体系保障前提下再造治理流程。二是以技术迭代拓宽体系实践维度。虽然环境治理部门已然引入了数字信息技术，但仅局限于搭建各自的信息系统，导致形成数目众多的信息孤岛，为信息不对称提供了“避风港”。此外，由于系统技术陈旧使得海量数据的深挖和研判难以实现，只能以抽样数据为基础，进行简单的历史性分析，极大限制了“精细化”治理目标的实现。鉴于此，唯有权威部门牵头，统筹建立打破环境治理行政层级分割的大数据共享交互平台，实现集感知层、通信层、数据应用层三位一体的物联网技术迭代，嵌入基于“闭环形”环境“微治理”体系创建的平台子系统，深入基层且全方位响应海量舆情的关注和诉求，立足多层次和多维度的利益群体视角，推送更具针对性和共情力的环境教育宣传，唤醒环境治理中各级民众的主体意识，以微观环境治理革新为切入点，实现公民“自治”、社会“善治”的宏观环境治理目标。