低碳政策变迁

□文/刘子旸

（黑龙江科技大学管理学院 黑龙江·哈尔滨）

［提要］随着全球气候问题的加剧，世界各国对节能低碳发展也越来越重视。我国低碳政策经历依附性的萌芽期、法制管控的发展期、完善政策体系的战略规划期，现已进入政策不断加码的决策落实期。借助政策网络理论，理清在低碳政策变迁过程中政策制定的内在逻辑和可能问题，促进政策协商幅度、“政策共同体”范围、网络间合作联结、政策工具综合运用等因素的良性互动，是实现低碳政策制定高效、科学、民主的重要路径。

全球性的气候变化问题受到世界各国的普遍关注，我国积极承担大国责任，履行节能减排的国际义务，近20年来我国陆续出台低碳、节能、可持续发展的相关政策以应对气候变化问题。截至2020年，我国在经济绿色、低碳生活、生态碳汇、产业绿色发展、能源转型等方面取得了不错的成就。在这种情况下，我国进一步提出了“碳达峰”“碳中和”的战略决策，为进一步解决全球气候问题做出努力，为全球环境治理贡献中国智慧。

政策网络理论的发展至今已有很长的历史，被国内外学者应用于政策过程的分析研究中。对以往低碳政策的梳理，并以政策网络理论视角进行研究，有助于了解相关政策发展历程，发现政策演进中的不充分、不平衡等不足之处，是之后制定符合时代发展政策的重要前提。

一、政策网络理论发展及运用

20世纪80年代之后，对于政策网络理论的研究进入发展和丰富阶段。美国和英国学者分别对“铁三角”和“政策共同体”展开研究，虽然二者在网络构成形态上存在差异，但都逃不开网络内部利益博弈、资源依赖、交互关系、共同话语等特征。随后，进入对政策网络的反思、批判期。Thatcher认为需要大量的模型和假设，来填补政策网络理论目标与成果之间的缺口。罗茨、维克斯、阿特金森等学者根据自身观点，提出不同的政策网络模型。“罗茨模型”最为经典，罗茨根据利益关系、成员构成、依赖关系、资源分配等因素，对政策网络进行了五种类型划分，分别为政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络、议题网络。进入21世纪，国内外研究者们开始将政策网络理论应用于政策运行过程中，如政策制定、政策执行、政策变迁等的研究，使政策网络理论的适用性得到扩展。Van Buuren等对政策网络的制度设计展开研究，并建立起关于制度变迁和制度设计策略的解释框架。Haitao Zheng等通过政策网络理论，对中国医疗保险政策的制定展开讨论。谭羚雁等基于政策网络理论，分析了我国保障性住房政策制定、执行过程中各方参与者之间的互动关系。冯贵霞对大气污染防治政策变迁的研究中，构建了关于政策网络的解释框架，并通过对以往学者观点的总结，对政策网络进行了重新定义，即政策网络是政策主体间互动关系模式的形象借喻，通过对互动关系的解释和分析来获得对政策过程的认知。

政策网络理论被普遍认可的分析路径主要是利益调停路径和网络治理路径。罗茨的网络类型划分即属于利益调停路径的研究范畴，该路径凸显政策领域内相对权力、利益划分，以及各网络成员在政策过程中的互动关系。但在现实政策过程的政策网络分析中却很难完全地将两种分析路径相剥离。比如，在低碳政策问题中全社会的各类行动者众多，对各种价值观念的整合，结合各方需求进行的渐进政策制定，都是政策运行过程走向科学民主所不可或缺的，这些恰恰是治理路径对政策网络的界定。由此可见，在利用政策网络理论进行问题分析时，对两种分析路径的综合考虑是不可或缺，也是不可避免的。

二、低碳政策变迁历程

（一）第一阶段：大气污染防治的依附萌芽期（2005年前）。2005年之前，低碳概念并未深入人心，我国在碳排方面的政策也发布甚少，对工业企业在碳排放方面的约束更多的是依附于大气污染防治的政策上。《工业企业设计卫生标准》于1956年制定，并在1962年、1979年经过两次修订。在此之后还有《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国节约能源法》等法律文件的颁布。上述法律法规虽然未对二氧化碳的排放采取标准要求，但各法律的实施在一定程度上有助于减少碳排放，这无疑符合低碳发展的基本要求。

1992年是低碳政策萌芽的一个关键节点，联合国大会通过了《联合国气候变化框架公约》，同年11月我国通过了“全国人民代表大会常务委员会关于批准《联合国气候变化框架公约》的决定”；1997年发布“全国人民代表大会常务委员会关于批准《联合国气候变化框架公约》的决定”。1998年我国签署《京都议定书》，2002年核准，2005年2月16日正式生效，这标志着我国的碳排放政策进入到新的发展阶段。2005年2月28日，通过了《中华人民共和国可再生能源法》，对促进可再生能源的开发利用，改善能源结构，降低碳排放，实现可持续发展有着深远意义。

（二）第二阶段：法制管控的快速发展期（2006～2010年）。2006～2010年是我国第十一个五年计划期间，有关低碳政策密集发布，在《“十一五”规划纲要》中“节能减排”被重点提及，随后的低碳发展政策也围绕能源的节约、开发利用，以及增加碳汇、发展循环经济等展开。

国家法律文件及各部委政策文件相继出台。2006年《中华人民共和国可再生能源法》正式实施，2009年进行了修正；2007年《中华人民共和国节约能源法》进行了第一次修订，将节约能源的激励措施独立成章，并对能源消费、节能技术开发、淘汰落后产能提高能源利用率等方面做了进一步阐述，上述二法的颁布实施，成为我国能源发展的基本国策。国家税务局、农业部等各部委根据“节能减排”的工作要求，制订了实施方案。

在节约能源、科技、循环经济、碳汇等方面做出低碳努力。如，在节约能源方面，2006年出台了《千家企业节能行动实施方案》，2007年发布了《国务院批转发展改革委、能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》等；新能源方面，2006年《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，2008年《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，2007年《国家核电中长期发展规划（2005～2020年）》等。

这一阶段，我国的低碳政策井喷式发布，政策多样性明显，政策框架基本建立。政府部门牵头，具有一定的法制强制性。钱洁等认为，这一时期我国的低碳政策工具除强制性政策外，自愿性和混合性政策工具运用的环境条件是滞后的。

（三）第三阶段：低碳政策体系进一步构建、战略规划期（2011～2020年）。这一时期，在国家低碳战略规划的指导下，我国各地区、各部委、各领域、各行业、社会各方纷纷制订相关政策方案，使得低碳政策体系得到进一步完善，碳排放交易试点、低碳城市试点开展，各项节能减排工作稳步推进。

2011年我国进入“十二五”时期，国务院分别于2011年、2016年相继发布《“十二五”节能减排综合性工作方案》《“十三五”节能减排综合性工作方案》，设置减排目标和基本要求，对全国节能减排工作进行战略引导。2011年，组织编制《国家应对气候变化规划（2011-2020年）》，用以指导十年的应对气候变化工作；国家林业局发布《林业适应气候变化行动方案（2016-2020年）》。2014年，国务院发布《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》等一系列中长期规划。

为缓解气候变化，积极调整产业结构，2011年发布《工业转型升级计划（2011-2015年）》等文件，2012年国务院印发《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》《服务业发展“十二五”规划》，2016年财政部等发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，2018年印发《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》。另外，在能源、节能、非能源活动温室、碳汇等方面也有政策安排，碳排放交易和低碳城市也开始试点，如2011年印发的《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》以及《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》首批低碳试点城市诞生，并在2012年、2017年确立了第二批和第三批低碳试点。

（四）第四阶段：政策加码，落实战略决策期（2020年至今）。《2030年前碳达峰行动方案》开篇便提出了关于“碳达峰、碳中和的重大战略决策，扎实推进碳达峰行动”的基本思想。

2020年9月，习近平在第七十五届联合国大会上首次提到2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”，由此定下了2020年后的低碳发展的整体基调。据不完全统计，自2020年9月份到2021年10月底，我国在国内外重要会议及相关政策文件中提及“碳达峰”“碳中和”的次数多达30余次。相关政策文件有《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等。

三、我国低碳政策变迁中的政策网络

（一）政策变迁过程中低碳政策制定的解释框架。从我国几十年低碳政策的变迁实践来看，中央政府对于低碳绿色发展的推动占据着绝对的主导地位，但在国务院发改委、农业部、生态环境部、科学技术部等下发的政策文件规则内，又给予了地方政府一定的政策自主性。同时，本着政策制定科学性、民主性的现实需要，以及各方主体的利益驱使，使得我国低碳政策的制定和变迁过程表现为“一主导、多支干、发散状”“双向沟通，循环修正”的网状结构。通过“罗茨模型”的政策网络类型划分，对低碳政策制定的解释框架如图1所示。中央政府作为政策运行中的政策社群，对政策制定起着主导作用；元政策下多分支的基本政策或具体政策则是由国务院下属部门，以及各地方政府制定，议题网络、生产者网络、专业网络等多元政策主体共同参与其中，进而构建起具有政策传达、意见征询、信息反馈、修正渐进等特点的多元、多层的网状结构。以此促进新老政策更替、政策体系完善，推动政策变迁。（图1）

图1 政策变迁过程中政策制定解释框架图

（二）低碳政策制定中可能存在的问题

1、地方政府与企业间的共谋现象。地方政府与企业、行业组成政策共同体的必要性。工业、企业作为温室气体的主要排放者，是低碳政策管制的主要对象；地方政府则是地区低碳政策的制定者、实施者，降碳排和绿色发展的责任主体。二者在低碳政策产出和执行的利益博弈中存在三种可能性：第一，地方政府与企业在减排改制问题上达成一致，“政策制定-政策执行-政策再制定”实现良性循环，形成政策共同体的理想状态。第二，两者都对中央规划文件的地区落实产生顾虑，这种顾虑可能来自经济效益、地区财政压力与低碳、绿色发展的环境压力无法平衡，从而形成政治“共谋行为”的产生，这种情况下制定的地区政策可能会与中央要求相左，也可能在执行中出现应付、欺瞒上级政府的现象。第三，工业、企业非自愿做出妥协，这种情况下由于企业在政策制定中缺乏参与或者利益诉求得不到满足，会使政策执行发生偏离，政策目标难以实现。

2、知识分层和知识专业化导致的政策参与壁垒。我国在低碳政策中的专业网络构成包括：低碳发展方面的相关智库、专家、学者、技术联盟等。他们在低碳问题的议题提出、政策制定过程中参与形式多样，国内学者经分析发现，根据智库介入点的不同，其介入政策制定的可能路径有14条之多。但专业网络在政策科学认定和知识专业化上的优势，一定程度上压榨了公众在政策过程中的参与程度，使得公众的这种参与偏向于形式上的权力慰藉。这种知识等级化带来的公众参与壁垒，基本成为一种固化现象。一方面如政策分“精英模型”的观点，精英与公众信息严重不对称，相较于精英的活跃状态，公众稍显麻木，一定程度上默认了精英的权威性；另一方面当公共问题上升到技术、经济、产业改制等专业性领域时，由于专业知识的缺乏和认知限制，公众会忽略或放弃对政策过程的参与。

3、政府网络应付公众参与的虚假协商和政策工具使用不当。府际网络对于议题网络中公众参与政策制定的虚假协商包括：博弈式协商、象征式协商、诱导式协商。虽然这三种虚假协商形式多发生在民生政策制定中，气候变化和碳排放属于环境问题，但是当地方政府追求经济效益而纵容高污染、高排放的企业经营时，公众利益就会受到损害，这种情况下博弈式协商的现象就会发生。

政策工具的灵活使用能够解决很多实际问题，同时，不当的使用也有可能激化社会矛盾。Howlett和Ramesh依据政府提供公共物品和服务过程中介入程度由强到弱的不同，将政策工具依次分为强制性工具、混合性工具及自愿性工具。在政策制定、执行中政策工具的选择错误，会引起不良的社会反响。

（三）对策建议

1、政府主导，政策制定时协商政治的进一步扩大。协商机制使政策社群在制定政策时最大限度地汇集各方意见。我国的政策社群包括中国共产党、全国人大、国务院及各部委、政协，其共同组成的政策共同体在我国低碳政策制定中起着主导作用。

由于气候变化问题全球化的特殊性，我国部分政策的制定也是在国际公约框架之下，如《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等。因此，我国政策社群制定低碳政策时的协商包括了国际协商和国内协商两部分。国际协商则包括双边协商（如2014年《中美应对气候变化联合声明》等）、多边协商（如《京都议定书》《哥本哈根议定书》《国家适应气候变化战略2035》《巴黎协定》等）；国内的政治协商制度是我国的一项基本政治制度，中国人民协商会议又设置全国委员会和地方委员会，在面对国家或地方重大政策或社会问题时的决策和执行进行协商，以发扬社会主义民主。此外，中央和地方各部门应进一步拓展协商式政策制定的深度和广度，如开通微博，公开低碳发展的相关信息的范围，发布应对气候变化所取得成果的汇总文件等。

2、政策网络内部有效的连接互动。将生产者网络纳入政府的政策共同体中，实现由政策的被动响应到主动参与的转变。无论是从“共谋行为”的角度，还是从非自愿妥协的角度看，政策制定的决策过程都与执行过程发生了一定程度的偏离。因此，对于我国的低碳发展来说，将生产者网络纳入政府从中央到地方的政策共同体中，实现公平对话协商、利益诉求表达，共同参与政策过程的健康局面。

专业网络与议题网络的互动联结，便于走出虚假协商，突破参与壁垒。议题网络中公众参与政策制定会分别受到专业网络及府际网络带来的压力，三者之间的良性互动则能促进公众在政策制定中的有效参与。首先，加强公民自治组织建设便于底层意见的汇集，并做好专业网络与自治组织的沟通嵌合工作，使专业网络在议题提出时将专业优势和底层意愿相兼顾，淡化知识分层给公众参与政治带来的影响，减轻因公众话语权弱而产生的虚假参与。其次，议题网络中的主流媒体应发挥自身“双向沟通”作用，扩大公众政策认知，利用“焦点效应”促进民众意愿达成。最后，政府为自治组织的建设提供机制保障。

3、政策工具的使用应更加灵活多元，且适度恰当。强制性工具借助于政府权威，具有一定的强制力，在低碳政策中的使用以规制和直接供给为主，使用中参与主体主要包括政治社群、府际网络和生产者网络。如对小火电机组的关停、制定的节能减排法规、对生态工业园区的建设等，都属于强制性工具的范畴。

混合性工具主要包括信息与规劝、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费。信息与规劝使用下的受影响者主要是公众和企业。其不具有强制性，更多的是政府引导个人和企业行为，实现政府预期变化，如“全国低碳日”“美丽中国，我是行动者”等活动，均是运用此工具倡导社会形成良好低碳习惯。另外，税收、补贴、产权拍卖等工具在低碳发展中也有体现。

自愿性工具主要包括家庭和社区、志愿者组织、市场，政府干预极少，由民间力量或市场自主运作。如，中华环保联合会、自然之友、高校环保社团联合体、中国国际民间组织合作促进会等，都是以自愿性工具的形式拓展了整个社会的低碳政策参与面。

可见，面对不一样的问题，在政策制定时所采用的政策工具也不相同。随着政策民主化、科学化的推进，不同政策工具的适用范围也随之扩大。在这种情况下，灵活、恰当的政策工具使用变得尤为重要。