基于高速公路PPP项目的风险规避措施研究

欧毕锐 中交路桥建设有限公司总承包分公司

引言

党的十八届三中全会召开后，PPP模式便成为各类政府基础设施及公用服务项目的重要投融资模式，将PPP用于高速公路建设成为大势所趋。高速公路项目合作期长、建设内容复杂且投资巨大，建设期间有可能遇到各类风险，影响项目最终效果，本文便对高速公路PPP项目的经济风险、政策风险和运营风险等风险事项进行了充分研究，希望能给从业人员提供帮助，确保其能够在项目建设期间准确识别并规避各类风险，使项目顺利竣工。

一、研究背景

近几年，国内经济增速有所放缓，为拉动经济而产生的大量投资建设需求和地方财政能力不足间所存在的矛盾逐渐浮出水面，出于维系地方投资强度、避免给地方财政带来过大压力的考虑，PPP模式逐渐成为地方基础设施及公用服务设施建设的主要投融资模式[1]。2014年开始，交通设施建设全面普及PPP模式，相关指导办法的出台，不仅加快了此类项目的发展，还为项目的推广提供了有力支持。需要注意的是，虽然该模式内涵与高速公路项目的特点契合度极高，但由于PPP模式在我国起步较晚，加之刚推出时缺乏系统的规范性政策支撑，无形中增加了项目各合作主体的风险，笔者根据多年高速公路项目经验，对高速公路PPP项目常见风险进行识别与分析，并提出对应的规避措施。

二、高速公路PPP项目常见风险

（一）经济风险

经济风险主要包括通货膨胀风险和利率风险。其中，通货膨胀风险主要指通货膨胀速度增快，导致项目运营维护成本的提高，从而致使项目整体成本超支的风险。PPP项目合作年限通常是10～30年，高速公路由于投资巨大，其合作年限往往是30年，合作期间通货膨胀可能导致成本变动超出预期。

利率风险指的是受利率变动影响，造成项目资金成本不可控的风险。若项目贷款采用浮动利率，利率上升则会造成资金成本上升，如果项目贷款采用固定利率，则会由于利率下降时资金成本固定不变，导致无法节约成本。由于高速公路项目贷款资金庞大，利率波动造成的影响不可小觑。

（二）融资风险

融资风险主要指无法足额获取融资的风险或融资成本超出预期导致投资人收益下降的风险，高速公路项目投资总额动辄百亿元，项目资本金往往设置为固定资产投资项目最低限度（即20%），剩余80%均为融资资金（以南阳-周口高速公路为例，该项目总投资在127亿元左右，其中，80%的资金来自银行贷款[2]），融资资金需求量庞大导致项目公司很难及时获得贷款资金，为了不影响施工进程，部分公司会先通过短贷的方式筹集短期资金用于建设，待长期融资到位后予以替换，但短贷成本较高，提高了项目整体融资成本。

（三）政策风险

政策风险主要包括拆迁风险、法律风险及信用风险等。其中，拆迁风险指的是由于拆迁征地给居民生产、生活带来不利影响，使得居民对项目持反对态度，从而影响项目进度、增加项目成本、影响社会稳定性。高速公路项目具有占地面积大和里程长的特点，项目建设过程中往往会涉及大量征地拆迁工作，由此可见，提前做好沿线居民的思想工作、保证社会稳定十分重要。

法律风险指的是法律缺失或法规发生改变，致使项目蒙受损失的风险，此类项目在合作期内往往要与施工单位、经营单位、金融机构、政府部门等签订大量合同，如若随着相关法律完善、政策调整，导致合同中部分条款失效或不再适用，则会造成投资损失、工程延期等风险。

信用风险指的是政府没有履行或是没有按时履行合同规定，使投资单位受到损失，导致该风险出现的原因较多，包括但不限于政府负债高、偿还能力受限，领导队伍发生变动等。

（四）建设风险

建设风险主要包括审批延误、建设成本增加以及安全问题等风险。

审批延误风险是指由于高速公路项目建设范围大，前期论证程序复杂，涉及多部门甚至多地区的审查审批，导致审批时间不可控，进而造成工期延误[3]。

建设成本增加风险指的是由于项目建设期较长，受市场行情影响，使得建材成本在建设期间大幅度上涨，导致建设成本增加甚至超出概算值的客观因素风险，以及设计变更导致成本增加等主观因素风险。

安全问题风险是指由于高速公路项目建设工程量巨大，涉及多工种、多单位的业务协调配合，需委托大量的专业分包、劳务分包单位，在项目管理过程中若管理不善或缺失，产生人员伤亡风险。安全问题的出现将对项目的成本及工程进度均产生不利影响。

（五）运营风险

运营风险是指运营期间，受管理不到位、政策变化以及不可抗力等因素影响，导致项目出现成本超支、交通量骤减、收费不足等情况。高速公路投资大，主要通过收取高速公路过路费和政府补贴收回投资，但由于高速公路项目经营年限较长，在经营期限内可能受国家政策（如节假日取消高速公路收费）、疫情、临近区域新建公路等因素影响，导致交通量无法达到预期的情况，进而造成亏损、投资无法回收、收益无法满足的问题。

三、风险应对策略及措施

（一）风险应对策略

应对风险的策略主要有规避风险，控制风险，转移风险，风险自留，要求项目公司根据风险严重程度、发生概率，采取恰当措施加以解决。若项目风险系数极高，则可以通过修改方案、比对备选方案并选择更加成熟的方案等方式规避风险。转移风险是指将风险所带来影响转移给其他组织，例如，项目公司购买保险，发生风险后，由保险公司提供相应的补偿，达到减少项目公司损失的目的。控制风险则要求项目公司人员提前制定防范方案，降低项目发生风险的概率，发生风险后，以现场情况为依据，对风险加以控制，确保风险所带来影响始终处于可控范围。风险自留则是指在明确项目潜在风险的基础上，由参建方各自根据协议约定分担相应风险。

（二）风险应对措施

1.经济风险

（1）通货膨胀风险

通货膨胀风险主要会对运营期内运营维护成本产生影响，运营维护成本的增加将带来整体成本超支，项目收益降低。投资人或项目公司可与政府方在项目合作协议中增加通货膨胀调价机制，如设置“经审定的运营维护成本较协议签订时所约定的运营维护成本理论值高出一定比例时，超出该比例部分由政府方补偿，超出该比例以内部分由项目公司自行承担”或类似条款，从而建立通货膨胀风险由政企双方共担的机制。此外，也可以在预估运营维护成本时，基于历史数据预测未来的通货膨胀率，在合作期内对运营维护成本理论值给予一定增长率并进行锁定，执行过程中由于通货膨胀超出预期导致成本超支的风险由项目公司承担。

（2）利率风险

利率风险与融资方式及债务性资金结构相关，该部分风险往往由投资人或项目公司自行承担，转移到政府方协商的阻力很大，因此需要关注在与金融机构签署贷款协议时的条款设置。

为了降低不可控风险，应当在项目前期签署固定利率协议，在考虑项目收益时，以固定利率对应的融资成本为基础，确定需要的收入基础，从而判断政府补助的上限值是否可接受。该方案虽然无法享受因利率降低而产生的超额收益部分，但能够有效控制利率上涨带来的融资成本超支的风险。

此外，还可以选择由项目公司的母公司来承担利率变动风险，比如，由项目公司的母公司作为项目公司唯一的债权人，再由母公司进行对外融资。采取这种方式是考虑到母公司内部往往有管理多个项目融资的安排，具有更强的控制利率变动的能力，在消化利率变动的风险上更具有经验和能力上的优势。当然，项目公司还可以通过对冲方式来控制利率变动，比如，项目公司在向金融机构进行融资时，根据自身情况选择多种利率的金融产品，在一定周期内（如每6个月）做一次利率选择上的变动，通过利用这种对冲的方式实现风险的降低[4]。

2.融资风险

项目能否顺利实施主要取决于融资情况，要想避免融资失败，一方面要选择科学融资结构，另一方面要联合融资主体。研究表明，由政府有关部门组成联合体，不仅能够加强政府所具有的财政能力，还可以提高政府所具有的信用度，而由社会投资方联手，可规避风险，增强项目对保险公司、商业银行的吸引力，随着融资渠道得到拓宽，融资速度将大幅提升[5]。此外，还应在项目前期做实理论分析，制定合理的成本、收入分析方案，保证预测数据有理有据，投资人在投资前期，应全方位分析地方政府信用、债务承担情况，判断政府补贴额度与地方政府可承受能力是否相匹配，从而提高金融机构对项目的信心。

3.政策风险

该风险和政府部门间存在着紧密联系，建议与政府充分协商，由政府发挥自身职能，对风险进行减轻或规避，例如，完善相关规定，对项目各环节审查流程进行调整等。具体做法如下：

（1）拆迁风险

项目前期，明确政府方负责征地拆迁的组织工作，投资人或项目公司仅负责提供征拆资金。政府方应在项目招标前期仔细调查施工范围内的现状情况，并根据地方征地拆迁补偿标准、地方特殊情况合理确定补偿方式，及时登门到户签注征拆补偿协议。另外，项目公司与政府部门签署协议时，应明确因为征地拆迁问题引发建设期延长、项目投资增加等风险，该部分风险由政府部门承担，项目公司仅承担征拆资金未及时到位所导致的系列风险。

（2）法律风险

针对尚无明确政策文件规定的事项，双方应在协议条款上留足未来修改完善的空间，同时对政策风险进行细分与归类，在可预测的情况下，将不同种类的法律风险合理分配至对风险更有控制力的一方。

（3）信用风险

研究表明，政府违约不仅会制约项目的开展，还会使自身信誉受到影响。要想避免该风险出现，关键要做到以下三点：首先是由政府联合社会资本，基于项目特点打造相应的评价体系，通过建立信用档案等方式，对有关部门所具有信用度进行提升。其次是在前期准备阶段，仔细调查项目情况、建设期间可能遇到的风险，判断项目是否满足PPP模式所提出要求，以免由于资金不足，致使项目被迫停工甚至失败。最后是资本方应对前期调查工作引起重视，根据信用情况、财政状况制定投资决策，在此基础上，对合同条款进行完善，将信用风险给项目所带来的影响降至最低。

4.建设风险

（1）建设成本增加风险

针对人工、材料及机械设备成本增加而导致的建设成本增加风险，项目公司可通过在项目前期购买保险、提高施工效率避免施工工期过长等措施，减轻风险所造成的影响。

针对施工过程中遇不利地质或走线不合理导致设计变更而新增成本的情形，项目公司应在前期委托专业的勘察设计单位负责调查，获得合理且翔实的设计方案，从而规避施工过程中的频繁变动。

若因政府方提出的设计变更或施工过程中遇到古墓等因素，导致建设成本增加的，建议在项目前期协商约定该部分风险所造成的风险由政府方承担，承担方式可政府另行出资，也可将部分或全部新增投资计入项目总投资，调整政府未来的补贴金额。

（2）安全风险

考虑到高速公路项目建设期具有环境复杂、工期长和参建人员多等特点，极易由于人为失误而引起安全风险，建议综合考虑以下规避措施：其一，由资本方提前为参建人员购买相应的保险，风险发生后，由保险公司提供相应补偿。其二，加大现场管理力度，立足实际，对既有管理制度进行完善，引入责任制，确保潜在安全隐患能够被及时发现并得到治理，降低风险发生率。

5.运营风险

（1）成本超支

项目极易由于运营管理不科学，而出现成本超支风险。要想规避该风险，关键是要对运营成本加以控制，将成本支出的核算工作交由专业人员负责，通过定期核算的方式，全面了解成本支出情况，确保超支问题能够被及时发现并得到处理[6]。

针对运营期内运营维护成本上涨导致的成本超支风险，建议在项目启动前，通过设置合理的收益余量、建立成本超支的政企分摊机制或提前锁定成本增长率等方式，降低项目公司的风险。

（2）车流量不足风险

高速公路项目主要收益来源是车流量通行费收入，车流量往往会受到周边新建公路、社会经济环境、国家政策等多因素影响而产生波动，如疫情封控、节假日全国免除高速公路通行费等，上述情形均会给项目公司的经营收入产生重大影响。因此，在项目前期，应当充分论证投资成本与车流量通行费取费标准之间的关系，制定科学合理的收费标准；在项目执行过程中，针对特殊情况制定“一事一议”的灵活处理机制，将部分风险转嫁到政府部门。

若政府运营期内补贴设置上限，合作期满后，由于非项目公司原因导致投资未收回或收益未达预期，则应与政府方充分协商，讨论延长合作期限的可行性。

结语

综上所述，近几年，与PPP模式、高速公路建设相关的研究数量不断增多，在此背景下，有关单位及部门纷纷将目光聚焦于项目风险，并以自身情况为依据，基于不同风险制定了相应的解决对策，使得风险发生概率大幅降低。可以预见的是，未来随着政策的完善，PPP模式所具有优点必将得到更充分的发挥，公路建设事业也将得到更进一步的发展。