不动产登记背景下农村闲置宅基地盘活利用研究

胡耀祥

摘 要：在城镇化背景下，许多农村地区的群众，为了谋求更好的生活，开始向一线城市转移，导致原本的农村地区出现各种房屋被闲置的情况。盘活农村闲置宅基地是增加农民的财产性收入，实现乡村振兴的必然选择。然而宅基地的流转必须要建立在宅基地产权明晰的基础上，因此当前宅基地的确权登记是实现宅基地流转的当务之急。以河南省驻马店市为例，研究其在不动产登记方面存在的问题，如农民对退出宅基地的积极性不高、宅基地拆除难、相关政策存在滞后性等，并针对这些问题提出具体的措施，如鼓励有偿退出宅基地、发展乡村旅游等。

关键词：“房地一体化”；不动产登记；农村闲置宅基地；盘活利用

中图分类号：F321.21        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）36-0025-03

引言

在乡村振兴战略的背景下，国家开始注重乡村建设管理，提出要加强宅基地管理，进一步提高对农民自身权益的维护。针对农村宅基地管理现状进行分析，发现农村的宅基地管理，由于受到多方因素的影响，导致政策管理上出现了许多的问题，农民的自身权益也受到了严重的损害。因此，农村宅基地的确权登记已刻不容缓，应继续推行。

随着国民经济的快速健康发展，城镇化进程不断加快，在农村中出现了大量的闲置宅基地和房屋。一方面随着农民生活水平的提高，以及受传统落叶归根的思想影响，很多农民都会选择回乡建房；另一方面，由于城市的基础设施条件较好，比如教育水平、医疗卫生条件、交通设施以及娱乐设施等方面，大多数人一般会选择在城市居住，这就造成了宅基地的季节性闲置。此外，由于宅基地继承等原因，农村大量宅基地被永久性闲置[1]。

宅基地承载着农村居民的生活居住、社会保障、情感寄托等功能，因此对于农民来讲，宅基地在农村居民的生活中发挥着重要作用。另外，在现实生活中，农村居民之间发生矛盾冲突的主要原因之一就是宅基地的分配问题。因此，合理分配处理宅基地对于稳定农村经济的发展，缓和社会矛盾，促进乡村文明建设有着积极的促进作用。

一、农村宅基地确权登记相关工作概述

（一）相关概念

1.房地一体。房地一体化指的是房屋和土地形成一体化的发展，我国对于房屋和土地的管理，同样也是以这样的原则来进行管理。房地一体原则体现在以下几个方面：第一，在房屋建设的过程中，房屋的选址范围必须是选择在规定的土地范围以内，秉承“房地一体”的原则，加强对房屋土地的管理，避免出现相互权益冲突的情况。第二，由于房屋和土地属于一体化结构，在土地转让的过程中，房屋和土地属于一个整体，必须同时进行转让。政府部门针对房屋和土地的转让，采用相应的转让程序，办理时明确房屋和土地转让的内容。若在土地转让的过程中，房屋的建设工程并未开始，那么转让时仅仅只是转让土地的使用权。第三，在房屋的抵押过程中，房屋和土地属于一体化的结构，房地产抵押的同时，土地也与房屋共同抵押。在办理相应的抵押手续时，秉承房地一体化的原则，完成各项抵押手续。这其中若还存在使用权转让的问题，依然以房地一体的原则进行处理。

2.不动产确权登记。“不动产登记”是国家针对无权管理提出的一个工作事项，根据所有人的实际情况，对其名下的不动产情况进行相应的登记，这样能够使得产权变得更加明确，在转让、抵押的过程中，可以直接从所有人名下的不动产产业进行转让和抵押。目前，我国不动产登记已经整合成一个部门——国土部门。

3.宅基地。宅基地是农村的农户用于满足自身居住需求而占用本集体内的土地。在我国，农村宅基地的所有权归农村集体经济组织所有。2018年我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，这是一项重大创新。

（二）基础理论

1.土地产权理论。土地产权理论是指对宅基地产权问题的研究。土地产权是指存在于土地之上的排他性完全权利，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权等多项权利，因此对宅基地问题的研究应建立在土地产权理论的基础上。

2.土地集约利用理论。所谓土地集约利用，就是在单位土地面积上合理增加劳动和技术的投入以提高土地收益的经营方式。随着人口的增加，人均占有的土地资源不断减少，而人类的生活水平、生活质量又不断提高，日益提高的生活水平以及生活质量需要一定的土地资源做保障，因此合理利用农村闲置宅基地、盘活利用闲置宅基地对于农村社会稳定与发展具有现实的意义。

（三）宅基地确权登记的意义

1.确权登记的法律意义。《物权法》确定农民有权利用集体所有的土地建造房屋及其他实施的权利。由此可见，对宅基地进行确权登记不仅符合法律规定，而且也是积极执行我国法律法规的体现。工作人员在确权登记的时候要以相关的法律法规为依据，而且由于地域的复杂性，各个地方在实际登记过程中会遇到各种各样的难题，所以可以通过确权登记工作对我国的法律法规进行登記，不断完善我国的法律制度。

2.确权登记的现实意义。一是有效保护农民合法的财产权。宅基地确权登记将进一步提高登记质量，避免产权交叉或冲突，保证宅基地的归属得到最全面、统一、准确的明晰和确认，以不动产登记较强的公示力和公信力为基础，有效保护农民合法的财产权。二是有利于推动确权登记政策的实施。宅基地登记是登记机关依法定程序，将应登记之事项登录于不动产权籍数据库或特定簿册，以确定并保障权利归属与权利状态而公示于第三人。三是有利于盘活宅基地的利用。宅基地的确权登记可以促进宅基地资源的有效配置，提高宅基地的使用效率，盘活宅基地利用，更有利于增加宅基地的经济效益。

二、驻马店市农村闲置宅基地盘活利用现状

（一）区域研究概况

驻马店市位于河南中南部，地处淮河上游的丘陵平原地。这里四季分明，雨量充沛，沃野千里，是国家和河南省重要的粮油生产基地，素有“中原粮仓”“豫南油库”。每年油料产量占据河南第一位，粮食产量占据河南第二位。全市土地面积15 083平方公里，辖9县1区，3个省级功能区、10个省级产业集聚区，总人口960万人，面积1.5万平方公里。

（二）驻马店市农村宅基地登记现状及盘活利用措施

1.驻马店市农村宅基地登记现状。农村宅基地是当下农村发展的重点项目，国家对农村宅基地的管理工作给予高度重视，在2019年完成了对市级县级的土地、房屋登记工作。于2020年，将农村的所有不动产信息全部登记到相应的部门，进一步完善农村不动产信息。在2019年，国家针对市级县级农村房屋不动产进行了全面的登记，登记工作的开展在驻马店举行，不动产登记证明在发证仪式上全部颁布给农村，使得地区的不动产登记工作开始全面开展。通过对目前驻马店市农村不动产信息登记状况进行了解，总结出针对土地的测量工作、使用情况等，并进行了相应的处理，基本的资料信息全部提交至相应的部门。其中，泌阳县、平舆县等县级地区，已经开始实施土地测量的工作，部分地区在完成基本的土地测量工作之后，通过相关部门的验证，已经具备发证的资格。所以，县级地区的土地测量、登记完成之后，已进行证件的发放。2019年4月底，各项工作已经逐步完成，农村地区的不动产登记工作已经全面覆盖整个农村地区，基本信息逐渐完善。在年底，土地的测量采用信息测绘的方式，对原本的土地数据和新测绘到的数据信息进行了整合，构建了一個专门的数据库，以确保农村房屋不动产登记工作能够顺利地展开。

2.驻马店市农村闲置宅基地盘活利用措施。上蔡县：鼓励有偿退出。在农村闲置宅基地盘活工作中，首先要对农村地区的宅基地情况进行全面分析了解，记录好相应的数据信息，解决“一户多宅”的问题。另外，在土地上进行新房屋的建设，必须要经过专业的程序，签订对应的协议之后，才能够进行新房屋的建设。针对房屋登记信息不全的情况，需要及时补充好信息，若发现房屋超出期限，未及时交出房屋的情况，相关部门需要立即进行处理，按照相应的法律规定，强制执行相关措施。然后地方政府统一对土地进行管理，在耕地的管理中，通过平衡耕地占补的方式，避免耕地面积变少。在农村的发展中，受到了新规划的影响，许多地区的范围建设都需要进行相应的调整，保证村民一户一宅之外，对土地上原有的附加物进行估值，提供相应的经济补给，避免村民在规划调整的过程中出现较大的经济损失。确山县：易地扶贫搬迁宅基地A类复垦。为进一步提高易地扶贫搬迁宅基地A类复垦卷收益金使用效益和透明度，实现阳光化运行，常态化公开，规范收益金的发放，保障贫困群众的知情权、参与权、监督权，确保贫困群众看得到、看得懂、能监督能够更好地打好、打赢脱贫攻坚战。总体情况是，2019年度确山县易地扶贫搬迁宅基地A类复垦卷投资理财收益金共922 453.45元，宅基地复垦验收合格共359户8.31公顷，平均收益金约为11.1元/公顷。

三、驻马店市盘活利用宅基地存在的问题及措施

（一）驻马店市盘活利用闲置宅基地存在的问题

1.村民有偿退出宅基地的意愿低。在农村闲置的宅基地处理中，通过盘活利用的方式，对农村地区的宅基地进行处理，国家统一设定标准，超出标准以外的地区采用征税处理。这样的方式在实际的工作中也存在一定的不妥性，不少地区出现人均耕地较少的情况，宅基地的分配较为扩散，为了能够加大宅基地的利用率，应当严格落实好“一户一宅”的原则，集中宅地基的分布。分布在城镇地区的农村，可以在取得同意的前提下，政府将闲置的宅地基进行出资购买。但是这样的方式也受到了一部分人的反对，由于传统观念的影响较深，所以有偿退出的方法在实际的工作中反响并不大[2]。

2.农村地区新增闲置宅基地多。随着乡村振兴战略的实施以及农民收入的增加，富裕的农民越来越多，建房的欲望也越来越强烈，然而常住人口却呈不断下降的趋势。这种情况可能会造成一种农村人口不断减少而农村新增宅基地却不断增多的现象，导致了新增的宅基地一大部分处于闲置的状态，浪费了土地资源，弱化了土地的资产价值。

3.一户多宅现象普遍。“一户一宅”是对农村村民拥有宅基地处数的规定，根据最新《土地管理法》第62条第一款：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是受历史因素以及农村土地制度改革滞后的影响，在广大的农村地区，一户多宅的现象普遍存在。

（二）不动产登记下盘活利用闲置宅基地的措施

1.注重提高农民退出宅基地的积极性。农民获得收益的多少，在很大程度上影响了农民有偿退出宅基地积极性。所以要提高农民退出宅基地的积极性，就必须建立相应的激励补偿机制，同时提高农民退出后的生活保障，政府应加大财政资金的投入以及政策的倾斜力度，进一步平衡城乡社会保障体系，降低农民对土地的依赖感，保障农村居民的生活。

2.积极推动农村宅基地入市流转。积极推动农村闲置宅基地入市流转，是盘活利用农村闲置宅基地的一个必然选择。宅基地的入市流转不仅解决了宅基地的闲置问题，而且有利于促进土地的集约利用。此外，实现宅基地入市流转，还能够成为国有土地的配套补充。

3.明晰产权，加快实施宅基地确权登记工作。清晰的产权界定是宅基地流转的前提，因此明晰产权，明确宅基地相关主体的权利，同时加快不动产登记工作，有利于宅基地的流转和收益，盘活宅基地利用效率。

4.大力发展乡村旅游。鼓励农业生产和农村建设用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，大力发展乡村特色旅游产业。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，积极探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用闲置宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设乡村民宿、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。

四、结论与展望

（一）结论

通过文献分析的方法，对驻马店市不动产登记的现状，以及新蔡县、确山县盘活利用宅基地的举措进行了分析。在其他学者研究的基础上，分析了驻马店市宅基地的盘活利用上存在的问题，借鉴其他地区的先进经验，提出了宅基地盘活利用的主要途径。

（二）展望

本文是对驻马店市宅基地现状分析的基础上进行闲置宅基地盘活利用的研究，由于时间原因，未能进行实地走访调研，仅仅通过文献分析的方法对其进行了研究，所以一些信息可能不够具体全面。

不动产登记视角下农村宅基地的盘活利用是一项复杂的工程，涉及法律、政策、农民的意愿等多方面的工作。同时，我国国土面积广大，地形复杂，全面实行宅基地确权登记需要面临各种问题，因此土地确权登记的全面完成还需要时间。

参考文献：

[1]  许英.农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的实践探索与政策启示[J].嘉兴学院学报，2021，（4）：81-88.

[2]  杨立平，陈义新，商文超.农村闲置宅基地盘活利用方式研究[J].山西农经，2021，（5）：27-28.