广东省铁路投融资体制改革创新思路

□ 广州 付婧雯

铁路是国民经济的大动脉，是构建新发展格局支撑高质量发展的重要基础设施。广东省铁路建设投资集团（以下简称“广东铁投”）按照广东省委省政府的工作部署，参与投资建设铁路项目53个、总里程5020公里、总投资9400亿元，为广东省铁路建设发展作出了应有贡献。然而，由于铁路的公益属性，广东铁投长期处于政策性亏损的窘境，如何多渠道筹集资金，缓解省级政府资本金出资压力，是投融资体制改革重点解决难题。

一、投融资体制改革的理论依据

1.投资乘数效应。作为宏观经济调控手段，铁路建设对于拉动地方经济增长、提升沿线土地价值、方便人民出行有巨大的社会经济效益。从古至今，交通便捷程度与经济发展水平往往呈正相关关系。推动铁路投融资体制改革，就是通过制度设计引导部分外溢经济社会效益用于支持铁路建设的再发展，拓宽铁路建设的资金来源。

2.中央与地方事权与支出责任的细分。对比中央政府，地方政府更加贴近市场，掌握着更多区域人口、经济发展水平、产业结构等信息，因而更加适合提供片区公共产品。近年来国家铁路干线建设逐步完善，城际铁路、市域（郊）铁路、专用铁路等区域性铁路需求呈上升趋势，这类型铁路项目属于交通网络的毛细血管，更适合地方政府主导建设。然而，受制于现有财税管理体制，地方政府普遍存在收入与支出责任不对等的困境，因而也更迫切希望引入社会投资人，缓解提供公共产品的资金压力。

3.引入市场机制弥补政府失灵。铁路具有准公益性质，长期以来由政府提供。但政府提供公共服务也存在投资效率低下、投资回报低等失灵现象。因此，投融资体制改革需要引入市场机制，并利用政府与市场两只“手”配置铁路资源。例如浙江省杭绍台铁路采用PPP模式引入复兴集团，成为我国首条建成通车的民营控股铁路。政府一次投入仅42亿就撬动了一个440亿元的投资项目。项目采用建设-拥有-运营-移交的运作模式，通过PPP合同由社会资本与国有企业成立项目公司，负责实施项目的投融资、建设及运营。特许经营期间项目公司为持有者，充分发挥社会资本及政府各自发挥配置资源的优势，待期满后所有权与运营权移交给政府方。

二、广东省铁路投融资体制改革的探索实践

广东铁投自成立以来，累计投入铁路建设资本金1472亿元，其中财政支持资金608亿元，集团因财政出资不足承担的债务性资本金864亿元，累计撬动其他主体完成省内铁路投资6353亿元。为保证全省铁路建设资金需求，广东铁投在筹措建设资金，推进投融资体制改革做了以下几方面实践。

1.引入地方政府专项债出资。2019年以前，广东省铁路建设财政资金主要来源于预算内资金和地方政府一般债。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。自此广东省铁路建设省级资本金又多了一项来源。自2020年前起，广东铁投三年内累计申请专项债超500亿，占累计投入铁路建设资本金的40%。

2.积极开展市场化融资。广东铁投的市场化融资以银行传统信贷为主，此外还通过发行中期票据、公司债、境外融资等方式多渠道融资，累计融入资本金超过1000亿元。尽管融资成本与同行业或省属企业相比均处于较低水平（平均利率为2.8%），但融资结构仍有待完善。从债务结构看，银行贷款占比88%，远高于其他低成本的直接融资方式。

3.组建基金公司尝试撬动社会资本。2015年广东铁投联合建设银行、恒健银行、农业银行、兴业银行、广州农商行、中国银行等6家机构，共同成立铁路发展基金公司，实际缴纳285.6亿元用于支持省内铁路建设。2017年省财政出资120亿用于组建广东省基础设施投资基金，引导社会资本进入重大铁路项目投资领域。然而，受国家“资管新规”和禁止“明股实债”等强财政金融监管政策影响，铁路发展基金自2018年8月起停止要求社会投资人缴付出资，2019年-2022年累计回购社会投资人出资158亿。省基础设施投资基金原合作社会投资人出资受限，也无法实现撬动社会资本的目标。

4.开展资本证券化的积极尝试。为进一步降低资金成本，2015年广东铁投参与国义招标代理公司非公开定向增发1500万股，出资4095万元，迈出资本证券化的第一步；2018年广东铁投出资4738万元参与广州地铁设计院增资扩股项目；2020年10月，广州地铁设计院成功登录A股资本市场（上市后广东铁投为并列第二股东）；2021年集团出资7005万元，持股47%，参与中铁四院广州设计院增资扩股目，并组建广东铁路规划设计院，为后续进一步推动该设计院上市奠定基础。

5.通过土地综合开发反哺铁路建设。“十二五”期间广东省划定珠三角城际铁路站场半径800米范围内土地进行开发，获取的开发收益专项用于铁路项目建设及运营补亏，并配套6万亩新增建设用地指标，累计归集土地开发净收益超200亿元，其中120亿元用于铁路项目资本金出资，减轻了广东省财政的出资压力。2018年，广东省出台《关于支持铁路建设推进土地综合开发的若干政策措施》（后简称36号文），构建“铁路项目+土地开发”综合回报模式。广东铁投就“十三五”以来的新建铁路项目与沿线市签署综合开发协议，落实各沿线市补亏责任，以支持铁路项目可持续发展。

6.通过PPP模式引入社会投资人。借鉴杭绍台高铁采用PPP模式引入复星集团等社会投资人的成功经验，广东铁投也针对投资回报率较高的广汕、广湛等高铁项目采用PPP模式引入社会投资人做了深入研究，并与20多家社会投资人进行谈判，但随后受国家严控地方政府隐形债务风险、项目PPP模式研究论证、入库、备案时间与项目开工建设时间难以匹配等多方因素影响，引入社会资本尚未成功。

三、广东铁路建设投融资面临的困境分析

十几年来，广东铁投积极探索多渠道融资方式，取得了一定成效。但总体上铁路建设项目对政府财政依赖仍然较大，单一筹资模式没有得到扭转，多方筹集资金进展缓慢，主要存在以下问题及挑战。

1.铁路项目对社会投资人吸引力较弱。根据国家统计局数据显示，铁路项目年平均利润率仅为0.4%，而广东铁投所接触的社会投资人对投资铁路的年预期收益率至少达到5%-6%，远远高于铁路运营本身利润率。此外，铁路建设投资动辄上百、上千亿，社会资本规模难以适应，且铁路建设投资回报周期长，不利于资金回收。在5年的建设期后即使再经过8-10年的客流培育期，依然很大概率难以消除亏损。

2.虹吸效应存在，部分铁路项目经济效益不佳。虹吸效应的存在，铁路开通运营不一定立刻给欠发达地区带来经济效益，反而会加剧区域贫富差距。广东省粤港澳大湾区经济相对发达，粤西、粤北、粤东等地区经济发展相对落后。这些落后地区若无产业支撑，铁路的开通运营只会引导人口更多流向经济发达的粤港澳大湾区。实践中，尽管近年来广东铁投加大对上述欠发达地区的铁路建设投入，但途径这些区域的铁路项目普遍经济效益不佳，且人口逐年流失，若要按照36号文达到3%的内部收益率，这些欠发达沿线市要承担巨额的补亏责任，铁路的可持续发展更是陷入了死循环。

3.受地方政府债务风险影响财政支持力度有限。传统铁路投融资模式以负债为主，抗风险能力极为脆弱，极易收到国家政策和经济形式的影响。特别是近年来，为防范化解地方政府的债务风险，国家和广东省出台一系列政策文件规范重大基础设施项目的投资审批，拓宽资金筹措渠道受到诸多限制。首先，目前专项债占铁路项目资本金建设比重较大，但专项债受总量控制，不能解决所有资金缺口。其次，国家出台新规叫停“明股实债”模式，一定程度阻碍了社会资本以资本的方式进入铁路行业。再其次，国家对PPP项目要求进一步规范，项目申报难度加大，监管更加严格，也加大了铁路项目引入社会投资人的难度。

4.广东铁投缺乏运营自主权。受当前铁路经营管理体制的制约，我方铁路运输基本委托国铁集团管理。委托运输增加了受托方管理费、利润和税费等运输成本外的其他支出，难以推动集团的降本增收。另外，广东铁投对增加开行列数等方便不具有话语权，无法左右运营效益，这也大大打击社会资本进入铁路行业的积极性。

5.土地开发反哺铁路项目的模式难以为继。“十三五”以来，广东铁投尽管按照36号文要求，在铁路项目可研批复前与沿线市签署综合开发协议，按照财务内部收益率不低于3%落实可持续经营责任，但协议能否履约执行存在不确定性。广东铁投不具备土地相关事权，既不能自主选择补亏用地，也无法主导补亏用地的开发时序。近年来，随着国土空间规划的实施以及房住不炒的理念的提出，土地市场结构性矛盾更加突出。经济发达的沿线市不愿意提供土地给广东铁投开发，经济欠发达的沿线市土地价值低，对社会投资人不构成吸引力。靠土地开发获取收益的方式弥补亏损的作用不具备可持续性。

四、广东省铁路投融资体制改革的创新思路

“十四五”时期，广东铁投铁路建设任务依然繁重，除继续推动广湛、珠肇高铁和深江、粤东城际等项目，还将实施梅州至武平铁路、深南高铁、漳汕高铁等新建项目，仍需解决近400亿的资金缺口。但我们也清晰的认识到，广东铁路投融资改革推进中遇到的痛点更多受体制机制制约，且全国范围内具有普遍性。改革进入深水区，更需要我们以“逢山开路、遇水架桥”的信念逐一克服。针对当前投融资体制改革存在的困境，提出以下几方面建议。

1.化被动为主动，部分项目争取实现自主运营。实践证明，没有自主运营权，广东铁投就只能被动接受运营亏损的现实，既要承担高昂的委托运输管理费用，也无法对运营亏损进行有效应对，更难以争取沿线优质的物业资源。尽管筹备自主运营本身也有一定难度和风险，但对于打破广东省铁路投融资改革困境无疑是十分比要的。广东铁投目前已选取可独立成网的粤东城际项目，开展自主运营的研究，积极谋划打造统一的省级调度指挥平台。愿不久的将来可打破国铁集团对运营的垄断。

2.立足全省一盘棋，优化线网规划，提升铁路项目效益水平。由于广东铁投投资建设的铁路项目大多途径欠发达地区，提升铁路项目的效益水平尤为重要。这就要求铁路的开通运营不仅要实现人口的流动，更要引导产业由发达地区向欠发达地区的转移。要引导各沿线市结合中长期线网规划，充分发挥自身资源禀赋进行产业导入，承接粤港澳大湾区的产业转移。在项目可研阶段就应结合广东省各区域经济发展特点及产业结构统筹配置高快速和普速铁路、客货运铁路、及铁路和其他交通方式衔接的规划。着重打通出省“断头路”，开展货运干线的改造提升，提升现网规划的经济效益。

3.争取省级政府对债务的适度支持。现阶段广东省内铁路建设仍秉承“量力而行，适度超前”的原则，广东铁投在一定时期仍需要政府财政支持。近期和中期广东省内铁路建设仍需以省财政资金为本。广东铁投正在研究将承担的地方政府一般债和专项债由负债调整为权益核算，以降低广东铁投的资产负债率。此外同时争取省财政就广东铁投承担的债务性资本金出资予以贴息。

4.增强自我造血能力，强化关联产业延申产业链条。打铁还需自身硬，广东铁投必须注重发展关联产业。只有提高自身经营能力，才能寻得商机来取得社会投资人的支持。过去十年广东铁投的运营补亏主要依托土地综合开发。尽管土地综合开发仍面临严峻的政策、市场形势，但现阶段广东铁投仍需要继续依托土地资源，充分挖掘红线内开发用地，促进红线内土地综合利用、复合开发。强化铁路项目的综合保障，在土地反哺铁路的基础上，挖掘沿线市矿产资源、股权资源、产业项目等收益作为补亏来源。同时依靠铁路项目资源，发展材料供应、铁路设计咨询服务等相关产业，拓宽经营收入来源。

5.进一步完善引入社会投资人路径。广东铁投应继续推动省主管部门及各沿线市，优化完善引入社会投资人的路径。优化PPP+土地综合开发、PPP+相关产业开发等模式的路径设计。特别是针对社会投资人对投资回报率和退出年限的核心诉求予以充分考虑，最大限度保障社会投资人权益。继续以广珠城际为试点，探索REITS融资模式盘活存量资产。充分考虑规避政府直接融资负债的限制，研究“股权投资+施工总承包”模式投入资金的可行性。

五、结语

广东铁路投融资改革依然任重而道远。改革的难点在于如何提升铁投项目的投资收益率，进而吸引社会投资人参与铁路建设行业。投融资改革既牵扯到铁路管理体制机制的改革，当今的政策市场形势的应对之举，也涉及到政府支持及既有金融工具和PPP模式的组合完善。围绕提升铁路项目投融资收益率，争取运营自主权、优化线网规划、争取政府支持、延申产业链条、完善引入社会投资人路径，在实践中可选取具体项目为试点，结合项目特征组合选取以上措施，循序渐进推动投融资改革。