中央预算执行审计整改特征及提升策略

贾云洁 吴靖雯 郭政

【摘 要】 审计整改报告是反映审计工作成效的“最后一公里”，近年来得到了越来越多的关注和重视。通过动态追踪审计整改报告，可以有效识别审计整改工作的变迁特征及影响因素。文章以2014—2020年度中央预算执行审计查出问题整改报告为研究样本，运用关键词分析法，量化分析我国预算执行审计整改工作变迁特征。研究发现，在党的集中统一领导下，审计整改工作坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导和根本遵循；审计整改领域不断扩大、力度不断加强；多方整改责任落实落细，整改监督合力机制逐渐形成。今后应继续强化审计整改后续监督工作，建立健全审计整改情况公告机制，提升审计整改实效，全力为中国式现代化保驾护航。

【关键词】 中央预算执行审计； 审计整改特征； 审计整改情况报告； 关键词分析

【中图分类号】 F239.4  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）04-0025-08

一、问题提出

审计查出问题的整改完成情况是决定审计机关作用发挥的“最后一公里”。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的新要求，建立现代化财政管理体制则是全面深化改革的重要任务之一，建立起一个事权与支出责任相适应的财政制度。2015年中共中央办公厅转发实施《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，要求各级人大常委要建立起听取审计工作报告和审计整改工作报告，并对整改工作进行跟踪监督的体系。中央部门既是中央预算执行的一级单位，也是各个行业领域的主管部门，其预算执行情况影响着国家依法行政的整体基调以及政府的威信力，中央部门预算执行审计是国家经济运行一个重要的环节[1]。自2015年起，每年审计长受国务院委托向全国人大常委会做上一年度中央预算执行及其他财政财务收支审计查出问题整改的情况报告（以下简称“中央预算执行审计整改情况报告”）。至此，审计整改工作得到实质性推进，关注度逐渐提高，并成为理论界与实务界关注的热门话题。目前通过预算执行审计工作报告研究预算执行审计的文献较多[2-4]，现有审计整改的文献，多从整改报告内容模块与内容分类[5]、整改方式与对象[6]、整改金额与问题类型[7]分析审计整改发展、制度建设成效；并用整改金额占比、追责人数和制度完善数量等指标测度整改成效及变化，但缺乏对预算执行审计整改变化特征的系统、量化分析，因而对审计整改特征变化的研究结论可能存在一定的局限性。

中央预算执行审计整改情况报告，作为权威的官方报告，准确、系统地反映了过去一年国家预算执行审计查出问题整改的工作内容及其成效，为开展审计整改发展趋势特征研究提供了完整的素材。本文在现有研究成果的基础上，以中央预算执行审计查出问题整改情况报告为样本，运用词频分析方法进行量化分析，梳理出审计整改情况报告中高频词特征以及时序变化，归纳总结审计整改工作变迁特征，深刻理解新时代审计整改工作目标及价值定位，助推审计整改工作持续改进。

二、中央预算执行审计整改发展历程与特征

（一）中央预算执行审计查出问题整改变迁历程

1.被审计单位整改责任确立期（1985—1987年）。1985年，国务院《关于审计工作的暂行规定》颁布，明确规定被审计单位不得拒绝执行审计机关对其提出的纠正违法、不符合国家规定、造成严重浪费的意见，这是我国恢复审计监督制度后，首次提出被审计单位按照审计意见整改的责任。

2.审计机关审计整改监督职责建立及发展期（1988—2011年）。1988年的《中华人民共和国审计条例》和之后的《中华人民共和国审计条例实施细则》，进一步明确规定“被审计单位按审计意见执行、审计机关监督相关审计整改事项”，首次提出了审计机关监督审计整改职责。1994年审议通过了《中华人民共和国审计法》，并于1997年发布了配套的《中华人民共和国审计法实施条例》，明确要求对于审计查出的问题，审计机关在对应的法律职权范围内责令被审计单位进行改正，被审计单位应该按要求执行改正。2006年修訂后的《审计法》重点提及了当被审计单位拒不执行审计决定时，审计机关应通报有关主管部门的监督职责，但其中未使用“整改”一词。2010年发布的《国家审计准则》中，专设了“第五节 审计整改检查”，首次明确要求“审计机关应当建立审计整改检查机制，督促被审计单位及相关单位对审计结果进行整改”。

3.审计整改责任全面深化完善期（2012年至今）。党的十八大以来，习近平总书记对审计工作提出了一系列重要论述。2014年7月，国务院常务会议提出部门“一把手”是审计整改第一责任人，要求列出整改任务清单，实行对账销号制。同年，国务院《关于加强审计工作的意见》印发，明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人，审计整改纳入各级政府督察督办事项。2015年，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出，将审计结果及其整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据，纳入领导班子民主生活会和党风廉政建设责任制考核内容；要求各级人大常委会建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制等，强化人大监督与审计监督高度融合[2]，推动审计整改工作取得实质性进展。2015年，时任审计长刘家义首次代表国务院向全国人大常委会报告了2014年中央预算执行审计整改情况报告。2018年，在中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记重点强调“各级领导要高度重视审计整改，认真整改，完善相关整改制度”。2021年，《“十四五”国家审计工作发展规划》单独设置“督促审计查出问题全面整改落实”专题，同年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》提出，要不断完善审计整改工作机制，有力保障审计整改工作的健康发展。2021年10月，新审计法审议通过，将前期审计整改的实践成果固化成新审计法中的条款要求，赋予了审计整改高层级的法律保障。

在这一阶段，党和国家对审计整改工作的重视程度不断提高，审计整改工作得到了实质性进展，审计整改多方责任更为明确，审计整改地位飞速提升，审计整改长效机制逐渐建立并不断完善。

（二）中央预算执行审计查出问题整改变迁特征

基于以上对影响我国中央预算执行审计查出问题整改发展历程的分析，本文对当前我国预算执行审计整改特征做出以下设想：

1.审计整改政治站位提高。审计整改工作所体现出的时代特征随着我国政府审计整体定位的转变越来越鲜明，政治站位有明显提高，各单位主要负责人是审计整改第一责任人，审计整改成为一项重大严肃的政治任务。

2.审计整改多方责任压实。被审计单位按照具体审计意见和整改期限，建立整改工作计划，严格开展整改工作，并在后期追踪检验整改效果。同时各部门整改责任也进一步明确。

3.审计整改联动机制逐渐形成。不同部门联合开展审计问题整改的监督工作，形成整改合力，跨部门间的合作让整改工作的完成有保障，加强各方监督，整改流程更加标准化。

三、中央预算执行审计整改特征研究设计

（一）研究方法

经过多年的实践探索，我国逐渐形成独具特色的审计整改制度。自2015以来，我国正式开启预算执行审计整改情况向各级人大常委会报告的常态化制度，且预算执行审计整改情况工作报告都会在审计机关网站上及时向社会公开公告，这为动态跟踪、量化分析我国预算执行审计整改变迁特征提供了便利。

本文采用关键词研究方法，在目标文件中根据自定义的标准找出关键词，通过对关键高频词的分析，可以清晰、直观、透彻地理解目标文件的重点内容。本文使用的是ROSTCM6关键词分析软件，该软件是由武汉大学沈阳教授研发，可以实现分词、词频统计、流量分析、聚类分析等一系列文本分析功能。通过ROSTCM6软件关键词分析，捕捉近年我国中央预算审计整改不同年份呈现的特征差异，以更深层次理解、把握我国预算执行审计整改的特点及变化趋势，找准未来审计整改工作持续改进的方向。

（二）研究文本

2015年12月，审计署首次公开了2014年度中央预算执行审计整改情况的报告，至今已连续发布多年。本文选取2020年度中央预算执行审计整改情况报告作为主分析文本，提炼剖析报告中的关键词，再对2014—2020年的七份报告进行纵向比较，对权重较大的词频进行分类分析，同时对报告文本进行深入研究分析，验证词频选取的恰当性，从中透析出我国中央预算执行审计整改报告的典型特征、取得的成果和尚存在的问题。

四、中央预算执行审计整改特征实证分析

（一）单样本总体分析

为了能够更快地把握中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的现状，对2020年中央预算执行审计整改报告进行关键词分析，结果发现“问题”共出现204次，“整改”共出现133次，这两个词是2020年度中央预算审计整改情况报告中权重最高的词汇。除整改报告中正常使用的名词之外，将重要高频词按整改主体、整改内容和整改措施分类。整改主体：中央（32）、所属单位（32）、企业（30）；整改内容：资金（65）、项目（48）、制度（45）、资产（34）、基金（19）、生态（14）、补助（13）、转移支付（12）、农业（11）、环境（9）、教育（6）；整改措施：调整（33）、加强（33）、落实（29）、推动（23）、规范（17）、处分（17）。这些高频词体现出了审计整改的关键主体、重点对象区域和主要整改措施等。

1.中央部门所属单位及国有企业是审计整改的主要对象

习近平总书记在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出，要始终坚持问题导向，保持战略定力，加强重点领域监督机制改革和制度建设。部门及其所属单位在预算不够完整准确、中央八项规定以及预算管理存在薄弱环节上被查处；在重点民生资金和项目的审计上，中央或者省属单位统筹层次较低，少拨付中央补助、少缴欠缴资金，以及机关事业单位在纳入全国基本养老保险基金的人员上仍有缺漏。“形式主义、官僚主义”是党和国家事业发展的大敌，树立正确政绩观，加强对各单位的整改力度促进了权力监督制度和执纪执法体系的完善。

2.资金问题是中央预算执行审计整改的永恒主题

预算的实质是资金的分配和使用问题，预算审计是检查资金的使用过程中是否严格按照預算要求，是否将资金的使用效率和效果最大化。审计查出问题的整改措施首要的为对不恰当资金的收回和追罚，中央财政收回结余资金等32.88亿元，中央部门和单位通过加强全口径预算和资金资产管理等整改784.45亿元，有关地方通过追缴或盘活资金、调整账目等整改1 681.45亿元等。对违规违法资金的收回最大程度上减少了国家财政的损失，纠正错误的资金使用方法，减少资源浪费。对资金的审计是审计的重要任务，确保预算执行和财政收支的真实性、合法性和效益性，资金的使用符合相关规定的同时，使资金的使用效益最大化。

3.重大政策与民生项目是中央预算执行审计整改的重要领域

预算执行审计整改报告中持续被关注的重点项目有违法违规、转移支付、预算管理等，近年来，民生和重点政策审计整改的占比扩张。民生资金和项目中包含基本医疗保险基金、基本养老保险基金、保障性安居工程、城乡义务教育补助经费、生态环保资金。重大政策措施落实跟踪审计包含财政直达资金、金融服务实体经济、政府债务风险、降税降费以及脱贫攻坚和乡村振兴。2020年的整改情况报告中新增脱贫攻坚和乡村振兴相关政策落实整改情况，符合党和国家当前改革关注的重点领域，凸显出党全心全意为人民服务的宗旨，审计整改领域与我国改革步伐一致。

4.制度建立与完善是审计整改的重要手段

管理制度和管理办法在各部门各单位完成相应指标和目标的过程中提供了约束，强制性的明确要求和规定不光是具体行为的准则和参照，更在很大程度上减少了违法乱纪的行为，审计问题的出现反映出了管理中的缺陷和漏洞，目前对审计查出问题进行长远计划整改的力度较弱，给审计问题得不到有效根本的解决埋下了隐患[8]。整改不是一段时间的整改，而是长期整改，坚决杜绝已整改问题的再次发生。审计整改除了最基本的措施外，更应该进一步在更深层次上加强对管理制度体系的完善，优化系统，在预算执行和财政收支这两个方面提供更全面的保障。国务院强调要将审计整改作为体制改革的推动力，审计整改工作报告中关于健全长效机制的内容所占篇幅增加，体现了审计整改的最终目标：推动制度的不断完善，深化体制改革[5]。

（二）多样本趋势分析

为了深入洞察近年预算执行及整改情况的动态变化趋势，对审计署发布的2014—2020年中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况进行词频分析，发现不同时期的中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况存在不同的侧重点（参见表1）。

由表1可知，中央预算执行审计整改报告词频的动态变化主要体现在三个方面：

1.审计整改要求逐渐落实落细

通过词频统计可以看出，审计整改从中央一级预算单位向所属二、三级单位延伸，将预算执行审计全覆盖落到实处。审计署将审计工作报告反映问题按责任单位逐一切分，形成较详细的问题清单，连同整改通知一并印发有关地方、部门和附属单位。审计整改责任类型划分为被审计单位的整改主体责任和有关部门的监督跟踪责任，并结合具体问题成因、整改难度等情况，按立行立改、分阶段整改、持续整改3种类型，分类提出整改要求，更加精准定位，由此将审计整改工作落实到具体单位，使得各单位能深刻认识不足，加以整改。

2.审计整改贯通协同工作机制日益强化

派员参加国务院大督查对审计整改情况的专项督查，配合全国人大财经委、全国人大常委会预算工委对审计查出4方面突出问题整改情况的跟踪监督，14个中央部门针对审计查出的问题，完善制度的建设和整改体系的形成。国资委、证监会、银保监会等部门联合治理财经领域财务造假、传播虚假信息等问题。被审计单位在整改阶段应该将整改结果向社会公告，加强社会公众的监督力度。不同部门联合开展审计问题的整改工作，跨部门间的合作让整改工作的完成更有保障。

3.审计整改基础工作得以不断夯实

审计整改工作不再仅仅着力于“治已病”，更注重“防未病”长效机制的建立。通过深入研究问题背后的体制性障礙、机制性缺陷、制度性漏洞，坚持举一反三，达到标本兼治的效果。同时着眼于构建完善审计整改联动协同制度，提升审计整改效率。审计整改工作得到前所未有的重视，审计实施中越来越多的问题实现立行立改，分阶段整改和持续整改的问题推进顺利，审计发现问题的整改质量得到实质性提升。

（三）具体分析

在对文本进行深入阅读和理解后，结合高频词汇分析结果，进一步对关键词进行梳理和分类，从不同角度呈现出七份中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况报告的特征。

1.中央预算执行审计查出问题整改的指导思想

中央预算执行审计查出问题的整改工作离不开科学、正确的指导思想。正如表2所示，审计整改工作指导思想始终围绕着新时代中国特色社会主义思想，遵循着习近平总书记对审计工作做出的指示、党代会精神、全国人大常委会审议意见和国务院的决策部署要求。李克强总理主持召开国务院常务会议，专门研究部署审计整改工作，相关责任单位认真研究审计发现的问题，建立联合督查制度，完善各领域政策措施和规章制度，形成了具有新时代中国特色的审计整改体系。党集中统一领导是新时代我国审计事业发展和审计整改工作取得巨大成功的根本保证，新时代中国特色社会主义思想、党的二十大精神等为未来一个时期我国审计发现问题的整改及长效机制的健全提供了根本遵循。

2.中央预算执行审计查出问题整改的领域

如表3所示，这七年的中央预算执行审计查出问题整改涉及的领域比较集中，审计覆盖面积广，充分发挥了审计监督纠错的作用。随着“供给侧改革”“扶贫”“民生”“自然资源”等专项领域更加频繁出现在整改报告上。党的二十大召开后，预算执行审计的重点往改革重点扩大，民生问题是国家审计的重点，围绕“民生”在医疗、教育、农业农村、养老和自然环境等方面重点排查违法乱纪行为。科技是第一生产力，近年来对科研科技创新创业的重视度愈发加强，对科研拨入资金的审计是对科研项目能顺利进行的合理保证。同时，重视统筹发展和安全，及时揭示经济社会发展中存在的重大风险隐患，筑牢安全底线。

3.中央预算执行审计整改的主要问题类型

根据中央预算执行审计整改报告中具体整改的问题进行分类梳理，可以将问题按照预算的编制、执行和决算阶段进行分类引用[9]，按照出现频率和整改力度选取了具有代表性的问题类型进行分析。如表4所示，预算编制及执行问题每年都有出现，未按规定收支也出现频繁，预算执行审计逐渐加强对资金使用绩效的重视程度，会计核算不规范多出现在企业国有资产板块，财务报表数据缺失、不公允等问题也较普遍[10]。随着预算执行审计的深度和广度不断扩大，审计的威慑和监督效力提高了资金使用效率，以及在国内外经济形势不乐观的情况下，对风险防范的重视提高了国家抵抗未知风险的能力。

4.中央预算执行审计查出问题整改的主体

如图2所示，随着一级预算单位管理规范性的提升，审计重心下沉到二三级预算单位，所属单位审计数量逐年递增，问题资金的总数也整体呈现出上升的趋势[6]，预算执行审计报告中的资金问题映射出政府制度管理的缺陷[11]，查找隐藏的问题，从小问题开始整改，排除酿成大问题的隐患。这也是遵循了2014年国务院《关于强化审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）的要求，审计部门强化对部门所属二、三级单位的审计，系统揭示了二三级单位的违法乱纪行为，提高审计监督的深度和质量。所属单位审计发现问题整改的数量增加一方面显示了审计查出问题的成效及审计整改的成效，同时也对未覆盖到的其他所属单位起到了较好的警示和威慑作用[12]。

基于文本分析得出的上述我国中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改特征，基本符合并印证了本文第二部分所提出的预算执行审计查出问题整改的特征设想。

五、研究结论与政策建议

（一）结论

本文从已有研究中分析归纳我国中央预算执行审计查出问题整改的影响因素，探究审计整改发展历程，推断我国中央预算执行审计查出问题整改的特征，再用实证分析的方式，对中央预算执行审计整改2014—2020年的工作报告进行关键词分析，对报告内容进行剖析整理，以验证其特征。研究发现：

1.党的集中统一领导是审计整改成效提升的基本保障。审计整改工作以习近平新时代中国特色社会主义思想和历届党代会精神等为根本遵循，政治站位高。随着党和国家发展战略部署的不断推进，审计整改遵循的核心思想也随之更新，审计整改作为一项重要的政治任务，实现了常态化、制度化发展。

2.审计整改力度不断提升。审计整改领域扩大、整改内容更加全面，要求提高，整改报告重点由常规审计领域不断向新兴领域延伸。随着当前国家改革的不断推进，审计整改重点向“民生、资源、环境、医疗等”延伸，其审计整改关注的重点从传统的真实、合法合规目标向质量、效率、安全目标逐渐拓展。

3.审计整改责任压实、任务加大。审计整改的执行力度和期限要求上更加明确和严格，各自的整改责任更加明确。随着整改主体从一级单位往二级单位延伸，审计二三级预算单位数量的增加，审计整改责任逐渐沉向问题产生的源头基层单位，因中央部门所属单位数量多、层级多、预算体量大，这大大提升审计整改监督的任务量及难度[4]。

4.监督合力机制有效保障了整改成效和力度。多方合作使得审计整改工作的执行有更多途径，更加高效，更加有力度。审计署对2020年整改报告的解读中提到，增加相关部门和单位的协同合作，增加审计整改参与的机构和组织，能增加对不同整改问题的了解，增强制度的衔接度，解决跨区域跨部门的难题也更加便利，同时提供了不同渠道的监督，提高整改工作推进和成效的透明度。

5.审计整改报告框架不断完善。审计整改报告框架，在原来的“整改工作的部署”“整改工作推进情况”“尚未完成整改项目的原因以及下一步安排”基础上，近年又新增加了“建立健全长效机制”这一板块，与人大常委会对听取和审议审计整改跟进情况的要求契合度不断提升[5]。

（二）建议

2020年预算执行审计整改报告指出，截至2021年10月底，整改情况从整体上看，共有373项被要求立行立改的问题尚未整改到位：一是中央财政管理和中央部门预算执行方面的85项，二是重点专项资金和重大投资项目方面的108项，三是重大政策措施落实方面的54项，四是国有资产管理方面的126项。综合分析审计整改的情况，大致原因有四个方面：一是制度问题的自身属性和特征；二是问题的复杂程度以及牵扯到的部门和人员较多；三是需多方协調共同解决的问题尚未达成共识，未得到有效的解决办法；四是受到客观条件的制约和限制，缺乏整改需要依据的规定和程序。当然也有学者研究提出了预算编制的不严谨、不科学[13]，审计整改缺乏监督和指导[14]，具体措施缺乏导致整改流于形式[7]，整改情况及进度信息披露不够充分[15]，整改要求不够细化[16]等问题。综上，提出如下提升预算执行审计整改效果的建议。

1.强化党对审计整改工作的集中统一领导。为了提升审计整改的效果，要强化党对审计工作的领导，充分发挥审计整改的制度优势，保证政治方向的正确。加强领导干部对审计整改的重视程度，引导整改工作有序高效进行，维护审计整改的科学性、政治性、权威性和专业性。

2.建立健全审计整改全程跟踪监督机制。将审计工作规范延伸至后续审计整改工作的持续监督，检查整改的进度，对于实际未进行整改工作或者整改不到位的单位要严肃问责主要负责人[17]；加强社会公众对审计整改的监督力度，给群众提供监督举报的平台渠道，加强社会机构和审计署的多方合作，扩大审计监督范围。

3.构建审计整改全过程考核问责机制。全过程包括整改前、整改中和整改后。整改前，就审计整改工作如何开展，职责划分，分清任务的缓急轻重，对工作做出具体的规划；整改中，针对不同的任务提出具体的解决方案，联合相关部门科学合理地对问题进行整改；整改后，对整改成果进行评估和巩固，汲取整改中的经验，对有关部门和人员及时进行教育，对整改工作做出总结。

4.确定审计整改结果的评判标准。如深圳市审计局对如何形成标准机制提出对策，对于已整改问题，是否完全改正，并且形成长效的机制，是否有措施防止类似的问题再次发生[18]；对于未能整改完成的问题，找出具体原因，是否为客观无法改变的原因，需要另找解决方案；是否为主观因素，追责主要负责人。

5.加大审计整改报告公告力度。更加全面详细地公开审计的结果以及整改情况，披露被审计单位所属的整改类型、整改规划、负责人、整改进度等信息，对未完成整改的问题进行动态追踪，加快审计整改信息管理系统的建立，为整改工作的进程汇报提供平台。此外有实证研究发现，发布整改完成并且有所改善的部门名单，对部门有激励作用，降低了后续整改的几率[19]。

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