政务部门信息资源目录编制方法研究

文｜马英

一、引言

政务信息资源目录是政务数据共享交换体系的重要组成部分，我国首个关于政务信息资源共享的指导性文件《政务信息资源共享管理暂行办法》中指出，国家政务信息资源目录是实现国家政务信息资源共享和业务协同的基础，是政务部门间信息资源共享的依据。为了更好的规范各地区各部门的目录编制工作，国家发改委和网信办联合发布《政务信息资源目录编制指南》，提出了基础目录、主题目录、部门（地方）目录编制的相关要求，并对政务信息资源目录的分类，目录元数据、目录编制流程等进行规范。

目前对政务信息资源编目的研究主要集中在两个方面，一方面是某一行业领域的目录如何编制，另一方面是从技术角度研究目录系统的总体架构和主要功能。郭明多提出了交通运输信息资源目录分类方法，采用自上而下、线面结合的分类方法，依据行业分类确定业务分类，再针对每个业务分类，从管理对象、行为主题、信息类别三个不同的维度进行分类。薛明提出按照国家安全生产监管总局机构职能，设定政策法规、安全准入、监督管理、事故调查、应急救援等14个目录分类类别，并在《政务信息资源目录编制指南》原来类-项-目三级目录编码的基础上，提出了适应本行业领域管理要求的细目编码规则等。冀英伟、牛文胜等从技术角度研究提出了政务信息资源目录系统总体技术架构，从目录管理、资源管理、配置管理等方面提出了功能要求。

从目前政务部门编制发布目录的实践情况看，各地区各部门目录分类和编制的方法各异，存在目录描述不清晰、目录更新不及时等问题。除了《政务信息资源目录编目指南》外，在指导各政务部门在部门如何梳理政务信息资源，如何进行目录编制方面的政策文件及相关研究较少。本文深入分析政务部门目录编制存在的问题，并提出基于业务对象的政务数据目录编制方法，以期对各地区各部门开展目录编制提供统一指导。

二、目录编制存在的问题

（一）目录分类方法不一致

目前《政务信息资源目录编制指南》明确了目录的分类方法，并明确了类、项、目三级分类的编码规范。针对部门目录而言，其“项”按照党中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、高法、最检分类。针对国务院目录而言，按照各国务院部门进行分类。以交通部为例，“类”为部门目录、编号3，“项”为国务院部门、编号03，“目”为“交通部”、编号018。指南未对各部门细目的分类方法进行明确，各部门结合本部门的管理要求和信息化建设情况自行确定目录分类方法。目前，各部门目录分类方法主要有三种，一是按照网站及其栏目分类，二是按照信息系统数据库进行分类，三是按照部门组织机构进行分类。因目录分类方法不同，使用部门在查询、检索目录时，无法快速按照分类找到所需目录。

（二）目录描述问题

1.目录命名问题

目录命名存在的问题主要是描述不清晰，主要包括以下几种情况。一是“词语化”目录，如某市民政局编制目录为“低保”、“评残”，某市编制目录为“档案”、“证书”等。二是“清单式”目录，某市人社局目录为“医疗保险稽核告知书；医疗保险稽核通知书；医疗保险稽核审批表；投诉回复文件”，目录以清单的方式列出多项政务信息资源。三是目录命名对资源覆盖范围描述不清。例如“养老机构信息”这个目录，全国共有24个同名的目录，分别由不同地区不同层级的民政部门发布。目录命名不规范，描述不清晰，导致数据需求方无法从目录名称准确了解该目录对应信息资源的内容，无法判断该信息资源是否是自己所需，是否能够满足数据使用要求。

2.目录信息项描述问题

目录信息项描述主要存在以下四方面问题。一是信息项为空，部分目录未明确具体包括哪些信息项，部分目录信息项填写了“无”。二是信息项只填写为了英文的库表字段名，或者以库表字段名的拼音首字母缩写作为信息项名称，未提供中文名称，导致如法理解信息项含义。三是信息项字段类型设置不合理，字段类型与数据库系统设定不一致。四是信息项长度设置不合理。问题示例详情见表1。

表1 目录信息项描述问题示例

3.目录碎片化问题

目录碎片化体现在三个方面。一是覆盖时间碎片化，将某一政务信息资源按年甚至按月进行拆分，分别注册目录。二是覆盖对象碎片化，将某一业务对象按时间、按地域、按业务类型等多种角度进行拆分，分别进行目录注册。三是覆盖事项碎片化，将政务服务、行政监管等事项按照政务事项实施清单进行细分，每个具体的办理事项分别注册目录。

三、基于业务对象的政务信息资源目录编制方法

（一）基于业务对象开展政务信息资源梳理

1.明确梳理范围及粒度

部门政务信息资源梳理的范围包括政务部门行使行政权力、办理业务事项依托的业务信息系统产生和管理的政务数据。除了本部门建设信息系统运行过程中采集的数据外，还包括政务部门从下级部门归集的本行业或本领域的政务数据，也包括政务部门牵头建设的基础库、主题库数据。但是不需要梳理政务部门用于内部管理的业务系统，例如财务系统、人事管理、考核管理等。对于结构化数据，政务信息资源的梳理应细化到具体的数据项，对于非结构化数据，梳理粒度应细化到的每个数据文件。

2.基于业务事项确定业务对象

政务部门基于三定方案，结合职能配置、机构设置及行政事项，梳理本部门履行职能、开展相关活动的具体业务事项。根据业务事项梳理其关键业务要素，确定业务运作和管理中不可缺少的人、场地、事件、物体、概念等，作为业务事项对应的业务对象。业务对象的确定，可以参考美国NIEM模型，先确定本部门的核心业务对象，包括人、场地、物体、事件等，再根据各内部机构管理的具体业务和领域，确定本业务和领域的具体业务对象。

3. 梳理业务对象的数据实体

为了更好的梳理业务对象的数据实体，我们首先对数据实体进行分类。数据实体根据特征可分为对象数据、事务数据、统计数据、感知数据。对象数据是业务事项的主体、客体和相关资源等，是事物数据、统计数据的基础；事务数据是用于记录政务事务办理过程中产生的业务事件，其实质是对象数据之间活动产生的数据；感知数据是管理部门通过物联网、感知设备等工具获取业务对象行为和过程的记录数据；统计数据是对对象数据、事物数据、感知数据等基于统计函数、趋势函数及统计规则进行统计和计算的结果。

数据实体梳理需结合政务部门信息系统建设情况，首先梳理各信息系统所管理的所有业务对象及各业务对象所包含的具体数据项，将描述业务对象某一类密切相关的特征的数据项组合在一起，形成该业务对象的一个数据实体。如果多个系统都对某一业务对象进行了管理，则需要统筹考虑数据项的相关性，进行合并、整合和关联，以应保证业务对象的多个数据实体相互独立，数据项不重复定义。同时，应确定每一个数据项的数据类型、长度，需要遵循的数据标准，明确数据项的数据字典表等，还需确定每个数据项的来源系统。为了保证政务信息资源梳理的质量和覆盖面，针对每个业务对象，我们都应确认对象数据、事物数据、统计数据、感知数据等几种类型的数据是否存在。

（二）规范化开展政务信息资源编目

1.目录编码规范化

部门政务信息资源目录编码包括分类码和顺序码两部分，分类码包括类、项、目和细目编码组成。类、项、目的编码按照政务信息资源目录编制指南要求设定。细目编码分类一级细目和二级细目编码，一级细目为“数据资源类别”，用2位阿拉伯数字标识，“01”为对象数据类、“02”为事务数据类、“03”为统计数据类、“04”为感知数据类。二级细目为“业务事项”，用3为阿拉伯数字标识，各部门按照工作职能进行编码。政务信息资源顺序码，采用不定长度，原则上以1为起始、连续的阿拉伯数字表示。目录编码结构如图1所示。

图1 目录编码结构图

2.目录命名规范化

目录编制单位对政务信息资源目录进行命名时应包含时间范围、地域范围、主题信息和数据信息等内容。时间范围可以是某一时间段或者某一时间点。地域范围可以是地区、城市群、省市、区县等。主题信息可根据政务信息资源目录编制规范中的“主题目录”分类进行设置，也可以根据自身业务要求设定相关主题。

3.数据安全级别规范化

部门应从安全管理角度出发，明确政务数据的安全级别，安全级别的设定可遵循 《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》进行设定。安全级别的设定应细化到数据项，首先应确认每个数据项的安全级别，政务信息资源整体的安全级别可以根据数据项的最高安全级别进行设定。

四、结语

本文分析了当前政务信息资源目录编制存在的主要问题，提出了基于业务对象的政务信息资源目录编制方法，通过流程化的政务信息资源梳理和规范化政务信息资源目录编制，一定程度上破解目录覆盖不全，看不懂、不能用的问题。需要指出的是，目录编制除了需要有规范的目录编制方法外，还需要相关的制度、考核评估机制等来保障工作的有效落地实施。同时，为了保证跨部门政务信息资源编目的一致性，还需要从顶层规范的角度，统一确定核心业务对象及其通用数据项，为各级部门政务信息资源编目提供参考。