不确定性风险中基层党组织应变能力提升研究

薛楠山

（广西师范大学马克思主义学院，广西桂林 541006）

党的二十大报告指出，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生[1]。为此，“全党必须坚定信心、锐意进取，主动识变应变求变，主动防范化解风险”[1]。当前在我国统一领导、分级负责的管理体制下，突发事件发生后最先介入的往往是基层党组织，能否应对好各类突发事件，“关键要看我们是否有识变之智、应变之方、求变之勇”[2]。基层党组织的应变能力指基层工作人员在充满不确定性和复杂多变的环境中，在遵守国家各项法律法规的前提下，基于自身的主体自觉，从属地客观实际情况的变化出发，辩证把握“变”与“不变”的关系，通过组织架构、思维方式、战略路线、运行机制的动态调整，快速反应、及时处理，精准有效应对风险挑战的能力，主要包括基层党组织对社会利益关系的沟通协调、对社会资源的整合调控、对社会力量的组织动员、对应急预案的灵活变通、对风险信息的准确捕捉、对潜在风险的监测分析及对突发事件的科学决策。

当前，学界对基层党组织应变能力的研究尚处在起步与破题阶段，可搜集到的文献主要集中于党的应变能力的构成、特征、重要性和提升策略等方面。如，容志[3]在党成功应对重大疫情背景下，指出应变能力包括价值管理能力、动态决策能力、跨域协同能力、组织调适能力。李智利[4]紧跟时势，认为识变应变求变能力是中国共产党哲学智慧的鲜明体现，也是党百余年应对各种复杂变局的能力密钥。唐皇凤[5]从变革型政党角度出发，强调增进调适性是中国共产党自身转型与变革的核心要素。汪青松等[6]立足百年党史，从识变、应变和求变的角度审视党的创建过程中的“三次论争”。双传学[7]、齐卫平[8]、肖巍[9]等指出，保持战略定力和战略自信，统筹好“两个大局”，正确处理“变”与“不变”的关系，危中寻机、化危为机，以不变应万变，加强自身建设是提升党识变应变求变能力的必然途径。虽然目前专门研究基层党组织的应变能力的文献较少，但与其密切相关的研究成果，为该问题研究提供了有益借鉴。基于此，在坚持问题意识和目标导向的基础上，探讨不确定性风险中基层党组织应变能力的要求、不足与强化，这既是科学回应日趋复杂的突发事件的前瞻需求，也是继往开来不断提升基层党组织治理能力和水平的必然选择。

1 不确定性风险中基层党组织应变能力的基本要求

习近平总书记多次在重要场合谈“变”，强调“形势在变、任务在变、工作要求也在变”[10]108，主张“变中求新、新中求进、进中突破”[11]249，提倡“努力在危机中育新机、于变局中开新局”[12]。基层党组织强化应变能力的重要之道就是在斗争中不断提升应对风险挑战的本领和水平。

1.1 增强政治领导力是基层党组织应变能力的重要保障

应变能力是环境变化中基层党组织政治领导力的重要组成部分，没有较强的应变能力就不可能有强大的政治领导力，而强大的政治领导力则表现为灵活的应变能力[3]。政治领导力是把握政治方向、站稳政治立场、防范政治风险、驾驭政治局面的能力。基层党组织作为有效应对各类风险挑战的战斗堡垒，政治功能是其最核心、最根本的功能。应对重大风险挑战，基层党组织要始终坚持和加强党的集中统一领导，发挥集中力量办大事的制度优势，明确在重大风险挑战面前一切任务都是政治行为，从而把握好应对重大风险挑战的政治方向。民心是最大的政治，随着社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整，部分人的利益必然受到触动，基层党组织要践行人民至上的价值准则，积极沟通协调社会利益关系，善于化解各方矛盾冲突，满足人民利益诉求，从而站稳以人民为中心的政治立场。新情况、新任务、新风险层出不穷，部分基层干部常常面临“本领恐慌”，不论是提高群众工作本领还是增强抵御风险本领，都离不开基层党组织的自我革命。只有不断注重自身建设，及时进行自我革命，才能有效防范政治风险，为成功应对各类风险挑战提供坚强的组织保证。风险挑战的预防、处置和应对正是对基层党组织政治领导力的检验，风险越大，越不能缺少以科学决策为前提的政治领导。基层党组织在实践中应坚持底线思维，加强战略预判，突破传统、灵活应变，从而稳定好上下联动、多元参与、安定团结的政治局面。

1.2 适应社会环境变迁是基层党组织应变能力的应有之义

应变能力是基层党组织有效维护基层安全、维持社会稳定的行为力量。迈入新时代，伴随着我国经济运行压力的加大、社会风险挑战的增多、社会利益格局的调整，基层党组织的改革发展稳定任务面临不少深层次、顽固性、多发性问题。面对资本逻辑的魔力吸引、城市化进程的加快、个体对单位的依附减弱[13]，“理性经济人”思维扩张，社会成员联结纽带弱化，利益关系复杂等风险挑战日益加剧。特别是在大数据时代背景下，随着新兴媒体技术的快速发展，网络问政的方式开始兴起，各式各样的虚拟平台为社会大众参与基层社会治理构建了方便快捷的舆论空间。各类突发事件或网民群体的情绪表达会以一种难以置信的速度传播，谣言滋生的风险加剧，这使得各类突发事件屡见不鲜，常常给个体、组织甚至社会带来一定的损失和负面影响。如果能够把突发事件的威胁因素化解在萌芽状态，或是在突发事件发生后及时正确解决，就不会造成极大的社会危害。基层党组织作为党在基层社会治理的组织基础，其应变能力的提升事关人民群众的生命安全、事关各个地区的有序运行、事关经济社会的持续发展，基层党组织“必须准确识变、科学应变、主动求变”[10]108，变刚性为柔性，从单一嵌入、线性思维走向双向互动、协商共治，否则难以有效应对各类风险挑战，应变能力也会容易受损。

1.3 维护党的形象和权威是基层党组织应变能力的基本遵循

一个执政党倘若在风险面前缺乏识别、评估和应对能力，那么其执政形象与公信力必然会受到损害。基层党组织是党的“神经末梢”和“细胞”，一旦在面对各种突发风险事件时出现失误，可能会伤及党的整体形象和政治权威。如此，基层党组织一方面必须坚持人民至上的价值准则，尊重人民主体地位，保障人民群众的生命健康和财产安全。这是基层党组织在应对风险挑战中的首要任务。面对严峻复杂的态势，中国共产党以人民为中心的价值选择为基层党组织在重要关头转危为安、化危为机确定了基本方向，始终把人民群众的根本利益摆在第一位，让人民群众近距离感受到基层党组织的“贴心”“暖心”和“公心”。另一方面，要深刻明白风险挑战具有突发性的特点，突发事件发生后，基层党组织要在最短的时间内，及时分析研判形势，做出最快的反应，采取必要的措施，以积极的态度、有效的决策赢得公众信任。只有这样才能练好“内功”，提升基层党组织的应变能力，以敢于担当、敢于斗争、能力出众、大公无私的良好形象赢得社会大众的认同与追随。

2 不确定性风险中基层党组织应变能力面临的现实境遇

强大的应变能力是解释基层党组织有效应对风险挑战的内生性变量。然而在现实社会中，基层党组织的应变能力仍存在不少短板，亟待予以研究解决。

2.1 风险识别分析能力不足

基层党组织作为突发事件应对的最初单元，其对潜在风险源的识别与分析至关重要。而目前基层党组织辨识风险的能力存在欠缺，问题症结在于以下四个方面：第一，风险防范意识淡薄。安全作为突发事件发生之后的首要目标，具有客观结果和价值选择的双重性。在多种类型价值选择竞争的前提条件下，基层党组织和公众对安全这一价值选择呈现出“边际收益递减”效应[14]，风险挑战增多，其安全需求凸显，反之亦然。这就意味着虽然安全能在突发事件爆发后短期内获得基层党组织和公众的一致重视，但伴随着时间推移，无论是基层党组织还是社会大众对安全需求的重视程度都会不可避免地下降，从而导致事后的安全学习和事前的安全防范都因缺乏共识而面临难以持续的挑战。第二，培训演练不够扎实，配套设施不够完善。基层党组织针对突发风险事件制定的预案往往停留在方案阶段，预案演练流于形式，动员公众参与风险巡察的重视程度不够。基层大多数培训主要是以讲座、报告、授课等传统形式为主，缺乏情景模拟、案例开发、角色扮演、桌面演练等培训手段，基层干部实战技能与经验积累不足。第三，工作管理方式老旧。基层党组织作为我国行政体系的末端，承担着管理、服务、保障等多项职能，任务繁重，工作琐碎，调度资源有限，一旦面对复杂多变的新型风险事件，依靠传统手段应对风险的基层党组织极易陷入执行困境。第四，专业人才缺口较大。日益复杂的社会形势迫切需要高水平、高素养的管理人才。当前，基层党组织工作人员构成存在年龄、学历、素质、专业不平衡问题，同时，熟悉防震减灾系统和老应急办系统的人员还没有被大量纳入到应急系统中来[15]，基层党组织尚缺乏专业化、常设化、固定化的应急队伍，应对突发事件心有余而力不足。

2.2 快速有效决策本领不足

应对复杂性风险挑战，仅仅依靠程序化、常态化、专业化的理性决策往往难以有效应对，最大难点在于基层党组织如何在不确定性条件下快速有效决策。基层党组织解决这一难点的问题症结在于以下两个方面：第一，传统科层制的掣肘。在不确定性增加的条件下，基层党组织决策只能是“摸着石头过河”，与传统科层制所注重的程序、规范不同，动态决策更加强调快速反应、敏捷研判、果断拍板。若按部就班严格按照平时的决策程序进行决策，都可能贻误时机、错失良机，造成不可挽回的损失。当前，随着突发风险事件的复杂性增强，我国在组织架构上虽然打破了原有的传统科层体制，形成了复合网络科层结构，然而，由于社会组织的发育不够成熟，自上而下的体制改革需要经历较长的时间，基层党组织作为我国行政体系的末端，在一段时间内仍受传统科层体制的影响。传统科层体制容易使上下级之间、同级之间、同级内部形成权责利上的政治博弈，属地管理难以实现，从而制约基层党组织应对风险挑战的速度和进度。第二，属地责任的模糊。相较于中央政府在应对风险挑战时的集体理性，基层党组织出于个人理性可能会出现象征性执行、选择性执行、替换性执行、延时性执行等行为[16]，造成突发事件中的“动态决策偏差”。这一问题主要在于中央政府通过采取“立法滞后，预案先行”[17]的方式来做到对突发事件的快速反应，这使得预案的形成和应用要早于相应法律法规的颁布。由于相关法律法规对基层应变主体的权利与义务规定不够精细，各地应急预案对属地责任追究不到位，对本级政府的责任规定不全面，从而导致属地责任模糊不清和“动态决策偏差”的产生，预案成为脱责工具。部分基层干部为了规避责任风险，一旦应变工作出现失误，便可以将责任归咎于预案。

2.3 舆情引导管控能力欠缺

日常生活中会出现各种各样的舆情，突发事件就更容易有舆情的身影，并产生巨大的舆论压力。网络媒体成为公众进行舆情制造、表达、传播不可替代的平台。突发事件网络舆情具有突发性、复杂性、信息泛滥、控制难度大等特征，对基层党组织有效应对风险挑战提出了新的考验。基层党组织舆情引导管控能力欠缺主要表现在以下两个方面：第一，网络舆情回应不够充分。当前，移动媒介的快速普及加剧了社会环境和媒体生态的不确定性，公众关注的热点很容易发酵为网络平台的爆点，这在一定程度上加大了突发事件网络舆情的引导、管控和回应难度。网络舆情回应主要包含及时公布事态形势、重点回应公众诉求。如果基层党组织的舆情回应不充分、不及时、不透明、不恰当，不仅不会使发酵起来的舆情趋于平缓，反而可能引发社会大众更多的猜测和讨论，极易使人们产生恐慌心理。第二，网络舆情管控不够全面。网络舆情的生成，除了突发事件这个因子外，还需要意见领袖与网络媒体的综合作用。所谓意见领袖就是指那些能够左右多数网民的意见表达、态度倾向的网络大V。在突发事件中，部分网络媒体也会基于自身的利益考虑而对信息进行炒作。相较于传统媒体，社会大众进入了一个由网络媒体所创造的虚拟空间，由于部分平台仍存在内容审核不严、治理不力的状况，致使这样的空间在部分心术不正的网络大V的言论影响下，故意编造谣言信息，恶意煽动网民情绪，从而可能产生“群体极化”效应[18]，不利于基层党组织依法做好网络舆情引导管控工作。

2.4 风险协同治理机制不健全

在现代社会中，风险挑战具有复杂性、全面性、结构性、复合性的特征，影响和覆盖全行业、全人群、全社会，需要不同部门、不同组织的共同努力与协同应对。然而在实践中，基层党组织的风险协同治理机制仍有提升和完善的空间。第一，横向协同有待升级。面对重大突发风险事件，在党中央的集中领导和上下级之间的统一配合下，纵向联动基本按照“上令下效”的方式有序推进，而区域之间、部门之间的协同联动，在横向协调与统筹上不够到位、在信息与资源共享上缺乏有效衔接。由于一些基层党组织受困于大局观欠缺、保护主义上升、狭隘政绩观等观念限制[13]，导致其在风险防控的信息共享、资源调动、人员投入、技术互通等方面出现“各行其是”“本位导向”等现象，阻碍了风险挑战应对中本该发挥出的横向协同优势，最终导致由协同失灵引发的风险扩散。第二，社会力量参与不足。社会组织作为社会领域的主体之一，在应对风险挑战过程中应以补缺者的角色参与其中，注重发挥基层党组织主体所不能及的作用。当前风险应对系统中的政府与社会联结，主要是依靠党在基层的力量。单一的应变主体在面对风险挑战的深度不确定性、破坏性和突发性时，传统的“命令—指挥”式领导、简单的“理性—技术”思维都有可能失灵[3]，这就对基层党组织的协同应对能力提出了严峻挑战。从长远来看，还是需要多元主体的组织力量介入。此外，一些基层干部“官本位”意识浓厚，不信任社会力量，公众与社会组织参与社会治理的渠道遭受行政干预与人为壁垒，社会组织发挥作用的制度环境仍有所欠缺。

3 不确定性风险中提升基层党组织应变能力的实践策略

变化是绝对的，不变是相对的。面对复杂多变的环境和不确定性因素的增加，基层党组织“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”[10]220，从而切实增强人民群众的安全感。

3.1 坚持底线思维，激发应变动力

风险隐患无处不在，且难以预料。坚持底线思维，加强基于忧患意识的战略预判，依托科技赋能从源头防控风险，这是基层党组织应对风险挑战的最佳办法。为此，要加强基层工作人员的系统培训，营造安全文化氛围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，完善应急知识培训体系，优化软硬件设施，加快搭建国家级、省市级、县区级、乡镇级培训基地，建立健全培训考核制度与职业资格体系，做到居安思危，系统学习风险管理理论，借鉴吸收国内外行之有效的做法与经验，认真了解可能出现风险挑战的行业领域，全面提升应对突发事件的专业技能。要借助大数据技术和相关“智慧平台”建设，积极推动基层党组织“智慧应急”的试点建设与模式推广，学会运用智能互联互通思维探索基层党组织应对突发事件的工作方案。基于5G网络、GIS技术、人工智能、北斗导航等新基建，完善基层党组织风险监测预警平台，提升数字化智能风险感知能力。要持续开展常态化模拟演练，大力倡导演练式、案例式教学，推进应急知识与技能养成进学校、进社区、进乡镇、进企业，模拟突发事件中实际可能发生的一切状况，在模拟演练中提升基层党组织的应变能力，学会在突发事件中保持冷静的头脑，增加各部门之间的协作。要调整改善基层党组织干部队伍结构，积极吸纳应急管理人才，努力培养懂专业、善管理、会创新、肯奉献的复合型干部，通过对党政干部的科学配置、严格管理，确保其在应对突发风险事件时既有统筹兼顾之谋，又有组织实施之能。

3.2 回归属地管理，释放应变活力

在基层突发事件的应对中，由于受传统科层制管理思维的影响，“提级管理”的做法屡见不鲜[16]。尽管应对突发事件既需要基层党组织的努力，也需要上级部门的作为，但这也可能间接地导致属地责任的模糊不清、动态决策的混乱滞后，这使得回归属地管理和注重风险问责成为基层党组织提升应变能力的必然选择。这就要求必须全方位推进基层党组织加强应急管理体系建设，不断完善应急管理决策机制，形成党统一指挥、应对灵活高效、工作执行有序的非常态化决策运行流程。要加强应急法律法规体系建设，出台系列基层应急法律实施细则，以法律形式明确基层党组织应变主体的权责与地位，从而使得基层党组织的应变工作有法可依。要逐步打破传统科层体制的应急预案体系，加速完成基层党组织各类应急预案的编修，明确好各类突发风险事件中属地的应急责任，尤其是对责任模糊地带，要创新性地制定责任划分方案，增强预案的针对性、实操性、实效性。要建立责任追究制度，以追究责任的形式来提升基层党组织决策的速度与精度。同时要进一步从官员问责深化至风险问责，“从问个人之责延伸至问政策之责、制度之责、结构之责、价值之责”[19]，并构建问责与评估相平衡的制度机制，避免单方面强调基层党组织的属地责任。

3.3 规范舆情回应，提高应变效力

当前，信息发布是否及时、舆论回应是否得当，成为遏制谣言扩散、安抚群众情绪的重要影响因素。为此，基层党组织要尊重公众的知情权，及时建立健全公开透明的信息发布机制，科学把握好“时”与“效”的关系，既要迅速发布舆情信息流，阻塞小道信息的传播途径，又要高度重视舆情信息的准确性与客观性，注重报道突发事件的全过程，以免引发网民的误解。要加强基层党组织对网络舆情的监测与干预，全面监测舆情信息，对负面、非法、不实的舆情信息通过法律手段予以严格控制，避免不良信息误导公众。同时要建立好与网络媒体的合作关系，积极推动政务融媒体建设，充分利用网络媒体在信息获取、资源整合、传播速度等方面的优势，及时传递突发事件的最新进展，研判解读突发事件的产生渊源，消除公众恐慌情绪，从而逐步引导公众能够不信谣、不传谣、不造谣。要注意讲究引导网络舆情的方法和艺术，具体问题具体分析，不能搞“一刀切”。“引导网上舆情，并不是要舆情引导方一统天下，而是要消除错误看法、消极看法，使健康、理性、务实言论成为网上舆情的主流”[20]，这是基层党组织引导管控网络舆情的基本原则。

3.4 推进多跨协同，形成应变合力

随着突发事件的跨域性、复杂性、易变性、瞬时性等特征愈加明显，单靠基层党组织的应变能力和资源保障能力是远远不够的，需要跨区域部门组织、社会力量和社会公众的联动协同治理，搭建起信息资源共建共治共享的共同体。为此，基层党组织要建立跨区域应急指挥联动协同机制。当属地组织处置能力有限时，依据就近反应原则，在向上级部门请求协助的同时，向周边区域明确提出增援与应急协同需求，加快跨区域应急协同响应速度和救援力量调度，在跨域协同的治理实践中将突发事件的危害程度控制在最低范围。同时，以信息互通、技术共享、密切合作为原则，建立信息双向反馈机制，实现跨域协同的远程联动指挥、资源信息共享、视频会商研判。要整合各类组织力量协同参与基层党组织应变工作。融合多元主体的组织力量是解决基层党组织应变力量供需矛盾的根本出路，通过加强志愿者队伍建设、民兵队伍建设、购买社会服务等方式来推动社会力量共建共享，从而构建起政府、市场和公民等多元社会主体协同合作、共同参与的治理模式。要优化基层党组织的制度供给，筑牢以社会为本位的治理理念，坚决遏制官僚主义、形式主义等非制度化行为，确保更多社会组织力量以主体身份真正参与到风险协同治理中来，从而形成巨大合力。

4 结语

当前，世界百年未有之大变局加剧演变，中华民族伟大复兴的新征程正在全速推进，多元性、复杂性、不稳定性、不确定性等特征日渐显著，这就意味着必须把提升党的应变能力放在突出重要的位置。基层党组织作为党的执政根基，其应变能力的强弱，是关系党执政兴国、人民幸福安康、社会长治久安的关键问题。基层党组织的应变能力是“变”与“不变”的辩证统一，从“变”的角度来看，由于风险挑战的不确定性和社会环境的易变动性，基层党组织应对突发事件的形式和内容必须适时做出相应调整。从“不变”的角度来看，坚持党的集中统一领导、站稳人民至上的政治立场、维护人民群众的根本利益等因素，始终都是基层党组织应变能力的核心要素。习近平总书记强调：“如果我们不识变、不应变、不求变，就可能陷入战略被动，错失发展机遇，甚至错过整整一个时代”[11]267。面向未来，基层党组织要不断增强识变应变求变的本领能力，提升对复杂多变环境的动态适应能力，在“变”与“不变”中做到临危不乱、处变不惊，从而在风险和危机来临时下好先手棋、打好主动仗。