基层选调生激励机制困境与纾解

□文/杨欣雨 宋垍吾

（1.东北师范大学政法学院 吉林·长春；2.延边大学人文社会科学学院 吉林·延吉）

［提要］ 基层选调生激励是基层干部储备人才运行和提升基层行政效能的重要支点。基于双因素理论进行分析，当前基层选调生激励机制存在诸多问题亟待解决。本文就完善基层选调生激励机制提出建议。

一、问题提出

选调生作为中国特色的党政后备干部培养的实践始于1965年。2000年以来，各省市区委组织部每年从高校选调优秀毕业生到基层培养锻炼。每一位加入选调队伍的成员都需要在基层开展为期两年的工作，但由于基层环境艰苦、工作复杂、人员缺乏、工资待遇低、职业发展空间狭窄、传统观念根深蒂固、群众文化素质低等障碍，使刚走出校园的选调生无法做到人与岗位的适应。

在新时期，基层选调生在优化基层领导干部结构、提升基层治理效能，落实、推动乡村振兴战略等方面发挥着重要的作用。因此，当下我们需要关注基层选调生群体的生存与工作环境，提升其幸福感，激发其内生动力，从而提高基层选调生工作积极性，以便使选调生群体人尽其才，服务公众，为党政部门输送合格的优秀储备干部人才资源，而建立健全基层选调生激励机制是实现目标的必要措施。

二、理论基础

基于对梅奥“霍桑试验”和马斯洛需求层次理论的继承和创新，赫兹伯格提出了双因素理论。双因素理论将影响组织内成员工作满意与否的因素划分为“保健因素”和“激励因素”。保健因素主要包括公司的政策与管理、监督，工作条件与工作环境，同事关系，所处职位。激励因素主要包括个人成就、成长与发展、工作的挑战性、组织或社会的赏识以及明确的职责划分。

保健因素对组织成员产生的效果是预防性的，当公司的政策、管理、监督、工作条件和环境等因素变好后，组织成员对工作不会感到满意，而是对工作不会感到不满意。那些能满足自我实现需要的因素叫做激励因素，工作中的成就、赏识、挑战性等因素会给组织成员带来积极的态度和满意的心理状态。由此，双因素理论向我们提供了一个使组织良好运转的模型：发挥保障因素的功用防止组织成员不满意感的产生，发挥激励因素的作用提高组织成员工作的积极性和动力。

赫兹伯格对保健因素和激励因素进行了明确的区分，突出了以人为本的理念。本文结合选调生的相关研究，认为保健因素是影响基层选调生工作的客观因素，分别有工资、基层行政管理、人际关系、工作与生活环境、职位起点；将激励因素认为是影响基层选调生工作的主观因素，分别有职业发展空间、专业与岗位适配、奖励惩罚、教育培训、基层工作内容。

三、双因素理论下基层选调生激励机制困境分析

（一）基层选调生激励困境保健因素分析

1、工资福利待遇低。选调生的起点在基层，原则上每一个选调生在试用期满后都需要进入基层进行为期两年的锻炼，此时选调生的工资待遇与该地区同单位的普通公务员无差别，都是由基本工资、奖励工资、补助工资、工龄工资构成。我国乡镇一级公务员基本工资起薪在2，000～3，000元。在2018年对某南方省份的基层选调生调查中发现：所调查的133人中，75.57%的受访者认为选调生在基层工作的最大挑战是工资低，甚至需要父母每月接济。并且，由于乡镇缺乏产业支撑导致政府财政收入不足，使身处不同行政层级单位的选调生出现内部的收入差距，在市级工作的选调生优于在县级单位工作的选调生。此外，由于选调生被分配到不同的工作单位，同一级别不同单位之间待遇也有差异。

在津贴、福利方面。选调生考试公告显示会对选调生按照学历、户籍等标准发放安家费、生活补助金、提供人才过渡房，但实际的津贴、福利都由各级行政单位自觉发放。由于基层往往财政收入较不足，导致这种承诺无法实现。

2、基层政府选调生管理制度缺失。在选调生管理层面，从省级到市级均有出台对选调生进行管理的规定，其中明确规定各级党委组织部门和接收单位要把选调生管理纳入工作总体计划并派专人负责，并且要建立每两年进行跟踪调查的制度。但现实上，随着选调生队伍的不断增多，管理工作由选调生所在基层单位负责，基层单位由于没有专门的选调生管理部门，并且个别地方不重视选调生的管理工作，因此缺乏管理的规划和具体的措施，选调生的管理与一般招录公务员群体无异。

3、选调生对基层工作环境与人际关系适应性不足。在工作上，选调生具有以下特征：（1）事务繁杂，工作强度大。全面建成小康社会时期，国家实行乡村振兴战略。基层由于行政层级低需要承担上级下派的繁重的任务，选调生时常需要加班加点，工作强度大。（2）基层事权小。（3）工作环境差。基层选调生工作的乡镇和驻村的地方一般比较偏远、落后。

在生活上，由于身处乡镇工作，交通的不便加上繁忙的工作，使选调生难以拥有个人生活，与家人团聚时间少。此外，由于工作圈、生活圈、亲友圈不在此地，乡镇、县一级地区缺乏产业支撑与发展机会，面临人才“招不来、引不进、留不住”的困境，也使选调生无法找到学识相当、精神相当的配偶，这也让基层选调生群体常感孤独寂寞。

在人际关系上，选调生群体与领导和其他部门在工作中沟通较少，部分单位对选调生群体缺乏重视和关心；大量选调生到乡村开展驻村帮扶工作，深入一线接触群众，部分群众对选调生存在误解，认为他们多数是来“镀金”，对选调生信任感弱。因此，选调生认为自己是基层单位的局外人，产生想要离开单位的想法。

（二）基层选调生激励困境激励因素分析

1、晋升通道狭窄，职业发展空间小。作为后备干部，理论上选调生提拔速度比普通公务员较快。根据某些省份的选调生公告，选调生在结束一年的试用期后，本科定科员，硕士定副科，博士定正科。而通过公开招录进入公务员系统的公职人员，从办事员到博士所定级的正科至少需要8年的时间，并且这个升迁的比例在100∶4.4。但是选调生到基层后也会面临晋升的难题。基层人员众多，但副科级职位占总编制数的25%左右，长期工作并且工作优秀的公务员也比较多，选调生刚下基层资历较浅，群众基础较弱，当面临通过委任方式提拔为乡镇副科级干部时竞争力弱，会受到领导主观判断和乡镇编制数额限制的阻碍，从而让选调生的学习能力、年龄优势被忽视。

2、基层选调生培养与使用针对性、有效性缺乏。选调生政策的中心工作应该在于对人才的选拔与培养，根据选调的目标，培养分为两个方向：一是党政机关的储备人才；二是为县级以上党政机关提供高质量人才。所以，在选调生培养上应该围绕这两个方向进行。根据中央发布的《关于进一步做好选调应届大学毕业生到基层培养锻炼工作的通知》文件，各省市也对选调生培养锻炼做出了规定。（表1）

对比表1与选调生人才培养的两个目标可以发现，当前的培训方式存在以下弊端：（1）缺乏针对性。选调生的培养目标应该是具有差异性的，培养适合成为领导和党政工作的储备人员所需要的方式应当是不同的。（2）培训缺乏实效性。在思想素质与理论素养上，选调生到岗后在1～2年内才会得到2～3个月的脱产学习，难以在工作初期使选调生对我国的经济状况、政治方向和基层工作情况形成较为明确的认知，也难以使选调生在初期树立牢固的政治信念。（3）培训形式单一传统，均是在入职2年内脱产到党校进行听课式的学习。（4）培养频率低。选调生只能获得岗前培训和到岗后2～3个月的脱产培训。有研究者在2016年对广西选调生的培养情况调研中发现：9.85%的调查对象表示从未进行培训，而参加过培训的128名选调生中56.25%的对象认为频率偏低，其中18.75%的调查对象从未参加过关于选调生的专项培养，而参加过3次（含3次）的人员仅仅占3.01%。

表1 选调生培养锻炼总则一览表

3、考核机制流于形式，不与奖惩挂钩。考核具有激励和人力管理的双重作用，有效的考核不仅帮助组织部门了解选调生群体当前成长状况，而且利于选调生进行自我检视、激励。各地在选调生工作办法中制定了选调生考核的总则，但在实际推行过程中呈现出以下问题：（1）普遍采取年度考核的方式，缺乏动态考核的灵活性；（2）考核流于形式，缺乏客观性，出现“只填表”“无功过”“走过场”等现象；（3）考核的结果不作用；（4）考核指标不明晰；（5）缺乏专门的考核机关和人员。考核方式的传统性、考核结果的不作用性、考核形式的不规范性与考核工作的不严肃性，导致考核无法正确发挥对选调生群体的激励作用。

四、基层选调生激励机制困境产生的原因

（一）部分选调生工作中存在理想与现实间的差距。选调生虽然与公开招录的公务员都是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，但是从选调生工作试行办法总则与公开招录公务员总则的对比中可以得出以下结论：（1）选调生招考条件更严格，要求高；（2）选调生发展前景优于公开招录公务员；（3）选调生较公开招录公务员更受组织重视。因此，选调生认为自己是基层党政机关领导干部的后备人才，且是学生时代中的佼佼者，相比于公开招录的公务员具有较强的优越感，当面临基层工作中的琐事与挑战时，往往会陷入痛苦和无奈的境地。此外，选调生入职的动机也是影响其遇到挫败时心态的重要因素。因此，当晋升难、工作复杂、教育培训不足、管理存在缺陷的现实差距展现在选调生眼前的时候，选调生难以安心在基层工作的心理就跃然而生，这与部分大学生缺乏家国情怀和社会责任感、出于功利目的参与基层工作相关。（表2）

表2 公务员与选调生差别对比一览表

（二）党政部门在选调生培养与选拔中存在偏差。选调生文件规定和选调生招考公告中有关选调生培养的内容、措施没有落实。在基层单位，选调生的“党政领导干部储备人才”身份常与“党政机关领导”身份混淆，基层机关领导认为选调生会对自身职业发展构成威胁，从而抑制选调生的成长。此外，基层政府往往认为选调生是来基层“镀金”的，不将选调生安排到急难重险的地方接受历练，不将选调生放到实践性较强的岗位而是从事文职工作，造成选调生与基层脱节。

从基层选调生成为领导干部，需要组织部门多次的选拔和足够重视的培养。按照《党政干部选拔任用工作条例》，选拔任用一般要经过民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职等程序。民主推荐的主体主要是单位领导，因此受制于部门领导的主观因素，无法达到推荐公平公正，选调生个人的关系、背景容易影响选拔的结果，这对没有家庭背景、初来乍到、部门基础较弱的选调生来说是无法克服的弱点，使选调生在提拔路上屡屡受挫，进而使选调生难以在事业上精进，转而选择安于现状，甚至不思进取。

五、基层选调生激励机制困境纾解方案设计

（一）基于完善保障因素的基层选调生激励机制构建

1、完善基层选调生薪酬福利体系，建立专项津贴制。工资与福利关系基层选调生群体工作的积极性、主动性和创造性，更关系选调生群体在基层服务的心理稳定性。公务员工资由职务工资、级别工资、生活性补贴、工作性津贴四部分构成。选调生工资标准按照相应公务员的工资标准执行，但作为党政机关和基层机关储备干部的选调生是公务员队伍的重点培养对象，具有身份上的“特殊性”，因此提升工资福利待遇对提高基层选调生身份认同和工作满意度具有重要的作用。

（1）建立灵活的薪酬管理机制，给予地区一定自主权。由于我国自然地理条件差异大、地区经济发展不平衡和基层选调生任职部门不统一的现状，统一的薪酬水平难以适应现实状况。因此，在国家统一的公职人员薪酬管理下，给予地区一定管理权限，在岗位工资上，地区可根据地区财政情况确定岗位工资的浮动范围。对于财政薄弱的地区，采用转移支付的方式，保证选调生工资水平应不低于该省同级行政单位公职人员工资水平。

（2）建立科学合理的同地区基层选调生福利结构，酌情设置专项津贴。针对现实中存在的基层选调生所在部门或地区工资待遇的差别，根据选调生工作环境、工作任务复杂程度、工作地区、岗位设置专项津贴补贴。根据2019年国务院颁布的《关于改革公务员工资的通知》，在清理规范津贴补贴基础上，实施地区附加津贴，完善艰苦边远地区津贴制度和岗位津贴制度。对于在中西部县、镇、乡任职以及其余地区贫困县、镇、乡任职的选调生，设置艰苦边远地区选调生津贴。对于长期驻村工作的选调生，可加大通讯交通补贴、住房补贴、取暖补贴等福利保障。对于同地区同级行政部门中从事相同工作岗位的选调生群体，设立统一的工资数额。

（3）重视绩效考核过程与结果，引入绩效工资制。针对基层选调生激励困境现状分析中的选调生考核形式化现象，应该避免曾经为考核而考核的情况，将考评结果与被考评者升、降、奖、惩紧密挂钩。建立按劳分配和按绩分配的工资原则，形成“职务工资+职级工资+绩效工资”一体的工资结构。在确立各选调生工作绩效后，对选调生年度工作情况进行7个工作日的公示以对绩效结果进行监督，由此激励选调生全身心投入工作，提高选调生群体工作效率与积极性。

2、建立动态、统一与分层相结合的管理机制。选调生管理制度的建立和完善有利于调整干部结构，提高选调生的素质，提高行政效率。李中和表示，国家公务员管理制度的实行是挖掘人才资源和加强人才建设的重要途径。因此，只有完善选调生管理制度，才能真正发挥选调生盘活基层政府活力、提升基层政府治理效力、为基层党政机关输送人才的作用。

（1）建立“省-市-区”自上而下的统一管理系统。省级（直辖市）党委组织部负责制定全省选调生工作办法，统一制定选调生招录条件，协调、指导、监察全省选调生工作执行情况，负责选调生的选拔与派遣。市级党委组织部同人事部门负责落实选调生的工作安排，并组织选调生的岗前培训活动，在省级选调生工作办法的基础上制定区域内选调生培养计划和管理细则。此外，市级组织部门还须负责选调生的考核、交流工作。区（县）委组织部门负责选调生工作的落实，保证选调生到岗，及时了解选调生的工作、学习、思想动态，并以季度为单位报告上级部门。选调生所在工作单位负责选调生的日常管理，帮助选调生解决工作与生活中的需求，并在日常工作中对选调生的品德、才干进行观察和记录。

（2）利用现代信息化技术，建立基层选调生跟踪管理制度。政府机构中的信息部门完善选调生信息管理系统，对选调生的培养、管理和使用情况进行跟踪，实现选调生管理规范化、信息化。对于组织反映的选调生工作、学习、生活上的动态变化要及时录入系统，做好信息与资料的更新与维护。并且每年就选调生的成长情况进行资料分析，将形成的数据于每年12月底前报告给上级组织或人事部门，最后统一报告给省级组织或人事部门，以便全面、动态掌握选调生培养、锻炼、使用的情况。

（3）营造良好的基层政府工作人文环境与人际关系网络。一是区（县）组织部门定期开展选调生座谈会。选调生分配到工作岗位后，区（县）级组织部门应该及时召开座谈会，在座谈会上邀请往届优秀选调生代表述说工作期间的出色事迹，为新的选调生群体树立目标。此外，关心选调生工作时心理、思想上的变化以及听取选调生工作与生活上的困难，在座谈会结束后根据反映的意见尽量解决选调生的困难，以表现组织对选调生群体的重视，加强组织内部的凝聚力，激发选调生群体对组织的认同感，激励选调生群体努力完成工作。二是在岗前培训期间全面了解选调生个人的志向与规划。组织部门在开展选调生岗前培训期间，应该对新入职的选调生开展职业倾向测试，听取选调生个人职业规划，充分了解其优势特长和个人意愿，在充分收集意见建议基础上，结合其所学专业、在校成长经历，对每一名选调生的岗位适应性进行分析比对，综合研判后做出分配，改变“进两办，当秘书”的传统思路，最大限度达到人岗相适，使选调生在工作中不会因为个人专业与岗位要求不适配而失去工作的信心和激情。并且将选调生个人职业规划存入档案，在今后选调生的工作表现考察中，结合选调生个人的职业规划，作为岗位调动和职务提拔的参考依据。

（二）基于强化激励因素的基层选调生激励困境纾解对策

1、完善选调生晋升渠道

（1）选调生提拔程序上以公平公正原则为方向。首先，在民主推荐环节按照道德突出、政治素质过硬、工作能力出众的标准征求机关内部意见，推选出选举人，避免由领导好恶决定候选人的现象。其次，在推选候选人期间应该广泛接受监督和举报，对于举报要求提交切实的证明，保证推举过程的严肃性。在候选人推举完成后要进行信息公示，信息包含选调生个人信息、以往工作成就、获得的表彰、个人社会关系等，并设置7个工作日接受监督与举报。

（2）发挥选调生年龄与政策创新优势，搭建政治实践平台。针对选调生工作经验薄弱的问题，为广大选调生群体搭建平台促进其锻炼。组织部门应该优先安排选调生到所在辖区内急难重险的岗位施展才能，使选调生群体发挥在乡村扶贫、招商引资、土地整治、思想宣传等方面的主心骨作用。在此期间，对于有政治潜力的选调生，应当为其搭建交流平台，开展轮岗轮训，进一步提高其综合素质和工作能力；对于政治素质坚定和工作能力突出的选调生，可以委任党内职务；在此基础上，对于责任心强、群众基础好、任职条件成熟的选调生，在基层领导部门或上级党政机关需要人才补充时，优先推荐、任用。

（3）鼓励选调生通过公开选拔竞争上岗，使遴选岗位优先向选调生倾斜。公开遴选是畅通基层公务员“上行通道”和公务员队伍内部“二次择优”的一项制度创新，是公务员竞争性转任方式之一，在完善基层公务员培养选拔机制中具有不可替代性。选调生作为优秀基层青年人才，应提高遴选岗位对其的倾斜比重。2021年，国家公务员网站发布《中央机关公开遴选和公开选调公务员公告》，明确公开选拔职位分类两类：一类面向符合条件的公务员，另一类面向符合条件的选调生。选调生综合素质较好，且受到组织部门的重点关注培养，具备在上级机关单位工作的能力，所以要设置专门计划职位向选调生倾斜，可将这一比例提升至25%～30%。

（4）省市一级依托选调生管理追踪，建立优秀选调生名单，优先从中提拔任用。选调生在基层从事两年工作以后连续在年度考核中被评为优秀者，应由省市组织部门纳入优秀选调生名单，并将名单导入计算机系统，在选调生管理追踪过程中持续观察名单中的选调生，按照其专业、工作经历、地域，在乡镇、街道需要领导干部补充时直接提拔成为领导班子成员，在省、市、县党委机关部门需要人才补充时优先推荐，经过单位之间双向选择，同等条件下优先录用该群体选调生。

2、重视和建立科学的选调生人才培养体系。第一，突出理想信念与政治素养教育，使选调生群体坚定政治方向，保持政治定力。通过学习马克思主义中国化理论、习近平新时代中国特色社会主义理论，使选调生群体了解当代中国政治经济社会发展状况与改革创新中的成就，增强选调生对职业重要性的认同感，扭转部分选调生入职动机的功利化倾向。第二，扩宽选调生培训渠道，创新选调生培训方式。在培训主体上，形成以国家行政学院到地方各级行政学院、高校公共管理系、企业人力资源部门、其他社会团体相结合的多元培训主体，鼓励和保障选调生群体在基层工作一年后集中脱产攻读MPA学位，提升选调生理论与实务水平。在培训方式上，除了传统讲授-听课模式之外，对课程结业中的优秀者，组织可以建立地区交流制，选派一部分选调生前往东南沿海省份学习或是前往政府委托的国外公共管理部门、科研机构学习，开阔选调生视野。第三，在调研基础上，根据选调生实际工作需要和职业发展需要，有针对性地进行教学。在培训工作开展前，向该群体发放问卷，了解其学习需求，并且针对选调生作为基层政府工作者和党政机关后备干部的双重属性开展有针对性的培训课程，除针对实务工作的培养外，加强其领导权变、行为、用人、艺术等方面的培训。

3、严格落实考核，建立科学的绩效考核体系。考核是对选调生发展情况进行比较全面了解的途径，各省（直辖市）于辖区内《选调生工作办法》中需明确规定选调生的考核内容、方法程序、结果使用，以便让选调生考核落到实处，并且要引入绩效考核方式，增强考核的科学性。具体从以下方面进行改善：

（1）量化与细化德、能、勤、绩、廉五个维度考核内容，明确考核主体，构建科学的绩效考核体系。在绩效考核方向上：第一，绩效考核要具有持续性和阶段性的统一，平时考核与定期考核相结合。第二，考核主体多样化、规范化。建立考核委员会，开展匿名考核，考核委员会的组成人员应当包括公众代表、主管领导和普通公务员。实行选调生互评、领导评价、群众代表评议，自我测评相结合的多元主体评价。第三，定性指标与定量指标相结合。定性指标要将考核等级用明确具体的行为描述予以区分；定量指标要用客观准确的数字界定考核等级，从而提升考核结果的精准度；第四，考核实行百分制评分，德占20%，勤占10%，能占30%，绩占30%，廉占10%。

（2）严格落实考核，考核结果作为奖惩、调整职务和职级、工资的依据。坚持平日考核和年终考核相结合，平日考核由机关部门内部自行开展，给予自主权；年终考核由上级组织部门派遣人员专门到基层政府督查并搜集考核结果。考核结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。考核结果在单位内公示，对于考核结果为优秀的选调生在单位内部进行公开表扬，肯定其工作付出，连续三年考核被评为优秀的选调生，在上级单位需要人才补充的时候应该优先推进和任用；对于考核不合格的选调生，单位领导要进行谈话，帮助其分析和改正工作中的不足；对于考核良好与合格的选调生，需要上交年度工作反思分析工作中的可取与不足之处作为下一年度考核的参考，形成对比；对于连续两年考核不合格的，根据实际情况降低一个职级或是取消第十三个月工资。在奖励层面，坚持物质激励与精神激励相结合，市委组织部门不仅要对优秀选调生在市级表彰大会予以精神激励，还要给予经济补贴。

六、总结

本文通过选调生激励机制的构建，在双因素理论指导下，针对选调生群体反映的工资福利水平低、难以适应基层工作环境、选调生管理制度缺失的保健因素不完善的问题，提出要完善选调生薪酬体系，构建合理的工资福利制度，要构建基层政府工作人文环境，构建动态统一管理体制，完善激励中的保健因素；针对选调生群体反映的职业晋升渠道狭窄、缺乏有针对性培养、形式化考核、缺乏组织的赏识的激励因素不完善的问题，提出要完善选调生职业发展渠道、开展科学针对行的培养与落实考核、构建绩效考核机制的措施以强化激励因素。通过以上两个维度的努力，激发基层选调生群体的工作主动性和创造性，使群体中政治素质坚定、工作能力突出、群众基础较好的选调生成为我国基层党政部门领导与上级党政机关工作人员的人才摇篮。