浅析区县级国企未来改革研究方向

王文博，姜节

（1.温州高新技术产业开发区国有控股集团有限公司，浙江 温州 325011；2.温州高新技术产业开发区城市建设开发有限公司，浙江 温州 325011）

1 地方政府平台公司市场化转型的背景

改革开放40 多年以来，我国的投资体制经历了三次比较大规模的改革。融资平台公司作为体制改革路上的必然产物，在1994-2008年群体逐渐扩大。2008年，金融危机爆发，中央及时出台四万亿投资计划，一度为平台公司的兴起创造了“天时、地利、人和”。

2010年，审计署对地方政府债务进行审计，审计结果表明，截至2010年底全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7 万亿元。其中融资平台公司就占了46.38%，直逼5万亿元大关，审计指出地方政府融资平台公司数量多、管理不规范、盈利能力和偿债能力较弱，存在借新还旧、逾期债务、虚假出资、注册资本未到位等诸多问题，此次的清查大摸底首次将融资平台公司推上了风口浪尖，为融资平台公司转型埋下了伏笔。

2010年颁布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号）要求地方各级政府全面清理融资平台公司债务，但由于缺乏法律层面的制度保障，影响了对融资平台的治理效果。

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）这一里程碑意义文件的出台，不仅从政策规范上倒逼平台公司进行转型市场化运作，还从政策道路上奠定了平台公司未来严监管的总基调。结合2014《中华人民共和国预算法》（以下简称“新预算法”）的实施，以“修明渠、堵暗道”的方式，直接对平台公司传统的运作模式予以否定，转型发展道路由此开启。

随着地方政府平台公司市场化转型的推进，已经涌现了上海城投、合肥城投、深国投公司等一批省市平台公司转型的典型模式。但是，相对于省、市平台而言，区县级平台公司起步较晚，资产规模小，数量众多，形成多而不强的局面。根据2018年底公布的数据，浙江省省级平台公司只有6 个，只占3%，地市级和区县级平台分别有60 个和151 个，区县级政府平台数量超过七成。而且平台公司个体之间差距巨大，所在区域经济发展水平、地方财政状况、地方政府的战略目标各不相同，造成平台公司对于目前的转型方向都还处于迷茫的阶段，可以学习借鉴省、市平台的转型模式。

为保证经济稳定发展，不发生系统性金融风险，相关监管政策必将持续处于高压态势，尤其是对隐性债务的敏感性会进一步提高，“可持续性”将成为“十四五”时期我国财政政策的主要着眼点，因此融资台平公司的转型将成为稳增长的重要环节。

2 国企未来转型的要求

2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大会上做了重要报告。关于国企方面，习近平总书记在报告中说道：“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。”习近平总书记对国企寄予了深切厚望，提出了明确的改革目标。深化国资国企改革，做强做优做大国有资本与国有企业，是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，是实现两个一百年奋斗目标的重大任务，是推动我国国有经济高质量发展的客观要求。

3 龙湾区国企发展现状及存在的问题

龙湾区国企改革始于2019年，区政府印发《区属国有企业整合重组实施方案》（温龙委办发〔2019〕11 号），提出以“优化调整国企资源，提高经营性资产占比，降低企业负债率”为目标进行重组整合，主要做法是对负债低、净资产高的企业进行归并，形成“1+4+N”体系框架的龙湾区平台公司G 集团，整个集团共计41 家企业。截至2022年12月底，G 集团资产规模达617.15 亿元，营收31.46 亿元，净利润4.08 亿元，较好地肩负起了对龙湾经济社会发展的政治责任、社会责任和经济责任。但存在的问题也较为突出，主要如下。

3.1 业务结构单一，自身造血能力不足

从营业收入构成（图1）来看，安置房销售、代建工程和土地开发整理等政府性公益项目占据大头，穿透来看收入资金主要来源于龙湾区财政。而自身的经营项目主要为安置房建设、土地一级开发、代建工程，经营业务较为单一，主要依靠政府性收入，抵御市场风险能力较弱。根据2022年6月出台的《温州市支持合理住房需求的阶段性政策》中表明，将利用房票加速拆迁安置等住房政策落地，原则上全面停止安置房新建。此政策的落地，将倒逼G 集团谋划市场运营，拓宽收入渠道。

图1 2021年营业收入构成情况图

3.2 债务偿付压力大，投融资压力大

2019-2021年，G 集团总资产、总负债规模逐年增加并快速增长，2020年公开债券发行成功后，融资能力大幅提升，总负债、总资产快速提升且幅度很大，另外资本公积中主要系获得龙湾区财政局拨付的资本性投入资金以及行政事业单位国有资产无偿划入所致，总资产、总负债变动趋势基本相同，净资产小幅稳步增长，债务率较高。

3.3 子公司行业所属不清晰

G 集团控股子公司目前按照区域划分，未按照行业、主业、板块进行归并，导致各集团公司与下属子公司主营业务关联度低，无法形成合力，各集团公司之间存在业务交叉情况，容易造成同质化竞争，难以做大做强做精国企，没有特色企业和拳头产品。

4 区县级国企的未来转型思路

G 集团需综合考虑内外部因素，制定科学且可落地的市场化转型方案。坚持以资本为手段，通过投融资、产业培育，以市场化方式提升国有支柱产业竞争力。围绕资源发掘、资源注入、资源整合、资源变现等构建资源资产循环，从而实现自身的发展。具体可以从民生消费及公用事业领域、产业投资运营领域、乡村振兴领域等方面进行探索。

4.1 民生消费及公用事业领域

4.1.1 养老服务业

随着人口老龄化的加剧，人民群众的养老服务需求日益增长。截至2019年底，龙湾区现有60 周岁以上老年人44 372人（不含经开区）。目前全区公办养老院一座（公建民营），总床位只有113 床，其中护理型床位26 张；社会投资建设的养老机构床位2 610 张，其中护理型床位1 209 张。公办护理型养老机构与护理型床位短缺已成为养老事业亟待解决的问题。龙湾国企兼具政府性质和企业性质，在养老服务业过渡阶段具有天生的适应性，投资建设公办护理型养老机构，一方面能在一定程度上提高龙湾养老服务供给能力，促进和谐老龄社会的构建；另一方面能够有效推动国企的实体化经营，增强自身的资本运营能力，从而实现产融结合。

4.1.2 智慧城市建设

龙湾区2020年末城镇化率高达99.85%，随着大都市区建设的提速推进，智慧城市建设也已被提上议程，通过构建以政府、企业、市民为三大主体的交互、共享信息平台，智慧城市为城市治理与运营提供更简捷、高效、灵活的决策支持与行动工具，达到可感可视的安全、触手可及的便捷、实时协同的高效、和谐健康绿色的目标。龙湾国企可根据省、市、区部署，开展智慧城市建设，重点加强基础能力建设、打通城市交通堵点，迭代升级“城市大脑”、打造智慧城市运营体系，聚焦应用场景建设、推动城市运行提质增效。

4.1.3 公用事业类

国企在区域内经营公用事业具有天然优势，向公用事业类企业转型有助于为平台提供稳定现金流。供水电热气、公共交通等公用事业具有显著的规模效应和较高的准入门槛，而且一般伴有专营权的下放，国企可以通过整合政府、区域资源，一方面获得专营权，将区域内零落的公用事业企业进行整合，成立全区域性质的公用事业公司，以发挥规模优势、提高成本管控能力，便于盈利提升和再融资，增加公用事业业务利润；另一方面，公用事业业务关系民生，意义重大，国企有优势争取政府支持如贴息和补贴，保障公司正常运营。目前区属国企已在探索道路停车泊位、公共停车位经营权、新能源业务经营权、生态公墓运营等业务。

4.2 产业投资运营领域

龙湾区民营经济特色鲜明。近年来，龙湾区相继出台了传统制造业、战略性新兴产业三年行动计划及阀门产业提升计划，形成了5+3 产业协同培育机制，扎实推进阀门、不锈钢、制笔、制鞋、服装等五大传统产业及数字经济、智能装备、生命健康等三大战略性新兴产业快速健康发展。

国企具有低成本资金优势，可设立创投基金，聚焦扶持传统产业转型升级，加快推动龙湾区内高成长性民企做大做强。

4.2.1 升级传统食药机械产业

食药机械产业是沙城街道的支柱产业，在发展过程中，由于创新引领、人才引领发挥不够，食药机械产业存在企业“低、小、散”、配套设施陈旧、创新能力弱等问题，已经跟不上产业发展的步伐。龙湾国企可投资食药机械集约化产业园区项目，加强对食药机械制造产业的统筹规划，积极引导食药机械制造企业集中进园区，助推本市民用食药机械制造产业集约化发展。国企还可设立政策性产业引导基金，加大对企业科技创新的投资力度。通过做实产业基础，以传统产业带动新兴产业，积极延伸产业链条，向产业链高端进军，包括基地标准厂房、配套物流中心、综合服务中心、配套人才公寓、园区配套道路工程等重大项目在内的基础设施配套项目建设。

4.2.2 战略性新兴产业融合集群发展

由于温州产业结构仍以鞋业、服装等传统产业为主，转型升级较为迫切。温州发布制造业发展“十四五”规划提出全力推动温州特色优势制造业由区域块状经济向现代产业集群转型。未来龙湾国企可重点聚焦像充电桩、换电站、零碳园区、数字经济产业园等一批新能源基础设施项目，通过与社会企业合资的方式或者产业投资方式引入新能源核心企业，来吸引上下游产业链，助推更多优质项目落户龙湾。集聚高端要素，实现小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新，提升土地利用率，实现龙湾区可持续发展的需要。

龙湾国企还可设立政策性产业引导基金，加大对企业科技创新的投资力度。进一步完善运营机制，结合天使基金、创投基金、政策性产业引导基金特点，创新基金运营管理模式，对接引入社会资本，有效促进产业发展。

4.3 乡村振兴领域

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，我们党始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，而乡村振兴战略正是破解我国“三农”问题的金钥匙，为农业农村现代化建设指明了方向。因此乡村振兴战略对于全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标具有全局性和历史性意义。

在乡村振兴中，龙湾国企要发挥保障性、引导性作用，立足龙湾当地特色农业、文旅资源，推动一、二、三产业融合发展，以市场化、品牌化、专业化为原则，做好基础设施建设，积极推动农业信息化、智慧化，将当地的特色产业做强做优做大。

4.3.1 开发文旅项目

可将永昌堡、寺前街、国安寺塔等著名历史文物保护单位开发成文旅项目。可高标准推进东篱下田园综合体、雅林现代农业园区、特色农业强镇等建设，创建和提升一批农村一、二、三产业融合发展的产业平台，加快特色产业向平台集聚、向优势产区集中，可结合抖音、快手等新兴视频平台对农民农业项目进行直播带货，助农增收等。依托瑶溪风景区、户外帐篷经济、景区村庄，培育农文旅融合发展平台。

4.3.2 建设未来乡村

深入实施乡村振兴战略，高质量建设一批“乡村公园”，高起点谋划未来村庄、数字乡村，持续推进美丽乡村、美丽田园、美丽河湖、美丽街道创建，完成“污水零直排区”全域创建。持续打好“四好农村路”工程、农村小游园工程、小城镇整治工程、高标准农田建设工程等基础设施建设的组合拳，全面提升乡村环境。完善公共服务统筹，适应农村人口结构和经济社会形态新变化，加快推动教育、医疗卫生等公共服务资源在全区内优化配置。高标建设环大罗山乡村振兴示范带、空港都市休闲农业示范带等。国企投资实施新一轮村集体经济强村计划，深挖优质村集体经济项目，拓宽农户收入渠道。

4.3.3 推进国家级农业科技园建设

培育农业科技研发中心、农业科技型企业研究院、农村科技孵化器，完善高端服务、组装集成、孵化带动和先导示范等功能，打造浙南“农业硅谷”。高水平推进农村饮用水提标、电网升级改造、网络进村入户等工程，努力实现城乡主要基础设施同规同网、互联互通。