国际航空碳减排的路径选择与中国应对

李 磊

（中国民航管理干部学院 法学系，北京 100102）

一、问题的提出

国际民用航空组织（ICAO）第41 届大会通过了一项决议，即2050 年国际航空实现净零碳排放的长期全球理想目标（以下简称“2050 年净零碳目标”）①。在此届大会召开前，为了减少国际航空碳减排争议、协调成员国行动，ICAO 于2022 年7 月19 日至22 日在蒙特利尔总部召开了国际航空二氧化碳减排长期理想目标（HLM-LTAG）可行性分析高级别会议。围绕ICAO 第40 届大会的授权内容以及长期理想目标可行性，与会成员国展开了激烈讨论。最终，会议表示，为实现《巴黎协定》1.5 ℃的温控目标，鼓励ICAO 及其成员国与相关国际组织合作，力争实现2050 年净零碳目标。同时，该会议文件认为，由于不同国家在发展水平、航空市场成熟度、国际航空业可持续发展、应对气候变化的能力、国家航空运输优先事项等方面存在差异，ICAO 成员国可以根据本国能力自主决定贡献程度②。在讨论国际航空碳减排长期理想目标时，广大发展中国家认为，应当落实《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）所确立的共同但有区别的责任及公平责任，发达国家要率先减排，向发展中国家提供技术和资金援助③。巴西、中国、印度、俄罗斯等发展中的航空大国认为，国际航空碳减排不应当设置集体目标，而是应遵循《巴黎协定》所确定的国家自主贡献路径，发达国家继续履行其在《公约》规定下义务向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设支持④。虽然长期理想目标饱受争议，但是高级别会议仍以会议摘要形式表明：“鼓励ICAO 及其成员国共同携手，力争到2050 年实现国际航空净零碳排放的长期全球理想目标。”⑤这也为ICAO 第41 届大会通过2050 年净零碳目标打下了基础。

关于国际航空2050 年净零碳目标的争议，实质上反映了国际航空碳减排的路线之争。争论的焦点在于，是坚持《巴黎协定》所确定的国家自主贡献模式，还是坚持以集体目标为导向，以规则标准为约束手段的“自上而下”的模式。综合来看，ICAO 的碳减排措施大致包括四个方面：一是在大会上通过了具有引领性质的集体减排目标；二是推广以可持续航空燃料为代表的低碳燃料；三是建立国际航空碳减排和抵消计划以实现市场机制减排；四是以国际标准、技术手段和推荐性措施，保障国际航空减排方向、进度符合既定目标。通过一系列制度构建，ICAO 已经基本建立了“自上而下”推动国际航空减排的模式、路径，2050 年净零碳目标的提出是此路径形成的标志性事件。可以说，ICAO 已经走在了“自上而下”碳减排路径的前列。

ICAO 推动“自上而下”减排模式主要是基于两个基本现实：其一，从温室气体排放总量上来看，2019 年国际航空温室气体排放量约占交通领域温室气体排放总量的7%，交通运输行业温室气体排放量约占全球温室气体排放总量的15%；从温室气体中二氧化碳的排放量来看，交通运输行业二氧化碳排放量约占全球能源相关二氧化碳排放总量的23%[1]。以此推算，国际航空在全球温室气体排放总量中的占比非常低，远远低于公路、海运的温室气体排放量。而且，航空业由于存在严重依赖化石能源、安全要求高、投资周期长等问题，一直属于难脱碳行业。其二，民用航空业，尤其是国际航空运输，具有组织机构单一、降碳减碳技术相对成熟、制造商和航空运输企业相对集中等特点，所以ICAO 具备加速国际航空脱碳进程的技术和现实基础。对国际航空运输业现状的认识不同，也影响了各个国家和地区、国际组织的路径选择。

二、国家自主贡献模式的历史发展与制度内容

（一）《公约》明确目标和原则

在1992 年召开的联合国环境与发展会议上，与会的190 多个国家通过了《公约》，1994 年3 月21 日《公约》生效⑥。《公约》是国际气候治理的基础性法律文件，确定了全球气候治理的目标，即控制大气中温室气体的增加，使大气中温室气体的含量保持在不会引起气候系统发生严重变暖的水平，使人类能以可持续的方式发展。《公约》同时明确了共同但有区别的责任、各自的能力、可持续发展等气候治理的原则。在明确气候治理的目标和原则时，《公约》为了尽可能减少分歧，最大程度凝聚共识，为绝大多数国家参加《公约》提供条件，没有规定气候治理的具体路径，也没有规定缔约国的国际义务[2]。不过，在《公约》初建阶段，覆盖全面协调各方的气候治理机制还非常模糊。受《公约》影响，许多国际组织意识到环境保护的重要性，把气候治理作为自身重要职能，开始尝试建立本领域的气候治理机制。国际组织所构建的气候治理体制虽然在具体制度、组织机构、政策执行等方面与《公约》存在诸多差别，但都遵循《公约》的基本原则和目标，而且在具体领域形成的气候治理体系具有灵活性，更能适应行业发展情况，具有无可比拟的制度优势[3]。由于《公约》没有为缔约国设置量化的国际义务和承诺目标，因此，在第一次缔约方（COP1，以下历届缔约方大会称为“COPn”）大会上，缔约国认为应当通过减排义务和履约时间表[4]。此时，国际社会依然没有清晰明确的气候治理路径和模式。《公约》没有明确具体义务的做法实现了最大程度凝聚共识的效果，却也为《京都议定书》和《巴黎协定》探索不同的气候治理模式埋下了伏笔。

（二）《京都议定书》基本宣布“自上而下”模式的失败

经过多轮谈判，1997 年在日本京都召开的COP3会议通过了《京都议定书》。《京都议定书》朝着落实《公约》的方向迈出了一大步，确定发达国家、经济转型国家及欧盟在承诺期限内⑦量化有约束力的减排目标⑧。同时，根据COP1 通过的“柏林授权”内容，《京都议定书》不为发展中国家新增除《公约》义务外的新义务[5]。在构建全球气候治理体系方面，《京都议定书》的一项重要的贡献是建立以碳排放权交易为基础的市场机制，具体包括国际排放交易、清洁发展机制（CDM）、共同执行（JI）。

《京都议定书》试图建立“自上而下”的减排机制，量化发达国家、经济转型国家的减排义务，以此来推动降碳减碳进程。由于缔约国担心履行减排承诺会对本国经济产生实质性影响，《京都议定书》于2000 年12 月陷入停顿，2001 年美国作为全世界最大的温室气体排放国公然撤回了履行《京都议定书》的承诺[6]，极大地改变了《京都议定书》的履约情况[7]，使得《京都议定书》在第一个履约期限届满后几乎陷入停滞⑨。

（三）《巴黎协定》确定国家自主贡献模式

《京都议定书》的失败，让世界各国认识到依靠强制的量化履约目标，不仅难以推动全球气候治理，还会导致发达国家与发展中国家之间的分歧加剧。在此背景下，探索新的气候治理路径成为各国共识。

2011 年，COP17 通过了一项重要成果，即缔约方决定不迟于2015 年通过一项具有普遍效力的气候变化法律协议[8]。2015 年，COP21 最终达成《巴黎协定》。《巴黎协定》改变了《京都议定书》设置国际义务性质的量化减排目标的做法，要求各国自主做出承诺并逐步强化承诺，这也为应对全球气候变化指明了新方向。

《巴黎协定》的具体实施措施主要包括三个方面：

第一，设置了全球温控目标。《巴黎协定》明确，努力将21 世纪全球气温升高值限制在工业化前水平以上2 ℃之内，同时积极探索将升温值限制在1.5 ℃以内的方法。《巴黎协定》确定的全球温控目标，也是ICAO 提出2050 年净零碳目标的国际法基础和评估推算基础⑩。

第二，明确以国家自主贡献模式推进全球气候治理。《巴黎协定》没有规定各国应当如何减排以及具体应减排多少，一旦各国正式加入《巴黎协定》，就需要根据最新科学成果对减排目标的类型和严格程度提出政治目标。《巴黎协定》也明确，各国可以根据国家能力、发展水平和历史排放情况来确定减排目标。这种模式被称为国家自主贡献⑪。在ICAO第41 届大会上，以中国、俄罗斯、印度和巴西为代表的发展中国家主张，ICAO 应当按照《巴黎协定》确定的国家自主贡献路径来推动航空领域的碳减排⑫。

第三，规定透明措施，确保国家自主贡献目标的执行。《巴黎协定》规定了一系列透明措施，用于监测、核查和公开缔约国减排目标的执行情况。在透明机制要求下，各国需要报告减排温室气体清单以及相对应目标的执行情况，以便开展评估。在此基础上，各国还需要每5 年提出更加严格的减排自主贡献目标，以减少全球减排。各国还需要参与全球盘点，以衡量实现《巴黎协定》长期目标的进展。为了落实共同但有区别的责任原则，发达国家必须向发展中国家提供资金、能力建设援助，帮助发展中国家实现减排目标。目前，ICAO 充分借鉴了《巴黎协定》的透明举措，以促进国际航空减排目标的实现。但是，在发达国家履行援助义务方面却始终未能取得实质性进展。原因在于，发达国家认为其在法律上没有为发展中国家提供援助的国际义务[9]。这显然曲解了自《公约》至《巴黎协定》一直贯彻的共同但有区别的责任及公平原则的内涵。

三、ICAO“自上而下”减排路径的授权基础与实施机制

（一）《京都议定书》为ICAO 提供授权基础

1997 年12 月，《京都议定书》第2.2 条，呼吁发达国家和经济转型国家，应当通过ICAO 来限制或减少“航空燃油”所产生的《蒙特利尔公约》未予管制的温室气体的排放。《京都议定书》实际上对“航空燃油”产生的温室气体采取了不同的解决方式，即国际航空运输产生的温室气体通过ICAO 的机制限制或减少排放，国内航空运输产生的温室气体则由《京都议定书》机制限制或减少排放⑬。《京都议定书》对国际航空运输采取不同处理方式的主要原因在于，国际航空运输具有跨国境、流动性强、难以适用国别减排规则等特点，单纯依靠国别来划分义务很难实现减排目标[10]。《京都议定书》需要满足三个条件才能正式生效：一是55 个《公约》缔约国批准议定书；二是签署国需至少占到“附件I 国家”中缔约方1990 年排放总量的55%；三是满足以上两个条件的90 天后，议定书才能正式生效。2004 年12 月18 日，俄罗斯通过国内程序批准了该议定书，使得签署国达到了“55%”的条件。在90 天后，也就是2005 年2 月16 日，《京都议定书》正式生效。作为第一部具有法律约束力的国际法律文件，《京都议定书》的生效意味着ICAO 开展国际航空碳减排有了国际法授权。

在《京都议定书》正式生效之前，ICAO 就已经开始着手推动国际航空碳减排工作。2004 年，在ICAO第35 届大会上，ICAO 呼吁各国自愿开展温室气体减排⑭。2010 年，在ICAO 第37 届大会上，ICAO 成员国通过的决议主要包括三项内容：一是探索减排目标的可行性，包括碳中性增长目标和长期减排目标；二是制定国际航空碳减排的市场化措施框架；三是制定详细的援助发展中国家的措施⑮。在ICAO第38 届大会授权ICAO 设计和实施国际航空基于市场的措施（MBMs）的指导原则之后，关于探索减排目标可行性和建立基于市场的碳排放措施的进程得到了明显加快推进，而制定详细的援助发展中国家的措施则明显滞后于前两项工作，由此也致使发展中国家和发达国家之间的立场不断分化。

总结来看，ICAO 在《京都议定书》授权下，开始推进国际航空碳减排工作，一方面，根据《京都议定书》和《巴黎协定》确定的气候治理框架，设计了包括2050 年净零碳目标、国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）、国家行动计划和能力建设等制度在内的国际航空减排机制；另一方面，以《国际民用航空公约》为依据，充分利用技术目标和技术标准，以国际标准和建议措施（SARPs）为抓手，来具体推动国际航空碳减排机制的建立。

（二）2050 年净零碳目标奠定技术和法律基础

为了尽可能减少争议，ICAO 第41 届大会在通过2050 年净零碳目标时使用了较为委婉的措辞，以此表明该目标不具有法律约束力。但从长期来看，2050 年净零碳目标仍然具有实际意义。

第一，以大会决议形式通过2050 年净零碳目标会对成员国在执行国际航空碳减排相关规则时产生影响。尽管大会决议强调，集体的长期理想目标不会对各国产生特定义务⑯，但是经过集体讨论形成的目标决议已向国际社会表明，在ICAO 内部该项目标已经获得普遍接受，必然会对减排进程、抵消义务的确定以及技术方案的制定产生影响，进而影响成员国的减排承诺和具体行动。而且，一旦该目标在大会上获得通过，也会使ICAO 获得在相关领域进行广泛讨论、使用该目标的默示授权。例如，在2023 年2 月召开的区域环境会议上，ICAO 就将如何在技术、运营、燃料等方面落实2050 年净零碳目标列为会议的重要议题。尽管有些成员国并不认同该目标，但是在集体决议的形式下，不认同的声音很难获得关注和认可。

第二，在《京都议定书》实质上失败的情况下，ICAO以实现《巴黎协定》1.5 ℃温控目标为由，推动成员国大会通过2050 年净零碳目标的做法，不仅为国际航空碳减排机制确定了新的国际法授权基础，还援引《巴黎协定》，以该目标作为量化抵消义务的基础，使该目标具有事实上的法律效果。

（三）CORSIA 机制形成了重要补充

在ICAO 第39 届大会上，ICAO 成员国大会通过了全球基于市场措施的计划，以弥补技术革新、运营改进和可持续航空燃料等硬性降碳减碳措施之不足，健全国际航空碳减排机制，此即CORSIA 机制，主要具有三个方面的特点：

第一，将个体增长作为计算航空器运营人抵消义务的重要因素。根据ICAO 第39 届大会A39-3 决议给定的特定年份航空器运营人二氧化碳排放抵消量的计算公式，CORSIA 的第一阶段不考虑个体增长系数，但在第二阶段中期公式中的个体增长系数会调整为至少20%，在第二阶段后期公式中的个体增长系数会调整为至少70%。可以说，2030 年之后，航空器运营人的发展速度越快，承担的抵消义务就越重，历史上规模较大、发展速度放缓的运营人的抵消义务就相对稳定⑰。

第二，减碳目标与CORSIA 实施紧密相关。在ICAO 第39 届大会上，通过了2021—2035 年分阶段实施“碳中性增长2020”战略（以下简称“CNG2020战略”），其含义是将国际航空产生的二氧化碳排放量维持在2020 年的水平。CNG2020 战略刚提出来时，同样属于非义务化的承诺或者倡议。但在CORSIA实施过程中，就以该目标为基础设置抵消基准线，凡是超过抵消基准线的排放量均需要运营人通过市场化措施进行抵消。因此，通过执行CORSIA 机制，CNG2020 战略也具有法律效果，成为ICAO 成员国不得不遵守的国际义务。

第三，ICAO 通过SARPs 主导了CORSIA 的实施。CORSIA 机制建立后，ICAO 一直在推动修订《国际民用航空公约》附件16 第Ⅳ卷的内容。2022 年，ICAO 向成员国征求意见的两份文件，即《对附件16第Ⅳ卷中关于环境保护——国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）的标准和建议措施的修订提案》和《对附件16 第Ⅳ卷中提及的国际民用航空组织文件〈CORSIA 合格燃料的 CORSIA 可持续性评价指标〉的拟议修订》，明确提出“CORISIA 认可的核查机构”“排放单位符合CORSIA 要求”“CORSIA 合格燃料”“CORSIA 可持续航空燃料”，其目的在于通过技术标准减弱各国自主权，强化“自上而下”的国际航空碳减排模式。

为了使CORSIA 机制能够顺利落地实施，实现与具体碳排放权交易市场对接，2020 年3 月2 日至20 日，在加拿大蒙特利尔召开的ICAO 理事会会议上，确定了6 个有资格参加2021—2023 年CORSIA试点阶段的合格减排项目：美国碳注册登记簿（American Carbon Registry, ACR）、中国温室气体国家核证自愿减排项目（China GHG Voluntary Emission Reduction Program）、清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）、美国气候行动储备方案（Climate Action Reserve，CAR）、黄金标准（The Gold Standard，GS）、核证减排标准（Verified Carbon Standard Program，VCS）。

总体来说，CORSIA 机制是技术减排措施的重要补充，在使用技术革新、运营改进、加注可持续航空燃料等措施仍无法实现减排目标时，航空器运营人可以在CORSIA 机制下购买合格排放单位进行增量抵消。从制度设计特点来看，CORSIA 机制也是ICAO 推行“自上而下”减排模式的重要手段和途径。其基本思路是：先以中长期理想目标确定总体量化指标，再通过技术标准控制各国执行过程，最后监测各国执行情况。

（四）SARPs 增强实施机制的法律效果

ICAO 围绕技术核心，设计了“自上而下”的国际航空碳减排机制，而《国际民用航空公约》赋予SARPs 的法律效力成为该机制实施和执行的保障。

首先，为了引领技术发展方向，确保成员国在ICAO 的框架内开展国际航空碳减排，ICAO 制定了技术目标。当前，ICAO 主导的技术目标主要有两个：一是减少航空燃油燃烧的中长期目标⑱；二是关于噪声、空气质量和二氧化碳排放的技术目标⑲。为了促进新技术的发展，ICAO 还将定期更新技术目标、标准，并且明确规定在先进技术能够实现技术目标时，就将技术目标上升为环境标准，以确保技术目标能够运用到实践当中。ICAO 第41 届大会的A41-20 号决议表明，ICAO 将持续开展技术目标与国际标准和建议措施有关的工作以应对航空运输活动对环境的影响⑳。

其次，ICAO 制定了大量的技术标准。一方面，围绕技术减碳降碳，制定、颁布了许多技术标准和建议措施。例如，2010 年10 月，根据ICAO 第37 届大会A37-19 号决议要求，制定的ICAO 二氧化碳排放标准；2016 年，ICAO 航空环境保护委员会在其第十次会议上推荐了飞机二氧化碳排放认证标准；2017 年发布了新的飞机二氧化碳排放认证标准，并将其作为新的附件16 第Ⅲ卷《飞机二氧化碳标准》。另一方面，围绕CORSIA 机制，明确相关技术要符合CORSIA 标准。例如：CORISIA 认可的核查机构、排放单位符合CORSIA 要求、认可认证可持续航空燃料。

SARPs 的法律效力来源于《国际民用航空公约》第37 条，该条明确各成员国应当与ICAO 标准、建议措施保持最大程度的一致性。各成员国如果认为SARPs 不符合本国规章和标准要求时，可以采取不同于ICAO 所推荐的做法，但是需要立即将本国措施与国际标准之间的差别通知ICAO。而且，各成员国在国际标准修改以后，没有相应修改国内标准和措施，也应当在国际标准修正案通过后60 天内通知ICAO 理事会㉑。《国际民用航空公约》第38 条用相反口吻规定了成员国负有在无特殊情况时应当遵守SARPs 的义务。可以说，借助该条授权，SARPs 具有了国际法效力。

《国际民用航空公约》第37 条详细列举授予ICAO 制定SARPs 的事项。然而，国际航空碳减排相关技术标准、建议措施是否也包括在内却存有疑问。其实，《国际民用航空公约》在起草时就已经预见到，随着航空业的发展，该公约及其附件无法囊括所有的新做法新情况。为了持续推动航空业的发展，定期更新民用航空安全运行的技术规则和程序，《国际民用航空公约》授权ICAO 有权制定SARPs，以此来引领国际航空的发展和运行。根据《国际民用航空公约》第54 条，ICAO 理事会享有制定SARPs权力，其通过法定程序制定的SARPs 应纳入该公约的附件㉒。但是，随着事关发展权的国际航空碳减排标准、建议措施是否与安全运行的国际标准具有同等法律效力，仍需进一步讨论。

单纯的技术标准无法保障国际航空碳减排机制的实施，尤其是在成员国存有较大分歧的情况下，不具备法律效果的技术标准、建议性措施最终会成为空洞的倡议。为了贯彻“自上而下”的国际航空碳减排路径，ICAO 需要赋予实现中远期目标的技术方案、现有减排技术措施和CORSIA 执行措施以执行效力[11]，使成员国负有履行相关方案措施的国际义务。

四、应对国际航空碳减排的中国方案

（一）应对国际航空碳减排的国情基础

当前，中国航空业正在快速发展，《“十四五”民用航空发展规划》预计“十四五”期间，以2020 年为基准线㉓，运输总周转量（亿吨公里）年增长率为17%，旅客运输量年均增长率是17.2%，货邮运输量为7%㉔。这与航空制造商对中国航空市场的预测基本一致，空客公司于2022 年11 月发布的报告预测，中国航空运输量未来20 年年均增长率将达到5.3%，旅客运输量将增长2 倍以上[12]。年均5%以上的增长率意味着中国航空市场仍将保持高速发展。这将会对中国航空碳减排主要产生两个方面的影响：一方面，在保持高速增长的同时，实现大幅减排的难度陡增。在能源结构没有彻底改变之前，发展越快意味着用能越多，也意味着排放量越大。根据空客公司预测，中国未来20 年将需要8 000 余架客机和货机以应对快速增长的航空出行需求[12]。届时，中国机队规模将增长2 倍以上，以此为基础简单推算航空业能源消耗也将增长2 倍以上。能源消耗高速增长将会极大增加减排的难度。另一方面，高速发展的航空业需要减排空间。不同于西方航空业发展已经较为成熟、增长速度放缓㉕，中国航空业的规模还将进一步扩大，能源消耗、减排量还将进一步增长。设置硬性的减排目标的实质是预设发展“天花板”，将会抑制中国航空业的发展。同时，大幅增加降碳减碳成本，也会增加发展成本，不利于中国航空业的发展。因此，中国航空业的高速发展必然带来减排需求，以保证在当前能源结构未发生彻底变革前航空业发展能够满足经济和社会的发展需要。

提出发展要求并不意味着中国不进行减排。2020 年9 月22 日，在第75 届联合国大会一般性辩论上，习近平指出：“中国将提高国家自主贡献力度，……二氧化碳力争于2030 年前达到峰值、努力争取2060 年前实现碳中和。”[13]2021 年，中共中央、国务院先后印发《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《国务院关于印发2030 年前碳达峰行动方案的通知》，制定了中国实现碳达峰、碳中和目标（以下简称“‘双碳’目标”）的路线和方案。航空业作为经济社会发展的重要战略产业，也需要在国家统一部署下积极推进行业绿色转型。《“十四五”民航绿色发展专项规划》明确了“十四五”时期民用航空绿色发展的主要指标，制定了低碳发展战略，以及建立了基于市场的民用航空减排机制，以此来推动行业脱碳。2023 年，中国民用航空局成立了碳达峰碳中和工作领导小组，以推动“双碳”目标在行业内落地。

总的来说，在推动航空业快速发展、实现量的增长的同时，努力降低碳排放，实现行业绿色发展转型，是中国应对国际航空碳减排的现实基础，也是构建中国自主碳减排体系的行业发展基础。

（二）统筹国内法治和涉外法治

在ICAO 力推“自上而下”减排路径的情况下，加入CORSIA 机制的国家越来越多㉖。当前，CORSIA 机制试点阶段即将结束。随着履约期的到来，中国国际航空碳减排的压力将越来越大。一方面，国家面临的国际舆论压力会越来越大；另一方面，运营国际航班的航空公司将面临越来越多的国际争端。虽然中国以声明保留形式，表明中国在ICAO 解决公平性之前不加入CORISA 的立场㉗，能够为中国的航空公司在碳减排争端争议中提供正当性，也能够为从中国境内飞往境外航班免除抵消义务提供法理基础㉘，但是中国航空公司运营的境外两点航班，如境外两点所在国均加入CORSIA 机制，那么中国航空公司必然要根据CORSIA 标准进行抵消，否则就会面临所在国的制裁。

为了进一步降低国际航空碳减排的压力，需要统筹国内法治和涉外法治，具体来说主要包括两个方面：

一方面，完善碳排放权交易的法治基础。国内碳排放权法治是中国走自主碳减排道路的基础和保障。《中华人民共和国民法典》第9 条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”该条为碳排放权私法规范的立法、民事主体进行碳排放权交易奠定了基本原则。从法律体系完善的角度来看，应通过环境保护法律明确碳排放权的权利性质、交易机构等基本内容，以《关于加快推进气候变化国际合作的决定》《全国气候变化规划（2014—2020 年）》等为引领，加快制定中国的应对气候变化法，为碳排放权交易提供顶层设计。基于以国际航空碳减排为代表的国际气候治理新情况，修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，尽快启动国家核证自愿减排量交易市场，为航空公司履行抵消义务提供基础。总之，推进国内气候治理的法治建设，既要以国内法制为基础，也要统筹国际气候治理新发展，实现国内法治与国际法治的对话与衔接，减轻国际谈判压力，引领全球气候治理。

另一方面，以涉外法治为依据加强国际航空碳减排应对。2023 年7 月1 日，《中华人民共和国对外关系法》正式实施，为统筹国内外法治提供了法律依据。在气候治理领域，要以该法为准则，更好地协调国际公约与国内法的协调和衔接，推动国际立法的国内化[14]，推进航空领域国内气候治理法律的完善，实现国内外气候治理规则可比，减轻国际舆论压力，同时，要积极推动国内立法走出去，影响国际规则制定。为了积极应对可能出现的国际争端，积极利用《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》封堵域外对中国不利法律的适用，为中国航空公司在涉外争端中的抗辩提供法理依据；但是，在以美国为代表的西方国家制裁法律体系越来越健全的情况下[15]，单纯依靠该办法已经不能满足中国航空公司解决涉外诉讼、涉外争端的需要，甚至会让中国航空公司陷入或违反国外法或违反国内法的两难境地，因此，要以《中华人民共和国反外国制裁法》为依据，制定民用航空领域的反国外制裁应对办法，明确民用航空领域，尤其是国际航空碳减排领域反外国制裁的情形和反制措施。

（三）加强技术和标准引领

技术进步是实现国际航空碳减排的关键，也是应对不合理不公平减排机制的重要手段。基于当前形势，中国应当加快技术创新，尤其是可持续航空燃料、航空发动机、大飞机制造等航空关键技术的创新，且在此基础上，要将先进技术标准化，并积极推动本土技术标准国际化。

此外，碳排放权交易市场同样需要加强标准建设。要围绕交易系统、认证标准和评价评估标准，建设碳排放权交易市场的技术标准。考虑到国际航空碳减排特殊的抵消机制，中国需要尽快重启全国温室气体自愿减排交易市场，以应对可能出现的CORSIA 履约争端。

在实现技术引领后，还需要重视标准在应对国际航空碳减排中的重要作用。根据《国际民用航空公约》第37 条规定，该公约成员国应与ICAO 制定的标准、措施保持“最高程度的一致”。尽管国际标准通常被视为软法，但是在《国际民用航空公约》第6 章授权下，附件16 第Ⅳ卷一直被各成员国视为该公约的补充内容，并在国内法体系中予以执行。在反思《国际民用航空公约》第33 条立法宗旨的基础上，认为CORSIA、可持续航空燃料等非安全性的SARPs 与《国际民用航空公约》第37 条授权事项有着本质区别，前者事关发展方式和路径，后者事关安全，属于航空运行的基础门槛。从这个角度来看，应当区分不同SARPs 的效力，使非安全性质的SARPs回归软法本质。软法不意味着放任，国际标准也对相关参与方、缔约方形成了一定的约束，即一旦违反国际标准会导致其他履约国“拒绝合作、标准排斥”[16]，进而迫使相关参与方尽可能制定符合国际主流标准的措施、方法。总而言之，中国应当更加主动地参与ICAO 的治理，影响国际标准的制定，推动SARPs 制定规则的科学化、透明化。

注释：

①参见：ICAO 第41 届大会决议文件，Resolution A41-21: Consolidated Statement of Continuing ICAO Policies and Practices Related to Environmental Protection —— Climate Change。

②参见：ICAO 高级别会议工作文件，HLM-LTAG-SD/4 Revision No.2 High-Level Meeting on the Feasibility of a Long-term Aspirational Goal for International Aviation CO2 Emissions Reductions（HLM-LTAG）。

③参见：HLM-LTAG 工作文件HLM-LTAG-WP/21，2022 年6 月27 日。

安顺“瀑布茶”就是由农垦企业贵州省安顺市茶场、贵州省安顺市茶叶果树场、安顺市农垦农工商公司共同研制和打造的。“瀑布茶”品牌现由安顺市农垦农工商公司和安顺市茶叶开发中心共同维护和管理，安顺“瀑布茶”成为中国农产品区域公共品牌，安顺黄果树“瀑布毛峰”成为全国地标产品和安顺公共品牌，安顺农垦其他农场也成为贵州安顺“瀑布茶”核心生产基地。

④参见：HLM-LTAG 工作文件HLM-LTAG-WP/24，2022 年7 月13 日。

⑤HLM-LTAG-SD/4 Revision No.2 文件只有英文版本，原文表述为“ICAO and its member states are encouraged to work together to strive to achieve a collective longterm global aspirational goal for international aviation（LTAG）of net-zero carbon emissions by 2050”。

⑥第七届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定：批准国务院总理李鹏代表中华人民共和国于1992 年6 月11 日在里约热内卢签署的《联合国气候变化框架公约》，网址为http://www.npc.gov.cn/zgrdw/wxzl/gongbao/1992-11/07/content_1479248.htm。

⑦《京都议定书》明确的第一承诺期是2008—2012 年。参见：《京都议定书》第3 条。

⑧参见：《京都议定书》附件B。

⑨在2012 年多哈会议上，与会各国通过了部分发达国家的第二承诺期量化减排指标，此决议被称为《〈京都议定书〉多哈修正案》。第二承诺期是从2013 年1 月1 日至2020 年12 月31 日。

⑩参见：ICAO, Report on the Feasibility of a Long-term Aspirational Goal, P10。

⑪参见：《巴黎协定》第3 条、第4 条、第6 条。

⑫参见：HLM-LTAG-WP/23。

⑬参见：《京都议定书》第2.2 条：“附件1 所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力，推动限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”

⑭参见：ICAO 第35 届大会A35-5 号决议。

⑮参见：ICAO 第37 届大会A37-19 号决议。

⑯参见：ICAO 第41 届大会A41-21 号决议第8 段。

⑰根据ICAO 第39 届大会A39-3 号决议第11 段，航空器运营人的抵消义务= [% 部门部分×（特定年份国际航空碳抵消和减排计划所涵盖的航空器运营人的排放量×既定年份部门的增长因子）] +[% 个别部分×（特定年份国际航空碳抵消和减排计划所涵盖的航空器运营人的排放量×既定年份航空器运营人的增长因子）]。

⑱参见：ICAO Doc 9963 号文件。

⑲参见：ICAO Doc 10127 号文件。

⑳参见：ICAO 对技术目标和标准所作的解释说明“Technology Goals and Standards”，网址为https://www.icao.int/environmentalprotection/Pages/technology-standards.aspx。

㉑参见：《国际民用航空公约》第38 条。

㉒参见：《国际民用航空公约》第54 条第12 项。

㉓以2019 年为基准线，运输总周转量（亿吨公里）年增长率为5.2%，旅客运输量年均增长率为5.9%，货邮运输量为3.9%。

㉔参见《“十四五”民用航空发展规划》。

㉕ 中国人均乘机为0.47 次，低于世界平均水平0.87 次，更远低于美国平均水平2.48 次。参见：《去年我国人均乘机仅0.47 次》，网址为http://www.rmzxb.com.cn/c/2020-12-07/2731203.shtml。

㉖ 截至2023 年1 月，115 个国家宣布要加入CORSIA 机制。参见：Who Participates in CORSIA? 网址为https://www.icao.int/environmental-protection/CORSIA/Pages/state-pairs.aspx。

㉗ 参见：《中国代表团关于〈国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——气候变化〉以及〈国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——国际航空碳抵消和减排机制〉的声明》。

㉘ 有关CORSIA 抵消适用范围，参见：《国际民用航空公约》附件16第Ⅳ卷第3 章第3.1 条。

㉙ 为了推进可持续航空燃料的发展，中国正在加紧建立自主技术标准和产业布局。参见：《航空替代燃料可持续性要求（征求意见稿）》。