基层治理现代化的要素结构、现实基础和实践进路

周 君

(中共张店区委党校,山东 淄博 255000)

基层是国家治理的基础单元,是落实国家方针政策的最末端,也是联系群众和服务群众的前沿阵地。习近平总书记指出:“基层强则国家强,基层安则天下安,必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”[1]推进基层治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程,是夯实党的执政基础、巩固基层政权的必然要求,关乎党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益。

一、基层治理现代化的要素结构

基层治理就是在党的全面领导下,发挥多元主体作用,针对城乡基层社会发展中的各种问题,保障和改善民生,维护群众权利,化解社会矛盾,推动社会有序和谐,实现居民幸福美好生活的过程[2]。因此,推进基层治理现代化是一项全面、系统性的工程,涉及治理主体、治理理念、治理过程、治理制度等多维度要素。根据《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出的“坚持和加强党的全面领导”“坚持以人民为中心”“坚持全周期管理理念”“坚持共建共治共享”“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”等要求,基层治理现代化的要素结构主要包括多元化的治理主体;以人民为中心的治理理念;全周期管理的治理过程;共建共治共享的治理制度等多个方面。

(一)治理主体:主体多元化

从党的十六届四中全会首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”到党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”,可以看出党中央制定的方针政策对于社会治理主体的表述具有高度的一致性和连续性,都包含四个方面的主体,即党委、政府、社会组织和公众,而且这些方针政策对于多元主体的定位和其职责分工也是相对明确的。首先,“党委”是核心主体。习近平总书记指出:“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴,关键在党。”[3]基层治理现代化作为中国特色社会主义事业的一部分,只有坚持党的领导,才能保证正确的发展方向。因此,在发挥党中央“总揽全局、协调各方”的前提下,应大力加强基层党组织建设,把基层党组织打造成为贯彻党的意志、实现党的领导的坚强战斗堡垒。其次,“政府”是保障主体。各级政府是党和国家决策部署的具体执行者,应以建设服务型政府为目标,整合资源推动基本公共服务均等化。同时,应创新公共产品和公共服务的供给方式,让规范运作、健康发展的社会组织承担部分服务职能,从而精准、精细地满足群众的利益诉求。第三,“社会组织”是协同主体。社会组织可以提供法律援助、社区矫正、文化宣传等社会服务;可以促进基层民主协商,推动政府和居民的有效沟通;可以参与基层应急管理,化解基层矛盾纠纷。第四,“公众”是参与主体。应充分发挥广大人民群众的积极性和主动性,通过培育其公共精神、激发其主人翁意识和社会责任感,使他们有序参与基层治理和服务。总之,基层治理多元主体基于共同的目标,联动合作、协同配合,形成共治网络。通过建立协商协调机制,推动基层治理资源的良性循环和优化组合,促进基层治理效能显著提升。

(二)治理理念:以人民为中心

习近平总书记指出:“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益,增进民生福祉,不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”[4]因此,坚持以人民为中心的发展思想,是实现基层治理现代化的根本遵循。推进基层治理现代化应以实现人民对美好生活的向往为目标,坚持发展为了人民,维护和保障人民群众的合法权益。基层党组织可以通过入户访谈、网络留言、召开座谈会等形式,收集群众最关心、最直接、最现实的利益问题,认真倾听群众的利益诉求和呼声愿望,积极回应群众的关切事项。推进基层治理现代化应坚持发展依靠人民。只有尊重人民群众的首创精神,充分调动人民群众的参与意愿和服务热情,构筑起共治的“同心圆”,才有利于形成基层社会治理的强大合力。同时,推进基层治理现代化应坚持发展成果由人民共享。各级政府应努力健全基本公共服务体系,增进民生福祉,不断推动在实现共同富裕上取得实质性进展,让全体人民共享社会各领域、各环节的治理成果。

(三)治理过程:全周期管理

习近平总书记指出:“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系,树立‘全周期管理’意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。”[5]“全周期管理”实质是全过程、全要素、全方位的闭环管理[6],能够确保整个治理体系的流程和环节运转高效、互动联结、协同配合。坚持全周期管理需要强化系统思维。在党委领导下,把各治理主体关联在一个系统上,相互配合、同向发力,汇聚基层社会治理多元协同的合力。坚持全周期管理需要强化法治思维。通过在法治轨道上开展矛盾化解、群众自治、治安防控、风险应对等基层公共事务,构建起基层治理的规则体系。坚持全周期管理需要进行综合治理。通过建立法律、行政、道德、文化、心理、科技、市场等多要素、多方式解决问题的“工具箱”,推动治理过程更为科学、智慧和优化,不断提高基层社会治理的精准化水平。同时,坚持全周期管理还需要强化源头治理理念。政府应更加注重民生保障和制度建设,健全基层综合服务管理平台,拓展服务内容,延伸服务功能,尽可能从源头上防止、减少社会矛盾和社会冲突,促进社会和谐稳定。

(四)治理制度:共建共治共享

党的二十大报告在部署“完善社会治理体系”的战略任务时,明确提出“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能。”[7]共建共治共享是一个治理要素的综合体,“共建”回答了谁是基层社会治理的主体,即基层社会治理不仅是党委和政府的责任,而且是社会各方的责任。“共治”回答了基层社会治理怎么开展的问题。基层社会治理主体采用沟通、协商、合作等多元化的协同互动方式,是实现基层社会治理共建共享的有效载体。“共享”回答了基层社会治理为了谁的问题,是全体人民在共建共治的基础上,实现既体现公平公正又有一定合理差异的治理成果的共同享有。总之,构建共建共治共享的基层治理格局,需要在党组织的领导下,发挥政府职能,完善群团组织、社会组织等各种社会力量参与基层治理的有效机制,畅通人民群众参与基层治理的渠道,推动各主体间建立起相互合作的良性关系,使全体人民共享治理成果,实现他们对美好生活的向往。

二、推进基层治理现代化的现实基础

进入新时代,我国的社会环境发生了深刻变化,基层社会治理的现实基础也随之发生了重大改变。目前,基层社会治理既面临难得的机遇,也面临着一系列新情况、新问题的挑战。

(一)社会结构持续变迁

社会结构是指一个国家或地区占有一定资源、机会的社会成员的组成方式及其关系格局[8]。社会结构是一个有机系统,包括阶层结构、城乡结构、人口结构等若干子结构。从阶层结构来说,改革开放以来,我国的社会阶层结构发生了非常显著的分化,分化形式主要有两种不同的表现形态:一是原来阶层内部发生了改变,比如,一部分农民从第一产业转向从事第二、三产业;二是在原来阶层基础上产生出一些新的社会阶层,比如,一些知识分子成为私营企业或外资企业的管理人员或技术人员。新的社会阶层人士的发展壮大,促进了社会阶层结构从“金字塔型”向“橄榄型”转变。“橄榄型”社会结构的特征是作为中等收入群体的中间阶层占绝大多数,而收入极高者和低收入者占比相对较少。“橄榄型”社会结构由于中等收入群体占比高,整个社会更加稳定、更有活力。但同时,社会阶层的分化必然带来利益诉求的多元化和多样化,这是因为不同的利益群体之间利益诉求差异很大,即使在同一个利益群体内部,利益诉求也各不相同,这就造成利益格局更加复杂多变,也就增加了矛盾激化和转化的可能性。从城乡结构来说,进入新发展阶段,我国城镇化率仍保持相对较快的增长速度。2022年末,我国常住人口城镇化率为65.22%,城镇常住人口92 071万人,比上年末增加646万人;乡村常住人口49 104万人,减少731万人[9]。随着城乡间人口流动的增多,一方面,农村空心化和家庭空巢化程度继续加剧。2022年,全国农民工总量29 562万人,比上年增加311万人,其中,外出农民工17 190万人,比上年增加18万人[10]。另一方面,城市承载人口的比重继续上升,极易造成交通拥堵、资源紧张、住房困难等社会问题。从人口结构来说,目前,我国65岁及以上人口数量持续增长。根据国家统计局的数据,我国65岁及以上人口的数量,2022年是21 035万人,2021年是20 056万人,2020年是19 064万人,2019年是17 767万人[11]。人口老龄化程度持续加深,不仅加重了家庭的养老负担,而且也增加了社会养老公共服务的供给压力。

总之,社会结构的持续变迁带来了很多新情况、新问题和新矛盾,需要通过加强基层治理现代化建设,不断优化社会结构,提高公共服务水平,从而促进社会和谐有序发展。

(二)社会主要矛盾发生变化

党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[12]这就意味着人们的社会需要在以往基础上有了新提升和新拓展。具体表现在三个方面:一是需要的层次提升。以前的社会需要是期盼上起学、看起病;现在的期盼是上好学、看好病,期盼天更蓝、水更绿。二是人民群众的需要日益广泛。他们不仅有物质生活的需要、政治生活的需要、精神文化生活的需要,还有社会生活的需要、生态环境的需要;他们不仅要求物质文化生活迭代升级,而且要求民主法治、社会公平正义、环境安全日益完善。三是人民群众有不同类型的需要。不仅不同的群体有不同的需要类型和层次,而且同一群体可能对同一类型或同一层次的需要也不尽相同。所以,人民日益增长的美好生活需要彰显了他们对生活品质的高要求。这就要求政府必须在更深层次、更高起点上增进民生福祉,促进全体人民共同富裕。改革开放特别是党的十八大以来,随着社会生产力水平的发展,社会供给能力显著增强,有效满足了广大人民群众社会需要的新提升和新拓展,但由于不同区域、不同行业存在不平衡不充分的发展,导致目前社会供给还不能完全满足人民日益增长的美好生活需要。因此,社会主要矛盾的变化,需要以人民群众的需求为导向,实现更加全面而均衡的发展,不断满足人民群众的美好生活需要,促进全体人民自由而全面发展。

(三)社会主流心态积极向上、奋发有为,民众社会心态不断调整优化

社会心态是指一段时间内广泛存在于整个社会和各类社会群体中的宏观的、动态的社会心理态势。社会心态强调静态性,更强调动态性,关注的重点是群体层面的普遍状态。

改革开放以来,我国经济社会持续发展,我国居民主流社会心态呈现积极向上、奋发有为的特征。《社会心态蓝皮书:中国社会心态研究报告(2022)》(以下简称“蓝皮书”)显示,在迈向中国式现代化的进程中,民众对实现共同富裕的信心较强,民众的结果公平感和向上流动机会感均有所上升。在社会价值观方面,民众对家庭的重要性评价最高,且分歧相对最小;其次是工作、朋友、休闲时间、政治。在教养价值观方面,责任感、独立自主、勤奋、有礼貌、诚实是民众培养子代最看重的品质,父母的社会心态和社会价值观影响对子代品质的培养。在社会参与方面,民众的慈善意愿较高,在弘扬传统文化、应急救难和创新科研方面表现尤其突出。蓝皮书指出,在迈向中国式现代化进程中,人民群众已然具备客观积极、勤奋向上的高质量社会心态基础。所以,从总体上看,正向的社会心态是社会主流,人们的获得感、幸福感显著增强,自尊自信的心理更加坚定;亲善友爱的凝聚感不断增强;对已有成就充满自豪感,对未来发展持乐观预期;社会价值观更加务实理性,奋发进取的精神持续高涨。但在社会转型过程中,在社会财富普遍增加的同时,社会资源的配置方式也发生了改变,不同社会群体、不同个体的获利机会和获利结果出现了显著差别,这就造成部分群体和部分个体在相互比较中产生了消极的情绪状态和价值观念,形成了一些负向的社会心态,比如存在物质主义价值观、对公共事务漠不关心、极易产生焦虑浮躁情绪等。这些负向社会心态具有双面性,一方面可能成为推动社会结构优化的力量;另一方面,容易产生社会矛盾和冲突。因此,对于居民中存在的负向社会心态,应强化价值引领,使他们树立社会主义核心价值观。

(四)社会风险日趋复杂和不确定

目前,我国所处的国内外发展环境发生了巨大变化,不确定且难预料的因素增多,因此,社会风险也呈现出一些新特点。从总体看,一方面,社会风险源头多,风险分布领域广。社会风险既表现在经济方面、环境方面,也表现在健康安全、生活保障方面,还表现在制度执行、社会信任等方面。各类社会风险新旧交织、相互交融、相互转化,呈现出高度的复杂性。另一方面,社会风险流动性加快。由于网络技术的高速发展,社会风险的流动突破了空间限制,扩散蔓延的速度加快,而且各类社会风险相互传导、叠加共振,极易形成复合风险,使各类社会风险呈现出高度的不确定性。社会风险的这些新变化使得基层社会治理面临风险跨区域输入、跨层级传导的严峻考验,如果防范化解不力,社会风险就会上行、聚合、激化,甚至形成局部或区域性社会风险。社会风险的复杂性和不确定性,需要基层政府提高应急管理能力,实现对社会风险的科学治理和有效防范。

(五)现代信息技术深度融入

新一轮科技浪潮具有数字化、信息化和智能化等特征,推动着社会的转型发展,不仅促进了科技的进步和生活的改善,而且使人类的认知观念和思维方式也发生了巨大改变。推进基层治理现代化,需要不断发挥数字技术的赋能效用。搭建数字集成平台,可以全面收集信息、及时回应群众诉求,推动基层治理精细化,有效提升公共服务的针对性、有效性和便利化;发挥互联网的作用,有利于为人民群众提供更多、更便捷的渠道,使他们参与到基层治理中,通过多元共治,构建共建共治共享的基层治理新格局;建设智能信息平台,有利于加强社会诉求的整合、监测和社会风险的排查、评估,不断提升源头治理能力。但同时,现代信息技术的融入也给基层社会治理,特别是给信息安全、网络违法犯罪、个人隐私保护等领域带来了一系列的问题,增加了基层社会治理的难度。这迫切需要加大对网络空间的监督管理力度,完善网络综合治理体系,提高基层治理智慧化水平。

三、推进基层治理现代化的实践进路

新时代,推进基层治理现代化要基于现实基础的重大变化,强化制度建设、能力建设和方式创新,以更加成熟的治理体系、更加高超的治理能力、更加高效的治理方式,推动基层治理不断展现新面貌、取得新成效、实现新突破,为推进中国式现代化夯实基层社会基础。

(一)坚持党建引领,完善党全面领导基层治理制度

习近平总书记指出:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。”[13]推进基层治理现代化建设,必须坚持党的全面领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。基层党组织应通过思想引领和组织管理,发挥党员干部的模范带动作用,认真贯彻落实党的路线方针政策和中央决策部署,更好地联系群众、团结群众、服务群众。第一,加强党的基层组织建设。基层党组织应加强思想政治建设,不断提升政治判断力、政治领悟力和政治执行力;应加强组织建设,推进党的基层组织设置,创新组织活动方式,不断扩大基层党组织的组织覆盖面和工作覆盖面;应提升自我革新能力,以高标准严要求锻造高素质的基层党建队伍。第二,发挥党员模范带头作用。一方面,建构内源动力系统。通过强化党员的党性意识、社会责任感和主体意识,激发他们的内生动力,使他们把基层治理当作分内之事来做。另一方面,建构外源动力系统。通过榜样激励、情感激励、培训激励、荣誉激励、物质激励等激励措施和人民群众的正向反馈,促进党员持续、深入、广泛地参与基层治理。第三,完善党建引领的社会参与制度。基层党组织可以通过统筹资源配置的方式,支持群团组织承担公共服务职能;通过政府购买公共服务、项目合作等方式,积极引导各类社会组织参与基层治理,激发社会组织参与基层治理的内生动力。同时,应组织党员干部下沉城乡基层社区,促进党员干部深度融入与扎根基层,有效服务群众。

(二)聚焦能力优化,推进基层政权治理能力建设

基层政权是国家治理体系的基础层级,是党和国家连接社会、联系群众的重要纽带和桥梁。基层政权治理能力的高低不仅影响着群众的获得感、幸福感与安全感,而且影响着基层治理的基本样态和发展走向。推进基层政权治理能力建设,应做到以下几点:第一,增强行政执行能力。整合现有力量和资源,向基层放权赋能,依法赋予基层综合管理权、统筹协调权、应急处置权和行政执法权等管理权限,让基层政权可以对涉及本区域的重大决策、重大规划、重大事项等工作,提出建议并参与管理。第二,增强为民服务能力。一方面,市、县级政府要将乡镇政府(街道办事处)能够承接的政务服务、公共服务、公共安全等事项依法下放,方便他们为群众提供及时高效的服务;另一方面,应扎实做好农业产业发展、人居环境改善、留守人群关爱、流动人口服务管理、社会组织培育等各项工作,促进当地经济社会和谐稳定发展。第三,增强议事协商能力。基层政府应完善基层民主协商制度,对于涉及群众切身利益的事项,定期开展议事协商。同时,要规范民主协商的运行程序,加强民主协商监督和评价,不断提升民主协商的针对性、有效性与科学性。第四,提高应急管理能力。基层政府应健全基层应急管理组织体系,动员全社会力量多方参与;针对突发和易发事件,细化应急方案,开展风险排查,做好各类风险的研判、预警和应对工作。第五,提高平安建设能力。通过强化硬件保障、人员队伍建设和完善管理机制,加强基层综治中心规范化建设,充分发挥综治中心“指挥室”的作用;坚持和发展新时代“枫桥经验”,健全基层矛盾纠纷“一站式”、多元化解决机制和心理疏导服务机制,切实把矛盾解决在萌芽状态。

(三)健全治理方式,有效推进“三治融合”

党的十九届四中全会从构建基层社会治理新格局的角度,提出:“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”[14]自治、法治、德治“三治融合”,有利于构建共建共治共享的基层治理格局,最大限度激发基层发展活力。“三治融合”一方面相互独立、各有侧重;另一方面又紧密联系,相辅相成。自治重在自我管理。广大人民群众可以通过居委会、村委会等基层自治组织,积极参与基层治理,提高主体自觉,因此,自治能够为法治、德治奠定良好的主体基础。法治重在外部约束。强化法治意识、提高党员干部和群众的法治思维能力和法治素养,有利于凝聚社会共识、维护群众利益、化解社会矛盾纠纷,因此,法治能够为自治、德治提供良好的制度保障。德治重在道德引领。以社会主义核心价值观、公序良俗等主流价值观提高城乡居民的道德修养和文明素质,有利于实现良好社会风尚,因此,德治能够为自治、法治营造良好的社会氛围。

健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系,应做好以下几方面的工作:第一,健全基层群众自治制度,形成多元主体合作共治的自治系统。在这个自治系统中,应坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度,定期对群众关心的民生实事和重要事项开展民主协商,共同解决基层公共事务,满足广大群众的利益需求。第二,推进基层治理法治建设,形成多元规范优化合治的法治系统。基层治理的法治资源是多元的,既包括国家法律、政策、党内法规等正式规范,也包括村规民约、社区组织规范等非正式规范。其中,正式规范处于主导地位,可以保证基层法治的执行效率;非正式规范由于契合传统社会秩序,具有适用范围广、运作成本低等优势。这些法治资源有效结合、共同调适,从而建构起符合基层社会需求的行动规则。第三,加强思想道德建设,形成文化涵养和示范引导相结合的德治系统。一方面,强化社会主义核心价值观的引领,深入挖掘中华优秀传统文化、红色文化、乡村文化等蕴含的道德规范,构建新型基层文化价值体系,有效引导居民弘扬优良美德;另一方面,积极开展道德大讲堂活动和“文明家庭”“道德模范”等评选活动,通过道德楷模的榜样带动,形成良好的文明新风。

(四)借力技术赋能,加强基层智慧治理能力建设

数字化是中国式现代化的先导力量,是推进基层治理现代化建设的必由之路。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出:“以数字化助推城乡发展和治理模式创新。”[15]加强基层智慧治理能力建设,应借力数字技术赋能:第一,夯实数字化转型的基础。基层政府应健全基层智慧治理标准体系,统筹建设智慧城市、智慧社区等基础设施,搭建城市智慧中心,加强系统平台和应用终端的建设,让广大人民群众在共享数字化发展成果上有更多的获得感。第二,有效整合数据资源。通过推动数字资源共享,打破“信息孤岛”,建立基层治理基础数据库和专题数据库,从而使数据开发应用、系统整合共享等基本实现标准化、规范化。第三,积极拓展应用场景。基层政府应以精准服务供给为目标,不断拓展数字化应用场景。通过借助先进的数据收集和分析技术,精准感知与识别不同目标群体的服务需求,为需求日趋多元化的广大人民群众提供精准、差异化和个性化的服务。第四,加强数据安全管理。基层政府应大力加强网络安全宣传教育,通过普及国家网络安全、数据安全等法律法规,严格落实网络安全等级保护、关键信息基础设施安全保护等相关制度要求,开展常态化网络安全监督检查和行政执法等活动,努力提高各类群体的网络安全素养,形成共同维护网络安全的良好氛围。