珠江-西江经济带生态环境法律问题思考

□文/方伟涵

（广西师范大学 广西·桂林）

［提要］ 珠江-西江经济带作为一项国家战略，生态环境保护是其建设和发展的基础与保障。作为区域性概念，珠江-西江经济带包括广西沿江七市（南宁、柳州、梧州、贵港、来宾、百色、崇左）和广东四市（广州、佛山、肇庆、云浮），将经济发达的广东地区和经济落后的广西地区连接起来，是下游珠三角地区经济社会转型升级的战略腹地，也是“21世纪海上丝绸之路”的桥头堡。但是，珠江-西江经济带当前面临着城市化进程加速、资源需求不断增加、环境污染等一系列问题，导致生态环境遭受一定程度的破坏，并产生一定的法律问题。

一、珠江-西江经济带生态环保存在的法律问题

（一）生态补偿机制不完善。在珠江-西江经济带的生态治理中，广西自治区政府采用了一系列措施来保障西江流域水源的水质，比如启动了“千里西江绿色走廊”工程项目、开展石漠化治理、防护林建设等生态保护相关工程、提高区政府对环境污染治理的资金投入等。据统计，广西在珠江-西江经济带内有43个自然保护区，其总面积大约为74.5万公顷，占经济带自然保护区总面积的51.15%，更重要的是，它保护了经济带内90%以上陆地生态系统类型。广西为经济带生态保护投入了大量的财力、物力，但是因为缺乏完善的生态补偿机制，广西未能根据“谁收益，谁补偿”的公平原则获得下游受益地区相应的补偿。对于生态补偿，虽然目前国家也出台了相关的法律法规予以规定，比如在2008年修改的《水污染防治法》第七条中规定了水环境生态保护补偿机制，2014年4月修订的《环境保护法》第三十一条也规定了狭义的生态保护补偿制度，但是目前仍然没有制定一部关于生态补偿制度的规范性法律文件。仅仅依据《水污染防治法》《环境保护法》等对生态补偿做出的原则性的规定，而对于补偿主体、方式、内容等具体问题却无法可依，这导致了生态补偿制度难以落到实处。

1、缺乏完备的法律依据。目前，国家尚未出台一部专门的《生态补偿法》，珠江-西江经济带各地区生态补偿大多按照本地区的法律法规实行，从而导致各地生态补偿存在许多差异。如，广东地区经济相对发达，法律较为健全，出台了《广东省生态保护补偿办法》《广东省生态保护补偿机制考核办法》等。而广西地区经济相对落后，生态补偿制度的发展较为缓慢且相应的法律法规尚不完善，同时它处于珠江流域中上游，生态环境比较脆弱。为了实现2014年《珠江-西江经济带发展规划》所提出的共建珠江-西江生态廊道，应当根据经济带各地区的情况，构建一套属于珠江-西江经济带的生态补偿法律体系。

2、补偿方式单一。当前，珠江-西江经济带生态补偿主要是政府的财政转移支付、财政补贴，补偿方式主要是通过政府自上而下的行为，缺乏市场多元主体的参与。并且经济落后地区的地方财政实力有限，仅靠转移支付的方式很难满足大量生态补偿经费的需要，同时不合理的价格补偿政策容易顾此失彼，甚至会引发更严重的社会不公。

3、生态补偿缺乏统一标准。广东省早在1998年就开始实行公益林生态补偿，随着经济的快速发展，补偿标准不断提高，在2016年已达到每年26元/亩。其中，广州市在2010年补偿标准达到每年41元/亩，而广州市白云区甚至达到每年80元/亩，佛山市在2011年补偿标准也高达每年70元/亩。而广西自2001年以来，一直沿用国家生态补偿的标准，在2016年补偿标准为每年15元/一亩。

（二）有关区域协同治理的法律法规缺乏。对于当前珠江-西江经济带生态环境所面临的严峻挑战，区域协同治理显得尤为重要。由于经济带生态治理的整体性意识不足，各地方政府往往更注重于地方利益，未能做到从珠江-西江流域整体范围内协调资源分配，科学规划各地产业布局，造成了地方间的利益冲突。比如，广西的百色、来宾、崇左等地矿产资源丰富，存在大量的矿产企业，但大部分都是规模较小且技术比较落后，对环境造成严重破坏。由于这些地区属于珠江-西江流域上游地区，生态系统脆弱，部分区域的水土流失、水源污染严重，对下游地区造成不小的影响。区域内多元利益主体因自利而导致了“公共地悲剧”和因责任推诿造成的“反公共悲剧”的利益冲突，阻碍了协同治理的沟通与交流。

完备的法律法规体系是区域内生态事件协同治理的依据和保障。当前的生态治理的法律法规依据主要是《环境保护法》，对于区域或流域生态治理的具体法律规定尚不完善，而对于生态协同治理的法律依据几乎空白。区域内的生态协同治理主要是通过政府的自主行为，依据政策规定或政府之间的协商达成合作协议等契约式文件而非正式的法律文本。比如，2016年为应对珠江-西江流域污染防治问题，15个城市领导人联合发表了《保护西江绿色发展——肇庆宣言》，提出建立联防联控机制。但在实践中，由于缺乏规范性的法律法规，规则与权限得不到确认与保障，难以实现有效的协同治理。可以说，经济带内对生态环保方面的立法缺位，对两省所制定的生态环保政策的具体施行效果有着直接的影响。

（三）缺乏生态环境管理的专门机构。自珠江-西江经济带提升为国家战略之后，粤桂两省就共建珠江-西江生态廊道多次举行了政府间联合会议，对区域内的经济发展、基础设施建设、生态环境保护等各方面问题都进行了讨论。但是，这些联合会议基本把重点放在经济建设，对生态环保的关注较小，也没有针对区域内的生态治理制定出完整的规划与方案，所以难以建立起一个统一的生态环境管理方面的专门机构。由于没有一个部门的统一管理与布局，经济带内的企业容易出现各自为政的生产经营模式，造成企业生产对生态环境的破坏和生产资源的浪费等情况，使得低碳经济模式难以保障。

（四）生态污染犯罪刑事追责不明确

1、刑事案件数量极少。当前，我国对于生态污染违法行为的处罚较多的方式是进行行政处罚，比如处以行政罚款、查封扣押、停顿整改等方式。据统计，广西环保行政部门于2014年的前三个季度总共查处环境污染违法行为264起，均以行政案件进行处罚，无一例以生态污染犯罪案件进行处理。尽管现实中生态环境污染案件有很多，但被移送司法机关处理，作为刑事案件的则极少。

2、惩罚力度较轻。2013～2015年，广西地区生态污染犯罪案件总共13起，其中就包括“贺江污染案”和“龙江污染案”，但对于这些严重的环境污染违法犯罪的惩治力度依然不大。

在惩罚程度上，生态污染犯罪案件的刑罚力度确实较轻。从自由刑来看，生态污染犯罪的刑期较短，最高刑不超过有期徒刑6年，最低刑为拘役3个月。就财产刑而言，罚金数量不高，如龙江污染案中被告单位被判处罚金100万元，相对于其所造成的损失2，450万元是极低的。

（五）公众生态环保法律意识薄弱。当前，珠江-西江经济带内公众生态环保意识较弱，社会公众参与度较低，民众缺乏相关生态环保知识和技能。2012年，龙江镉污染事件的发现是因为江面出现大量死鱼现象被网络曝光，这反映了公民的环保意识的薄弱与权利没有得到应有的保障，公民几乎没有参与到生态事件的治理当中。社会公众的生态环保的法律意识薄弱，不仅直接体现出了公民的生态环境维权意识不强，也从侧面体现了政府生态环境管理能力的不足。

二、珠江-西江经济带有关生态问题解决措施

（一）建立健全生态补偿机制。生态补偿机制是一种促进社会经济与生态和谐发展的理念，也是环境污染和环境保护的有效途径，符合可持续发展和社会公平正义的要求。国内关于生态补偿机制的研究从20世纪80年代就已经开始进行，并逐渐从单纯的理论研究转向深层次的对策研究。

1、完善生态补偿立法。目前，我国关于生态补偿依然缺乏系统、明确的法律法规。因此，完善生态补偿立法，以法律的强制力保障生态环境则尤为重要。地方政府应当在《环境保护法》所确立的基本原则内，在不违背上位法的前提下，根据珠江-西江经济带的实情，建立健全环境保护、资源利用等方面的法律法规，具体还要明确对土地、大气、水源、矿产等资源的法律保护规定，同时还要完善程序上的规定，从而推动珠江-西江经济带生态补偿的法治化进程，实现可持续发展。

2、丰富补偿方式。以政府主导的财政转移支付、财政补贴等方式是当前我国生态补偿常见且有效的方式，但这种单一的方式不一定能保证持续满足大量的补偿经费。因此，发挥市场的作用，调动社会主体参与的积极性，使补偿方式朝着多元化的方向发展迫在眉睫。通过引领社会企业成为生态补偿的主体，可以缓解政府财政的压力和补偿的不足，也能在一定程度上提高效率。

3、明确补偿主体。生态补偿法律关系主体包括生态补偿实施中的权利享有者和义务承受者，即受偿主体和补偿主体。根据“谁受益，谁补偿”的原则，受益一方理应成为生态补偿主体，施益一方则成为受偿主体。在珠江-西江流域，中央和下游广东地区应当作为补偿主体，有义务补偿上游广西地区用于生态建设、环境治理等投入，而上游广西地区则应当作为受偿主体。

（二）加强区域协同治理。没有统一的跨区域的协调管理机构，区域内生态协同治理在实操阶段就难以进行；没有明确的权威的制度，就难以保证地方政府在追求地方利益时不影响区域整体利益。

1、设立跨区域生态合作机构。珠江-西江经济带地域辽阔，涵盖11个市，要想保障协同治理的有效实施，应设立一个强有力的跨区域生态合作机构，对经济带内的生态环保建设进行统一的布局与治理。借鉴欧美发达国家协同治理经验，成立管理局或联合管理委员会等。如，法国流域治理中的“水理事会”、英国在治理泰晤士河中成立的“水业管理局”等，都取得了较好的治理效果。针对目前珠江-西江经济带存在的生态治理困境，有必要由中央或者粤桂两地政府联合设立一个跨区域生态合作机构，赋予其生态管理相关的权利与义务，并保证其不受地方政府的干预，使其能够充分行使相应的权力，对区域内的生态建设进行统一的规划与管理。

2、完善生态协同治理法律法规。稳定有序的协同治理不仅需要组织之间的合作，还需要有规范性的法律法规保障其实施，因此有法可依是协同治理的首要环节。首先，在中央层面，应当修订《环境保护法》，增加生态协同治理的相关条款，为地方政府生态协同治理提供原则性的指导。其次，在地方层面，粤桂两省应当在不违背上位法的前提下，针对地方实际情况，制定可操作性强且能够具体实施的地方性法规或文件，以实现跨区域生态治理的新机制。

（三）完善生态犯罪刑罚体系。目前，我国刑法关于生态环境犯罪所保护的范围较为狭窄，比如缺乏对污染海洋、大气等资源的罪刑，并且在刑罚适用上也有明显不足，有必要对生态犯罪的刑罚体系进行一定的完善。第一，提高自由刑幅度。我国关于生态犯罪的自由刑最高为15年有期徒刑，具体到司法实践中，大多数生态犯罪都低于10年有期徒刑。对于有些具体有严重社会危害性的生态犯罪而言，似乎达不到罪责相适应。因此，有必要适当提高自由刑的幅度，如提高生态犯罪的有期徒刑刑期，从而达到对严重的生态犯罪做到合理的处罚以及对行为人达到预防犯罪的作用。第二，改进罚金刑的适用。首先，罚金数额不明确不利于生态保护，应当明确生态犯罪罚金限额，同时考虑到行为人的财产状况，避免采用单一的标准给行为人带来实质上的不公和执法上的低效；其次，生态犯罪对环境所造成的损害是长期性的，应当将生态犯罪所收缴的罚金专门适用于所破坏的环境的恢复上。第三，增加资格刑。目前，珠江-西江经济带所遭受的生态污染主要是企业或工厂的生产排污等造成的，对生态犯罪的行为人判处一定的资格刑，有利于防止再次污染。比如，对生态犯罪的自然人判处从业禁制令，禁止其在一定时间内或终身从事某类职业，以防止其利用职务便利或经验继续侵害生态环境；对生态犯罪的单位实施强制性关闭或整顿。