国企混合所有制改革背景下的产权交易的发展及其问题研究

◎万秉烛 凌云 石良 （合肥市产权交易中心，合肥 230092）

一、引言

国企混合所有制改革（以下简称“国企混改”）是我国自改革开放以来经济体制改革中的重要举措，是当前新经济新常态背景下不可忽视的重要一环。产权交易作为国企混改中重要实现形式和关键环节，是防范国有资产流失的条件保障，产权交易的质量同步影响着国企混改的成效[1]。国企混改自身存在的相关问题与产权交易中的障碍相互牵掣，分析问题并打破其中障碍对国企混改具有不可替代的现实意义。因此，分析认识国企混改背景下产权交易中的问题成了无可回避的关注点。

二、发展综述

（一）国企混改发展

2013年，党的十八届三中全会提出的“要积极发展混合所有制经济”，指明了深化国企改革的方向为发展混合所有制，拉开了国企混改的序幕。自此以来，随着国务院及各部委各项文件的发布，逐步确立了以《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》为纲领的“1+N”政策体系和顶层设计，为各层面国企改革奠定了完备的政策理论基础。深化国有企业混合所有制改革总体上可以增强国有企业的资本活力，健全国有企业管理体制和经营体制，对于促进社会主义市场经济健康发展具有重要意义。

2012-2021年我国产权交易市场交易额变化图

2020年，第十三届全国人大三次会议提出实施国企改革三年行动，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，宣告国企改革三年行动正式拉开帷幕。截至2021年年底，我国国有企业公司制改革基本完成，中央党政机关和直属事业单位所管理企业中公司制企业占比97.7%，地方国有企业中公司制企业占比99.9%，实现了历史性突破①。2022年国企改革三年行动高质量收官，然而国企改革只有“进行时”，党的二十大报告强调，“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”，新一轮国企改革深化提升行动正在路上，这一背景下更要坚决防范化解其重要环节—产权交易中的重大问题风险，保质保量交出满意“答卷”。

（二）国企混改背景下产权交易市场发展

产权交易的概念衍生于19世纪至20世纪间资本主义市场经济发展过程中，1937年，诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·哈里·科斯在其论文《企业的性质》中就“交易费用”进行阐述，标志着产权理论的产生。之后学者就产权作出深层论述：产权是人的使用与物的效用，是彼此认同的关系[3]。

这些理论表明产权可以在某种市场环境下进行交易，而自改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的辉煌成就,包括产权交易市场在内的中国资本市场实现了从探索起步到繁荣发展的重大跨越，如图所示为2012—2021年我国产权交易市场交易额变化趋势②，自2017年以后，我国产权交易市场规模迈入连续增长模式，并于2018年开始迈入10万亿元大关。

我国产权交易市场的设立与发展，意为服务国企混合所有制改革，防范国有资产流失，保障国有资产保值增值，为国有产权交易中各方主体提供一个公开、公平、公正的市场化流转平台，推动“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度改革[4]。随着产权交易市场化进程的推进、国企混改的不断深化，产权交易市场规模与国企混改进程的关联愈加密切，稳步推进国有企业股份制改革、企业调整重组、国有资产处置等事项是国企混改的重要步骤，在这其中产权交易市场则扮演了重要的“平台角色”；特别是自国企三年改革行动开始后，国资三项③交易呈现良好态势：2021年，国资三项总成交金额约7036.21亿元，较上年增长约14.4%，总成交数量约41700宗，较上年增长约42.81%；2022年，国资三项总成交金额约7134.96亿元，较上年增长约1.4%，总成交数量约38349宗。

国企混改背景下产权交易市场蓬勃发展，而产权交易机构也适时抓住时机，通过不断完善市场化服务水平，提升平台意识，以多重方式引入社会资本，助力国企三年改革行动迈入下半场：2021年全年，全国产权交易机构完成各类所有制企业混改项目1594宗，交易金额达2755亿元，合计引入社会资本1074.7亿元；其中以股权转让方式引入社会资本729.7亿元，以增资方式引入社会资本345亿元[5]。

三、问题分析

国企混改背景下产权交易市场蓬勃发展，2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，更要绷紧防范化解相关问题这根弦。相关文献已从宏观角度分析了产权交易存在专项立法缺失、交易机构制约、交易平台缺乏创新等问题[6]；本文另辟蹊径，立足产权交易机构视角，以解决问题、跨越障碍为目的，按交易“前—中—后”的时间线归纳总结了各阶段所存在的问题。

（一）交易前:标的权属不明、范围界定不清

国企混改背景下，原则上其产权交易的标的应是权属无争议、范围界定清晰的；但在实践中发现，因国企混改导致的机构注销，权属变更不及时，资产管理不规范等历史原因，产权交易的标的存在权属不明、范围界定不清等特殊情形。这些情况会阻碍产权交易的顺利推进，同时会给国企混改后续进程的推进带来不利影响。例如，某开发有限公司（国有100%控股，国有股权的转让方）拟转让其子公司60%的股权，但在转让前，转让方准备以其在该市已开发的某地块项目作为资产先行注入该子公司，而后转让上述股权；而转让方尚未取得拟注入其子公司土地及房屋的产权证，并且其在开发上述土地及房屋时，存在银行欠款和拖欠部分工程款的情形。一旦债权人向其主张权利，而转让方又无法偿还债务，则注入其子公司的资产就会有被债权人追偿的法律风险。

产权交易应当在交易前进行审计、评估、法律认证等程序，在此过程中涉及机构、人员较多，操作规范性不一致，极易出现瑕疵。如因评估机构疏忽或主观原因导致评估结果与实际不符，出现标的物缺失或虚增现象。同时，产权交易应当遵循相关法律法规规定，在交易前履行相关审批、备案手续，这一层面也易因疏忽大意或人员经验不足，出现未经相关部门审批直接交易，导致国有资产流失。

（二）交易中：信息不对称，项目难成交

从实际交易过程中来看，不同于传统交易市场，产权交易的各意向方获取信息的效率截然不同，会出现信息不对称的风险，无法保证有合适的意向方参与交易，易出现项目多次挂牌未成交情形，造成前期投入的人力、物力资源浪费。同时，各意向方因利益纠葛，在交易过程会中出现恶意抬价、串通压价等行为，给产权交易的正常实施带来阻碍。以某集团（国有100%控股）为例，曾打包出售旗下三个房地产全资子公司的股权和债权，挂牌总价合计高达72.6亿元，第一次转让无果。随后再次将上述三家公司打包挂牌，挂牌价为67.8亿元，较上一次折价6.6%，不料第二次挂牌转让再度失败，不得不第三次转让。

究其原因，一方面交易公告信息难以被所有的意向方所接触。另一方面即便各意向方了解到公告信息，也可能因短时间无法获取足够多信息，或因相关资格设置明显指向性条件，导致部分意向方望而却步，无法适时决策。

（三）交易后：主体观念差异，合同难履行

因国企混改的特殊性，产权交易涉及公有制和非公有制主体，各方主体在体制机制、信用观念等方面存在差异，交易双方在合同签订阶段，可能会无法达成一致意见，导致交易暂停或终止，给各方均带来一定的损失。即便交易能够达成，在合同履约阶段，也可能因标的流失、资金短缺等情况导致合同履约出现一系列问题。以某酒店股权转让为例，甲公司将其持有的酒店股权在产权交易机构挂牌交易，经对外征询，乙公司成为唯一受让人，但合同签订后，因乙公司资金链断裂，最终无法履约，该项目交易未果。

而交易后履约出现事项或合同纠纷时，这些事宜可通过协商、调解、仲裁或诉讼等方式解决，如若成功协商继续履约，但交易时间却有所延长，其耽误的时间成本无法衡量；另一方面因如果协商不成功，需要仲裁或诉讼明确责任，会导致交易标的处于纠纷中，未厘清责任的前提下，无法再次实施交易，导致交易不得不中止。

四、建议措施

相关学者从一体化信息平台搭建、专项立法、信用惩戒等方面提出的政策建议，对于解决上述问题也有较好的参考意义[7]。笔者立足产权交易机构交易中的经验做法，总结分享如下建议措施，以期从交易层面减少产权交易操作问题，助力国企混改“冲刺”。

（一）落实尽调制度，确保标的权属清晰

对于产权交易项目，实行交易前尽职调查审核机制。非实物标的，通过与权属方问询，结合审核评估报告、审计报告、法律意见书等三方报告，重点关注特殊披露事项，比对各报告中与实际所存出入之处；实物标的，在审核各项报告材料的基础上，实行现场踏勘或视频确认等方式，充分了解标的权属、现状、瑕疵。

交易正式实施前，还应进行合规性、合理性审核：对于缺失相关审批、备案手续的及时补足手续再行交易；对于交易文件，通过文件会审的形式多道把关，将不合理条款终结于交易挂牌前，杜绝“暗箱操作”。

这对产权交易机构从业者提出更高要求，既要求从业者成为“一专多精”的人才，在产权交易相关专业知识的基础上，同时应精通资产评估、审计、法律等知识；也要求从业者提升自身责任意识，避免交易前尽职调查审核流于形式。

（二）公开信息披露，减少沟通成本

产权交易机构是交易双方联系的纽带，理应构筑起交易双方信任的基础。一方面，交易公告文件是意向方了解标的信息的最直接渠道，通过前期对交易的尽职调查，交易公告文件中对标的信息要做到“应披露尽披露”，打破信息不对称的阻碍；另一方面，交易成交后及时跟踪交易双方的后续履约情况，对于交易双方意见不一时，通过组织交易双方座谈等平等沟通方式，畅通双方沟通渠道，力争解决因沟通不畅导致的交易停滞问题。

以合肥市产权交易中心为例，为拓宽意向方项目获取公告信息的渠道，对于实物标的，通过现场张贴项目公告二维码的方式，方便意向方实地踏勘时获取项目公告信息；同时，对于紧急重大交易项目、多次未成交项目以及潜在意向方极少的项目，在网站首页醒目位置，进行项目信息推介，主动拓宽信息受众面。

（三）完善惩戒机制，保证合同按约履行

对以往交易后常见的问题，特别是在相关规定不明晰的情况下，在交易文件中作出专门规定,对产权交易后会出现的常见特殊情形做出明确规定。比如细化对无故放弃成交资格的处理，如何处理和处罚放弃的成交方，包括没收履约保证金等；提供虚假材料、骗取成交资格如何处理；对相互串通，采取不正当手段影响和干扰其他意向方参与交易活动行为如何处理等等，统一在交易公告文件中予以公开,给各意向方警醒的同时，也真正做到高质量交易。

完善交易规则的前提下，交易机构更有义务引导有关各方提高信用意识，加强履约践诺意识、规范签约履约行为；也有义务鼓励使用合同示范文本，提前公示合同双方责任、义务，在公开透明的环境下推进履约行为。

（四）推动深度融合，建设产权交易生态圈

产权交易机构可以探索建立一体化的中介机构服务库，将精通产权业务的律所、会计师事务所、评估机构、银行等机构纳入其中，建设资源共享的产权交易生态圈。一方面可以为交易前标的的评估、审计、审查等提供更为专业化的服务，以期解决交易前因专业性原因导致的问题；另一方面银行等金融机构可以在交易后为资金短缺的成交方提供专业的融资渠道，以期解决因资金短缺而导致的合同履约不畅的问题。

产权交易生态圈的建设，需要产权交易机构擦亮双眼，筛选优秀、尽责的中介服务机构；同时服务库的建立不是一劳永逸的，而是优胜劣汰，既要入库后的各机构秉持责任心与专业性，保障服务质量，也要保持开放的心态，欢迎更多优秀的机构加入。

《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，加快建立全国统一的市场制度规则，也为建立一体化的产权交易生态圈提供了可能性，而这之后的规则完善、公平竞争、内部监管等细则，也是未来值得深入研究的方向。

注释：

①数据来源：国务院披露的2021年度中央企业经济运行情况及国企改革三年行动进展成效。

②数据来源于历年《中国产权市场年鉴》《中国产权市场发展报告》、智研咨询整理。

③国资三项：指《企业国有资产交易监督管理办法》中所称的企业产权转让、企业增资、企业资产转让三种国有资产交易行为；相关数据来源：全国产权行业信息化综合服务平台（https://www.cspea.com.cn/）。