多元主体视角下新疆深度贫困地区就业扶贫绩效评价

王华丽, 张婉晴, 邹 瑜, 李旭粱, 宁 静, 夏 卉

（1.新疆农业大学公共管理学院, 乌鲁木齐 830052；2.中共新疆生产建设兵团第十二师委员会党校, 乌鲁木齐 830000）

新疆一直是脱贫攻坚的重点和难点地区, 尤其是南疆四地州深度贫困地区, 更是脱贫攻坚的主战场。在党中央政策的指引下, 新疆严格贯彻落实中央、自治区决策部署, 大力促进农村劳动力转移就业, 就业扶贫工作已经取得显著成效。2020 年11月, 随着莎车县等最后10 个县退出贫困县序列, 新疆贫困县全部清零, 全区308.9 万现行标准下贫困人口全部脱贫, 但已脱贫人口中还有不少群众和部分处于贫困边缘状态的群众存在致贫风险。2021 年3月, 中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（简称《意见》）, 明确提出脱贫攻坚目标任务完成后, 设立5 年过渡期, 聚力做好脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重点工作[1］。《意见》中指出要促进脱贫人口稳定就业, 更加注重发挥市场作用, 安排有能力的部门、单位和企业承担更多责任。因此, 如何充分发挥多元主体各自优势, 统筹推进各项事业发展, 促进脱贫人口稳定就业, 将成为新疆未来几年农村发展的重点任务。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源

1.1.1 研究区域概况

1）贫困劳动力规模。近些年, 新疆将就业政策聚焦到深度贫困地区, 并为这些地区贫困劳动力提供了坚实的制度保障。根据《新疆的劳动就业保障》白皮书数据显示, 截至2019 年底, 新疆劳动力总人数为1 330.12 万人, 每年新增城镇就业人口47.12 万人以上, 其中, 南疆14.8 万人, 占比31.4%；新增农村就业人口276.3 万人次以上, 其中, 南疆167.8 万人次, 占比60%以上。全疆有农村富余劳动力259.03万人, 其中, 南疆165.41 万人, 占比63.86%, 劳动力规模不断扩大[2］。

2）贫困劳动力技能培训状况。根据《新疆的劳动就业保障》白皮书数据显示, 2014—2019 年全疆年均培训城乡各类劳动者128.8 万人次, 其中, 南疆年均培训45.14 万人次。2019 年全年共完成农村劳动力就业创业培训64.85 万人次, 贫困家庭劳动力培训24.14 万人次, 参训人员至少掌握一项就业技能, 绝大多数取得了职业资格证书、职业技能等级证书或专项职业能力证书, 实现稳定就业。

通过发展高等职业技术学院、中等专业技术学校、技工院校、就业培训中心、企业职工培训中心、职业技能教育培训中心等职业教育和培训机构积极开展基本劳动力素质培训和订单、定岗、定向就业技能培训, 构建了比较完整的职业教育和培训体系。以和田地区为例, 2019 年共有10.33 万农牧民参加就业技能培训, 实现就业9.83 万人, 就业率达95.16%。

同时新疆实施教育惠民工程, 大力推进学前教育和职业教育, 实现南疆四地州城乡一体学前三年免费教育, 实现初高中未就业毕业生职业技术培训全覆盖。以南疆四地州和农村学校为重点, 着力补齐教师队伍短板。2019 年普通高等教育在校生45.38 万人, 比2014 年增加14.62 万人；中等教育在校生184.36 万人, 比2014 年增加14.76 万人。2019年新疆高校应届毕业生就业率达90.36%, 返疆内地高校新疆籍少数民族毕业生就业率达95.08%。

3）贫困劳动力转移就业状况。总体转移就业方面, 2018 年全疆范围内农村富余劳动力转移就业279.6 万人次。其中, 南疆四地州转移就业173.6 万人次, 占62.1%；22 个深度贫困县有组织转移建档立卡贫困家庭劳动力8.2 万人, 旅游产业新增就业11 457 人。2019 年农村富余劳动力转移就业270 万人次, 其中南疆四地州160 万人次。

本地转移就业方面, 从2018 年起, 新疆以南疆四地州和22 个深度贫困县建档立卡贫困家庭劳动力为重点, 发展劳动密集型企业促进就业、发展 “扶贫车间” “卫星工厂” 吸纳就业、发展小微创业带动就业等措施, 依托喀什、和田地区城乡富余劳动力有组织转移就业规划和方案, 计划到2020 年实现转移就业10 万人。2018 年至2020 年6 月, 累计22.1 万名建档立卡贫困家庭劳动力实现了转移就业。2017—2019 年在喀什、和田两个地区, 累计13.5 万人转移就业。

异地转移就业方面, 通过国家对口援疆机制统筹疆内疆外就业岗位, 2014 年以来, 已有11.7 万人转移至收入更高的内地省（市）就业。

1.1.2 数据来源 本研究数据来源于新疆农业大学公共管理学院《新疆深度贫困地区就业扶贫多维路径与协同机制研究》课题组2021 年4 月在南疆四地州开展的实地调研所得, 选取了和田市、莎车县、阿图什市、乌什县等深度贫困地区, 调查主体包括政府部门、企业、社会组织以及建档立卡户, 各主体问卷调查结果如下：收集到政府部门人员填写的问卷共151 份, 有效问卷151 份, 问卷有效率100%；收集到企业单位填写的问卷共计204 份, 有效问卷204 份, 问卷有效率100%；收集到社会组织工作人员填写的问卷共计90 份, 有效问卷90 份, 问卷有效率100%；收集到建档立卡户填写的问卷共计614 份, 有效问卷614 份, 问卷有效率100%。

1.2 研究方法

1.2.1 层次分析法

1）建立就业扶贫层次结构模型。运用层次分析法分析就业扶贫成效, 建立就业扶贫层次结构模型, 分为目标层、准则层和方案层[3］。目标层体现为就业扶贫绩效评价结果；准则层为政策落实情况、政府组织行为、企业与社会组织参与行为、劳动力培训情况、就业扶贫满意度、可持续发展情况；方案层归纳了27 个方案, 具体内容见表1。

表1 就业扶贫绩效评价指标体系

2）分别构造判断矩阵。利用专家打分法, 根据 “1～9 标度” , 将各层次中的指标进行两两比较判断打分, 构造出判断矩阵A。A=（aij）n×n, 其中aij为因素i与因素j的重要性之比[4］, 且

3）确定指标权重。根据公式A×W= λmax×W, 计算每一个原始判断矩阵A的最大特征根λmax 和最大特征根的特征向量W, 需将特征向量W进行归一化处理[5］, 公式为

表2 随机一致性指标RI

1.2.2 模糊综合评价法

1）设计评价指标集及确定评价等级。根据就业扶贫绩效评价指标体系,A为就业扶贫绩效评价结果, 确定准则层评价因素集为方案层的评价因素集同理可得。

将就业扶贫绩效评价的评语集V划分为5 个等级,V1 至V5 分别为好、较好、一般、较差、差。对应评语集分别赋值5、4、3、2、1 分。

2）确定指标权重系数矩阵。确定各个层级指标权重值, 使用的是层次分析法中确定评价因素的权向量[8］,W=（W1,W2,W3,W4,W5,W6）。

3）进行单因素评价与多因素评价。在建立单因素模糊评价矩阵Ri时, 要根据德尔菲法得到各个评价等级的隶属度rij来构造出模糊关系矩阵[9］。单因素的模糊综合评价Bi=Wi×Ri, 评价分数为Pi=Bi×VT。

多因素评价时[10］, 根据上述的单因素评价, 由Bi构成总的模糊关系矩阵（R）, 得出总的综合评价结果B=W×R, 总的评价分数P=B×VT。

2 结果与分析

2.1 确定指标权重

指标权重的确定采用德尔菲法, 具体步骤为：遴选就业扶贫成效评价的专家, 专家由新疆长期从事精准扶贫方面研究的6 位教授以及7 位贫困县扶贫办工作人员构成, 通过向专家发放评价相关的指标与调查表, 请专家对各指标进行打分, 依据层次分析法, 计算得出以下结果。

准则层中就业扶贫绩效评价判断矩阵A的结果：λmax = 6.122 3,CI= 0.024 5,RI= 1.24,CR=0.019 7＜0.1, 权重向量为（0.380 6, 0.251 5, 0.042 5, 0.100 9, 0.064 3, 0.160 2）。

方案层中政策落实情况判断矩阵B1的结果：λmax=4.045 7,CI=0.015 2,RI=0.90,CR=0.016 9＜0.1, 权重向量为（0.160 8, 0.423 4, 0.270 5, 0.145 3）。

方案层中政府组织行为判断矩阵B2的结果：λmax= 5.068 0,CI= 0.017 0,RI= 1.12,CR= 0.015 2＜0.1, 权重向量为（0.061 5, 0.263 4, 0.160 2, 0.417 4, 0.097 5）。

方案层中企业与社会组织参与行为判断矩阵B3的结果：λmax = 3.009 2,CI= 0.004 6,RI= 0.58,CR= 0.007 9＜0.1, 权重向量为（0.163 4, 0.297 0, 0.539 6）。

方案层中对劳动力培训情况判断矩阵B4的结果：λmax = 6.216 4,CI= 0.043 3,RI= 1.24,CR=0.034 9＜0.1, 权重向量为（0.106 6, 0.244 0, 0.073 9, 0.052 3, 0.161 2, 0.362 0）。

方案层中对就业扶贫满意度判断矩阵B5的结果：λmax = 5.113 7,CI= 0.028 4,RI= 1.12,CR=0.025 4＜0.1, 权重向量为（0.123 3, 0.361 4, 0.086 2, 0.176 5, 0.252 6）。

方案层中对可持续发展情况判断矩阵B6的结果：λmax = 4.070 9,CI= 0.023 6,RI= 0.90,CR=0.026 2＜0.1, 权重向量为（0.292 2, 0.186 7, 0.413 3, 0.107 8）。

2.2 指标权重总排序与评价

所有原始判断矩阵的CR均小于0.1, 即通过一致性检验, 层次单排序的结构具有满意一致性。根据上述计算, 将相应的准则层权重乘方案层权重可得到综合权重, 就业扶贫绩效评价指标体系权重汇总如表3 所示。

表3 就业扶贫绩效评价指标体系权重汇总

2.3 构造模糊关系矩阵

根据调查问卷统计所得数据, 计算得出各个指标的隶属度如表4 所示。

由表4 得到就业扶贫绩效模糊评价矩阵。

表4 就业扶贫成效评价值隶属度汇总

2.4 模糊综合评价的计算及评价

由上述计算可得知各指标的权重集（W）。

评价结果显示, 政策落实情况综合评价得分为4.381 3。政策落实情况好的占比为0.491 6, 评价较好的占比为0.398 1, 评价一般的占为比0.110 3, 评价较差与评价很差的占比均为0。基于最大隶属度原则, 5 个等级评价的最大值为0.491 6, 对应的评价等级为好。因此, 政策落实情况的绩效评价为好。

2）政府组织行为B2的模糊综合评价结果为：

评价结果显示, 政府组织行为综合评价得分为4.345 3。政府组织行为好的占比为0.472 0, 评价较好的占比为0.401 2, 评价一般的占比为0.126 8, 评价较差与评价很差的占比均为0。基于最大隶属度原则, 5 个等级评价的最大值为0.472 0, 对应的评价等级为好。因此, 政府组织行为的绩效评价为好。

3）企业与社会组织参与行为B3的模糊综合评价结果为：

评价结果显示, 企业与社会组织参与行为综合评价得分为4.285 4。企业与社会组织参与行为好的占比为0.431 6, 评价较好的占比为0.422 2, 评价一般的占比为0.146 2, 评价较差与评价很差的占比均为0。基于最大隶属度原则, 5 个等级评价的最大值为0.431 6, 对应的评价等级为好。因此, 企业与社会组织参与行为的绩效评价为好。

4）劳动力培训情况B4的模糊综合评价结果为：

评价结果显示, 劳动力培训情况综合评价得分为4.250 6。劳动力培训情况好的占比为0.422 4, 评价较好的占比为0.405 7, 评价一般的占比为0.171 9, 评价较差与评价很差的占比均为0。基于最大隶属度原则, 5 个等级评价的最大值为0.422 4, 对应的评价等级为好。因此, 劳动力培训情况的绩效评价为好。

5）就业扶贫满意度B5的模糊综合评价结果为：

评价结果显示, 就业扶贫满意度综合评价得分为4.261 9。就业扶贫满意度好的占比为0.434 5, 评价较好的占比为0.382 5, 评价一般的占比为0.173 0, 评价较差与评价很差的占比均为0。基于最大隶属度原则, 5 个等级评价的最大值为0.434 5, 对应的评价等级为好。因此, 就业扶贫满意度的绩效评价为好。

6）可持续发展情况B6的模糊综合评价结果为：

评价结果显示, 可持续发展情况综合评价得分为4.163 8。可持续发展情况好的占比为0.386 3, 评价较好的占比为0.391 1, 评价一般的占比为0.222 6, 评价较差与评价很差的占比均为0。基于最大隶属度原则, 5 个等级评价的最大值为0.391 1, 对应的评价等级为较好。因此, 可持续发展情况的绩效评价为较好。

7）就业扶贫综合绩效评价结果为：

评价结果显示, 就业扶贫绩效综合评价得分为4.312 4。就业扶贫绩效评价好的占比为0.456 6, 评价较好的占比为0.399 2, 评价一般的占比为0.144 2, 评价较差与评价很差的占比均为0。基于最大隶属度原则, 5 个等级评价的最大值为0.456 6, 对应的评价等级为好。因此, 就业扶贫的绩效评价为好。但绩效评价为较好和一般的占比为0.543 4, 说明就业扶贫还存在许多问题需要改进。

3 小结与建议

基于就业扶贫绩效评价综合分析, 可获得以下结论。

1）政策普及程度有待提高。大部分贫困户受制于文化水平的情况, 并不十分清楚政府以就业促脱贫的各项政策, 很多贫困户享受到免费的劳动技能培训, 却不知这是政府就业扶贫政策中的内容。而且, 政府部门没有充分发挥多种宣传途径的作用, 虽然对政策进行了多种渠道的宣传, 但大多数贫困户对就业扶贫政策的了解是通过单一的走访入户形式, 对其他形式的宣传不太了解, 对新政策的把握不够及时。

帮扶效果也有待提高, 政府对贫困户异地转移就业的帮扶需要加强有针对性的和心理疏导相关的帮扶。部分贫困户可能由于家中缺少劳动力或者由于家庭负担较重, 无法根据安排进行异地转移就业, 对异地就业帮扶的感知不多, 满意度相对一般；部分贫困户可能由于无法适应异地就业提供的岗位、工作内容、工作环境等, 自身的主观体验感相对较差, 对帮扶效果的满意度较低；还有些贫困户可能由于异地就业的薪资报酬、福利待遇没有达到自己的预期, 会有相对的落差感, 满意程度较低；还有些贫困户可能受语言沟通不畅的影响会遇到一些不便, 产生挫败感和孤独感, 满意程度也较低。

就业扶贫项目规划的吻合度有待提高。部分贫困户可能认为政府提供的就业扶贫项目规划不是自己想要从事的就业项目；还有部分贫困户可能参与政府提供的就业项目没有达到自身的预期。

2）从企业及社会组织就业扶贫参与意愿来看, 企业方面, 就业扶贫参与意愿仍有待提升, 具体表现在, 一是建档立卡户稳定就业面临较大的压力, 一部分建档立卡户经过就业培训后, 面临找工作难的情况, 还有一部分建档立卡户无法长久在企业中工作, 经常是工作一段时间后, 会找其他工作。二是部分企业在当地投资建厂, 由于经营状况、投资项目与企业未来发展关系、收益及劳动力自身素质等多种原因, 企业没有获得应有的收益, 因而参与意愿有所下降。社会组织方面, 发挥主力军作用的是工会、妇联、残联及共青团等, 行业协会、专业协会及其他社会组织尚未充分发挥作用。具体表现在, 一是独立性不强, 以工会为例, 需要与政府其他部门合作, 资源整合能力较弱。二是面临外部环境制约, 与就业扶贫相应的法律条款尚不明确, 不能完全保障建档立卡户的合法权益, 保证建档立卡户稳定就业、提升就业技能及沟通能力。

从企业及社会组织投资力度来看, 企业方面, 就业投资力度仍需要继续提升, 具体表现在, 一是企业中的建档立卡户人数多集中在60 人以下, 提供的就业岗位有限, 供建档立卡户选择的余地较少。二是企业出于自身考虑及建档立卡户工作主动性等原因, 在扩大投资方面有所保留。社会组织方面, 具体表现在, 一是由于自身资源有限, 想要发挥更大的作用面临能力不足, 因而影响积极性。二是在就业信息渠道建设方面存在短板, 所收集到的就业信息有限, 无法完全满足建档立卡户的需求。

3）建档立卡户经过就业技能培训以后, 可以提高就业质量, 对当前的工作较为满意, 但还是存在问题, 主要表现在就业技能培训内容实用程度不够突出。

政府、企业及社会组织提供的技能培训, 为充分考虑建档立卡户的受教育水平和理解能力, 使得部分建档立卡户的培训效果较差。具体表现在两个方面, 一是部分建档立卡户由于年龄较大, 无法理解培训的内容, 制定培训教材时, 理论性较强, 建档立卡户不能完全吸收就业技能培训的内容。二是部分培训讲师的能力有待提升, 部分建档立卡户出于各种原因不愿意告诉培训讲师自己尚没有理解培训内容, 此时培训讲师就要主动关心建档立卡户的培训情况, 根据实际情况制定培训方式, 提高建档立卡户的信心, 采用多鼓励、有耐心的培训方式。

4）可持续发展情况不够稳定。从新疆深度贫困区劳动力结构来看, 劳动力资源丰富, 但存在普通话水平差、思想固化、传统观念影响较深等根源性问题, 导致建档立卡户就业创业理念滞后, 持续增收能力较弱, 缺乏自我发展意识, 异地转移就业者, 在心理上缺乏安全感、归属感, 很难快速适应外地工作环境, 如果没有解决心理上存在的问题, 很难保持其长期稳定就业。