自贸试验区建设十年成果及展望

文/陈浩 魏永峰 吴昊淼 编辑/韩英彤

十年来，全国自贸试验区推出了一系列首创性实践，实现了一系列突破性进展，一大批改革开放制度创新成果复制推广到全国，充分发挥了自贸试验区作为改革开放试验田的作用，向世界亮明了“中国开放的大门只会越来越大”的鲜明态度。

建设自由贸易试验区，是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。党的二十大报告提出要“加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略”。自2013年9月建立中国（上海）自由贸易试验区以来，我国自贸试验区布局不断优化扩容，先后7批设立22个自由贸易试验区及具有世界影响力的海南自由贸易港，实现自贸试验区“沿海、内地、沿边”全覆盖，发展成为覆盖东西南北中的改革开放创新格局、陆海统筹开放的新态势。十年来，全国自贸试验区推出了一系列首创性实践，实现了一系列突破性进展，一大批改革开放制度创新成果复制推广到全国，充分发挥了自贸试验区作为改革开放试验田的作用，向世界亮明了“中国开放的大门只会越来越大”的鲜明态度。目前，已经向全国复制推广了302项制度创新成果，涉及投资便利化、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、国企改革等方面，促进了改革红利的持续释放。

以制度创新为核心 打造高水平对外开放试验田

制度创新是全国自贸试验区的核心任务，各自贸试验区共计形成了2000余项制度创新成果，其中302项已在全国范围内复制推广。

2022年，21家自贸试验区高新技术产业实际利用外资同比增长53.2%，增速远超全国平均水平。2023年上半年，21个自贸试验区吸收外资1296.6亿元，增长8.2%，占全国比重达18.4%。外商投资准入负面清单经过7次缩减，由最初的190项缩减至现在的27项，制造业条目已经归零。海南自由贸易港推出了全国第一张跨境服务贸易负面清单，实现了服务贸易管理模式根本性变革。

服务国家战略作用日益突出。各自贸试验区围绕战略定位，突出区位资源优势，服务国家重大战略的功能作用不断加强。海南省坚定不移加快建设海南自由贸易港，在服务构建新发展格局的战略大局中引领对外开放，奋力把海南自贸港打造成为新发展格局中重要的交汇点，彰显中国“开放的大门只会越开越大”的决心。形成了“一本三基四梁八柱”战略框架，先后出台180多项政策文件，涵盖以投资贸易自由化便利化为核心的“6+1+4”重点领域，自贸港政策制度“四梁八柱”全面成型。2023年上半年，海南货物贸易进出口总额达1151.6亿元，在历史同期首次突破千亿元；实际使用外资金额133.7亿元，同比增长23.3%；跨境收支规模448.3亿美元，同比增长41.5%。上海搭建服务长三角区域一体化发展的资本市场服务平台，有效服务对接长三角地区企业4000余家。广东推动粤港澳制度“软连通”，“港澳药械通”打通了创新药械快速进入内地的通道，解决在大湾区内地工作生活的港澳同胞及内地居民临床急需用药用械需求；“湾区社保通”打造网上平台实现服务事项“湾区通办”，超30万人次港澳居民参加广东社保；截至2023年8月末，“跨境理财通”已为粤港澳三地5.9万投资者办理跨境理财业务。山东联合黄河流域沿黄9省（区）组建黄河自贸试验区联盟，全力打造黄河流域对外开放门户，推动首届黄河流域自贸试验区联盟启动暨高质量发展大会在济南召开，在文化贸易、新一代信息技术等五大产业签署十四项合作协议，建立集产业、平台、项目、市场多层次合作机制。

加快建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港。在科技创新方面，崖州湾实验室挂牌运行，“深海勇士”号成功布设海底原位科学实验站，中国空间站系列重大发射任务顺利完成，全国首个商业航天发射场开工。在优化营商环境方面，《海南自由贸易港知识产权保护条例》《海南自由贸易港公平竞争条例》《海南自由贸易港市场主体注销条例》均于2022年正式施行，2022年海南省营商环境全国排名前移4位，引进人才超10万。市场主体增速连续34个月保持全国第一，全国首个营商环境建设厅揭牌成立。在优惠政策方面，陆续出台相关政策文件，初步形成具有竞争力的政策和制度体系，政策文件涵盖税收、人才、贸易、投资、金融、运输、产业、园区、优化营商环境、法律法规规章、保障措施等11个方面。对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%的税率征收企业所得税。在提升运输自由便利化方面，取消了境外船舶检验机构没有在中国设立验船公司，不得派员或者雇员在中国境内开展船舶检验活动的限制等。在扩大专业服务业对外开放方面，允许境外律师事务所驻海南代表机构从事部分涉海南的商事非诉讼法律事务等。在扩大金融业对外开放方面，允许境外个人申请开立证券账户或者期货账户，并且可以申请证券投资咨询从业资格和期货投资咨询的从业资格等。

深层次改革方面走在全国前列。推动我国在跨境服务贸易领域公布的第一张负面清单《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）2021年版》出台，在人才政策方面，取消境外个人参加注册计量师、勘察设计注册工程师、注册消防工程师等10多项职业资格考试方面的限制等。推动《中华人民共和国外商投资法》出台，实现外商投资管理方式由“逐案审批”转为信息报告制。多地通过负面清单授权、差异化授权等多种方式不断向自贸试验区下放省级管理权限，各自贸试验区共承接省级部门下放的近3000项管理权限，率先实施了“证照分离”、外商投资准入体制改革等创新做法，初步建立以信用为基础的事中事后监管体系。在全国率先实施境外投资备案制、注册资本认缴制、“三证合一、一照一码”等改革，给予跨国公司投资信心，为对外开放注入新活力，营商环境进一步优化。

贸易便利化水平在全国领先。国务院在《关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》中明确提出要建设国际先进水平的国际贸易“单一窗口”，中国（上海）国际贸易“单一窗口”建设的成功经验从浦东走向上海，如今在全国复制推广。中国（福建）国际贸易“单一窗口”已上线14大类120多项功能服务，覆盖主要商品、主要进出口环节、贸易、仓储、物流等各类企业，为企业提供关、港、贸、税、金一体化服务，实现进出口贸易“一口接入、一口对企、一口受理、一窗通办”。中国（浙江）国际贸易“单一窗口”率先试点并全面应用国际贸易“单一窗口”运输工具（船舶）“一单多报”,助力浙江自贸试验区探索船舶进出口岸监管政策及业务流程改革,成为全国首个船舶进出境通关无纸化口岸。中国（山东）国际贸易“单一窗口”已上线17类标准版服务功能、12类地方特色应用功能，实现了口岸执法服务功能全覆盖。

金融服务实体经济效果明显。在自贸试验区创设本外币一体化的自由贸易账户体系，推进市场化、国际化金融改革，有效打通了企业境外融资通道，降低了融资成本。在跨境金融方面，跨境外币信用拆借、跨境外币借款、跨境双向人民币资金池业务等举措在全国推广，提高了企业资金使用效率。落地了首批非金融企业外债便利化额度试点、首单合格境外有限合伙人（QFLP）试点、首批外币贸易融资跨境资产转让等一系列“首单”业务，开展首笔扩大非金融企业境外放款规模试点、放宽外债跨境流入币种一致限制等业务，支持企业办理了试点政策下首家本外币一体化资金池。推进外资控股合资理财公司落户，推进自贸试验区内合资人身险公司转外商独资，推进增设共建“一带一路”金融机构，中东地区规模最大外资银行阿联酋阿布扎比第一银行上海分行获批开业，进一步扩大金融业对外开放。

以特色产业为抓手 建设高标准产业创新引领区

天津市融资租赁业一直保持全国领先，租赁资产总额占全国四分之一以上，飞机、船舶、海空平台等租赁业务总量在全国占比达到80%以上。天津自贸试验区东疆片区作为国家租赁创新示范区，已成为全球第二大飞机租赁聚集区、全国最大的海工平台租赁承载区。制定全国首个保税租赁专项监管规定，在全国率先探索租赁和保理企业自身信用担保保全机制，落地全国首单租赁企业可持续发展挂钩债券、首单融资租赁行业乡村振兴债券。成功打造上中下游全覆盖的万亿级租赁产业链，形成东疆集聚效应，被业内称为“无东疆不租赁”。截至2022年10月末，天津东疆累计完成2068架飞机、161台发动机、429艘船舶、68座海工平台的租赁和处置业务。

浙江自贸试验区是我国唯一一个由陆域和海洋锚地组成的自由贸易试验区，舟山片区形成了以油气为核心的特色产业链，推动大宗商品贸易投资自由化便利化。积极创建全国成品油非国营贸易出口资质和配额试点，制定出台保税船用燃料油混兑调和加工贸易出口退税、保税船用燃料油供应管理平台数据协同共享、保税船用燃料油经营企业优胜劣汰机制等系列政策，在全国率先开展跨关区直供、港外锚地供油、不同税号保税船用燃料油混兑等多项创新举措。截至2022年4月底，新区油品储备能力达到3095万吨，占全国20%；形成4000万吨年炼油能力；液化天然气（LNG）接收规模达到800万吨，跃升为全球第六、全国第一的国际船加油港，成为全国供油体量最大、市场主体最丰富、市场竞争最充分的区域及全国最大的油气储备基地。

河南省为全国首个跨境电商零售进口药品试点地区，河南自由贸易试验区郑州片区充分发挥跨境电商制度创新领先优势，在全国率先开展跨境电商零售进口药品试点，通过设计全新的通关申报系统、打造药品溯源系统及商业运作模式，建立了高效有序的进口药品流通体系。商品从申报到放行缩短至5分钟，峰值业务量达每天3000万单以上，达到了每秒通关500单的“河南速度”。全国首创“1210”跨境保税进口模式，对跨境电商进口商品和电商企业实行“双分级”、差别化监管并在国内复制推广，为世界海关跨境电商标准框架的制定提供了借鉴。在全国率先实行口岸监管模式改革，探索建立了“跨境电商多模式综合监管制度”，极大地激发了企业发展动力与活力，吸引了阿里巴巴、京东、小红书、聚美优品等国内跨境电商巨头区域总部落地。

济南市获批全国首个科创金融改革试验区，山东自贸试验区济南片区作为济南市科创金融改革开放的“示范区”，先后出台服务科创金融改革试验区19条、融资租赁发展19条、新型离岸国际贸易高质量发展8条、金融改革试点20条、外汇管理试点15条等创新举措，成立山东自贸金融研究院，在全国首创人力资本价值出资、构建“科融e贷”科创企业授信新体系，落地全省首单离岸人民币债券、租赁不动产投资信托基金（REITs）和知识产权基金业务，成功发行全国首单自贸特色商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）项目，落地全省首单无形资产融资租赁业务，为片区企业颁发山东自贸试验区首张金融租赁《医疗器械许可证》，实现了全省、全市多个“首家”“首笔”突破，着力构建“要素保障、服务实体、开放创新、招引特色”的科创金融全周期全链条投资服务体系。

制约自贸试验区发展的主要问题

取得成绩尚存差距。部分自贸试验区改革创新的力度和深度与中央要求还存在较大差距。一些地区对中央建设自贸试验区重大决策部署的认识不到位，没有把自贸试验区当作国家制度创新的“试验田”，而是把工作重点放在了打造政策“洼地”和发展“高地”上，取得的成绩与中央“建设具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自贸试验区”的期待有较大落差。在国家层面尚未形成适用于自贸试验区的法律法规及容错机制，导致一些改革探索缺乏积极性。

部分事权授权不充分。中央部委及省直部门放权的强度及意愿与地方所需之间的匹配性不强。在下放权限时，其积极性和力度与各自贸试验区的期望之间存在差异，有些部门未考虑自贸试验区的实际需要，导致下放的部分权限与自贸试验区实际需求不相符。部分自贸试验区改革诉求需“一事一议”“一事一报”，容易导致创新举措“碎片化”，难以进行系统性、集成性改革创新。

特色产业定位不鲜明。除部分自贸试验区找准其特色产业，根据其产业发展重点，有针对性开展相关发展的制度创新外，大部分地区在选择特色产业方面定位模糊且存在趋同现象，导致较多地区的探索主要以程序性和便利化创新为主，出台的改革措施存在同质化、重复化的现象，在差异化探索方面特色不鲜明，成效不突出。无法通过特色产业赋能地区实体经济发展，增强区域发展的辐射带动能力。

部门及市场主体对自贸试验区认识较为局限。一些部门对自贸试验区的“国家试验田”属性缺乏深刻认识，导致其参与自贸试验区改革试点的主动意识相对不足，在制度创新工作的推进上力度不够。部分市场主体对自贸试验区缺乏了解，甚至将其等同为经济开发区，希冀在自贸试验区内可获得税费减免、财政补贴等政策优惠，并没有及时反映影响创新动力和市场活力的体制机制障碍，导致部分试点任务未能有效地契合开放型经济体制的建设需求。

加快自贸试验区发展的对策建议

切实做好顶层设计，为自贸试验区发展提供法律保障。国家颁布《中华人民共和国海南自由贸易港法》，为建设高水平的中国特色海南自由贸易港，推动形成更高层次改革开放新格局提供了法律保障。笔者建议应结合自贸试验区总体发展现状及遇到的问题，从国家层面统筹海关、商务、金融监管等部门，制定自贸试验区法及自贸试验区管理条例，解决自贸试验区在实际运作中遇到的多元争端问题，让自贸试验区的改革创新更具有法律依据。

给予充分赋权授权，为自贸试验区发展提供政策支持。自贸试验区开展的较多事项的改革及创新均需中央部委及省直部门的支持与授权。笔者建议，中央部委及省直部门应充分调研各自贸试验区发展需求，根据其实际需要批量下放相关事权权限，给予自贸试验区一定的政策支持；建立“自贸政策支持直通车”机制支持自贸试验区集成式改革创新发展，赋予自贸试验区更大的改革自主权，发挥自贸试验区先行先试优势，推进自贸试验区承接更多的改革试点任务。

充分落实国家战略，为自贸试验区发展提供先导力量。笔者建议，自贸试验区应充分落实京津冀一体化、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，做好服务国家战略与区域协同发展相结合。同时，应探索实施有助于打破地区间市场壁垒、畅通国内大循环、助力优化区域经济布局的相关措施，努力将扩展发展空间和改革试点承载区域辐射到周边地区，打造“全域自贸”。

突破产业发展瓶颈，为自贸试验区发展提供科技赋能。自贸试验区应贯彻实施创新驱动发展战略，找准制约产业发展瓶颈，聚焦“卡脖子”问题进行创新突破。围绕科技赋能的绿色低碳、高端前沿的生物医药、变革核心驱动力的人工智能等特色产业，在技术攻关、自主研发、科技创新等方面加快高端要素集聚，持续引进能够填补空白、突破“卡脖子”技术的产业项目。