完善水利工程供水价格形成机制的认识

杨君伟

（中国南水北调集团中线有限公司，100036，北京）

水价在优化水资源市场化配置中发挥着基础性作用。《水利工程供水价格管理办法》（国家发展和改革委员会、水利部令2003 年第4 号，简称原《水价办法》）和《水利工程供水定价成本监审办法（试行）》（发改价格〔2006〕310 号，简称原《成本监审办法》）印发以来，对构建水利工程供水价格形成机制，保障水利工程良性运行发挥了积极作用。近年来，党中央、国务院对完善价格形成机制提出明确要求。原两个办法在定价方法、监管模式、重要参数设置等方面已不符合新形势发展变化需要，国家发展改革委商水利部于近期修订印发了《水利工程供水价格管理办法》（发改委令54 号，以下简称新《水价办法》）和《水利工程供水定价成本监审办法》（发改委令55 号，以下简称新《成本监审办法》），将于2023 年4 月1 日起施行。两个办法的修订施行，为新时期进一步完善水利工程供水价格形成机制提供了制度保障。

一、两个办法修订的重要意义

1.贯彻落实“两手发力”的有效举措

两个办法根据水利工程网络型自然垄断行业属性，既强调政府规制作用，明确水利工程供水价格原则上实行政府定价，又强化市场导向作用，具备条件的可由供需双方协商定价，或通过招标投标等公开公平竞争形成价格。修订两个办法是落实两手发力有关要求，兼顾效率和公平的有效举措。

2.适应国家价格改革形势的必然要求

2017年，国家发展改革委出台《全面深化价格机制改革的意见》（发改价格〔2017〕1941号），要求建立健全以“准许成本+合理收益”为核心、约束与激励相结合的网络型自然垄断环节定价制度。2021年，又印发《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》（发改价格〔2021〕689号），提出建立健全有利于促进水资源节约和水利工程良性运行、与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制。修订两个办法是适应国家价格改革形势，落实网络型自然垄断行业“准许成本+合理收益”定价方法，完善水利工程价格形成机制的必然要求。

3.适应水利投融资体制机制市场化改革的内在需要

我国正在加快国家水网建设，2022 年水利建设完成投资突破1 万亿元，未来一段时期还将持续稳步增长，以财政资金投入为主的投资模式难以为继，迫切需要拓宽水利建设长期资金筹措渠道。修订两个办法，充分发挥价格杠杆作用，建立合理的各类资本要素回报机制，为鼓励和引导包括社会资本、债务资本在内的各种资本要素参与水利工程建设和运营，扩大市场化融资规模创造了条件。

二、两个办法修订的主要亮点和特点

1.重构了水价核定的方法

原《水价办法》规定水价由供水生产成本、费用、利润和税金构成。新《水价办法》按照“准许成本+合理收益”定价，准许收入由准许成本、准许收益和税金构成。准许成本包括固定资产折旧费、无形资产摊销费和运行维护费等。主要变化是计取收益的对象由净资产调整为供水有效资产，利息支出从供水成本调整到准许收益中，准许收益率包括权益资本收益率和债务资本收益率。其中：

（1）权益资本收益率

原《水价办法》规定非农业用水价格利润率按国内商业银行长期贷款利率加2～3 个百分点确定。水利工程属于重资产，受用水户承受能力影响，难以达到社会平均资产回报率水平。综合考虑国有资本经营业绩考核、吸引社会资本参与等因素，新《水价办法》规定权益资本中的社会资本和政府资本实行差异化收益率政策，社会资本投入形成的有效资产按监管周期初始年前一年国家10 年期国债平均收益率加不超过4 个百分点确定，根据目前国债收益率测算，最高可达到7%左右，具有吸引社会资本的能力；政府资本金注入形成的有效资产，权益资本收益率按不超过监管周期初始年前一年国家10 年期国债平均收益率确定，最高可达到3%左右。政府资本和社会资本实行差异收益率政策，是水利行业基于自身行业特点，在价格改革方面做出的重大理论创新和实践创新。

（2）债务资本收益率

新《水价办法》规定实际贷款利率高于监管周期初始年前一年贷款市场报价利率的，按照市场报价利率核定；实际贷款利率低于市场报价利率的，按照实际贷款利率加二者差额的50%核定，有利于激励供水单位争取低利率政策，降低用水户负担。

2.调整了准许成本的范围

原《水价办法》规定供水生产成本包括直接工资、直接材料费、其他直接支出、制造费用及合理销售费用、管理费用和财务费用。新《水价办法》规定准许成本包括固定资产折旧费、无形资产摊销费和运行维护费。准许成本范围的主要变化包括：

（1）固定资产折旧费

①固定资产原值。原《成本监审办法》规定1994年3 月底前建成投产的水利工程，已进行过清产核资的，按财政或国有资产管理部门认定的各类固定资产价值确认；1994 年3 月底后的固定资产原值，以竣工财务决算报表为准。新的《水价办法》规定可计提折旧的固定资产指履行必要审批手续购买、建设的与水利工程供水业务相关的资产，以及政府无偿划拨的供水业务相关资产，不包括：供水经营者开办的多种经营企业及“三产”等与供水业务无关的资产；未实际投入使用的、不能提供固定资产价值有效证明的或者社会无偿投入的固定资产。

②固定资产折旧年限。原《成本监审办法》主要依据《水利建设项目经济评价规范（SL 72—2013）》，按照财务制度规定的固定资产分类折旧年限，一般按照经济寿命年限折旧；新《成本监审办法》主要依据《水利水电工程合理使用年限及耐久性设计规范（SL 654—2014）》，根据固定资产的性质、设计使用年限和行业规范，并考虑资产使用状况合理核定。坝、闸建筑物，溢洪设施，泄洪、放水管洞等建筑物自然寿命远高于经济寿命，按照新《水价办法》核定的固定资产折旧费将低于原《水价办法》，从而有效降低准许成本，提高有效资产的收益率。

（2）无形资产摊销费

基于历史背景，水利工程使用土地基本无偿划拨，专利权等无形资产也相对较少，原《水价办法》没有对无形资产摊销单独规定。随着土地市场化改革逐步深入，水利工程实行土地有偿使用；水利行业越来越重视科技创新工作，研发支出逐年增加，无形资产已成为供水单位重要资产类别，新《水价办法》规定无形资产摊销费按照核定的监审期间最末一年无形资产原值、规定的摊销年限，采用直线摊销法核定。

（3）运行维护费

①职工薪酬。原《成本监审办法》规定人数应符合国家规定的定员标准，实际人数超过定员标准上限的，按上限核定；实际人数小于下限的，按下限核定。人均工资原则上据实核定，但最高不得超过当年统计部门公布的当地独立核算工业企业（国有经济）平均工资水平的1.2 倍；实际工资低于劳动工资管理部门批准的工资标准的，按照批准的工资标准确定。人员工资总额按照核定的人数和人均工资核定。新《成本监审办法》规定职工平均工资原则上按照监审期间最末一年的实际值核定。政府有关部门对供水经营者进行工资管理的，职工工资总额不得超过政府有关部门核定的数值；政府有关部门没有进行工资管理的，职工平均工资按照不超过统计部门统计的当地水利管理行业职工平均工资水平核定。

②材料费和修理费用。原《成本监审办法》没有规定限额；新《成本监审办法》规定两者合计原则上不得超过监审期内每年固定资产原值期末数平均值的2%。

③大修理费。原《成本监审办法》规定按照审核后固定资产原值的1.4%核定，也可根据水利工程状况在审核后固定资产原值1%～1.6%的范围内合理确定。新《成本监审办法》规定大修理费原则上按照剔除不合理因素后的监审期间平均值核定；数额较大的，可按照一定年限分摊计入定价成本。其中供水单位为事业单位的，可根据水利工程老化状况，原则上按照不超过监审期间最末一年固定资产原值的1.5%核定大修理费；对于老化比较严重、运营存在较大困难的水利工程，大修理费计提比例可在不超过4%的范围内适当提高。

④政府补助。基于历史背景，原《成本监审办法》没有区分政府投资和政府补助两种方式。新《成本监审办法》对政府投资和政府补助两种方式进行了有效区分，规定供水单位为事业单位的，财政补助形成固定资产、无形资产及当期费用的，计入成本的部分先冲减公益性成本再冲减经营性成本。供水单位为企业的，供水单位获得的与水利工程有关的政府补助形成固定资产、无形资产和当期费用的，计入定价成本的部分冲减水利工程总成本。其他业务与水利工程供水业务共同使用资产、人员或者统一支付费用，依托主营业务从事生产经营活动，以及因从事主营业务而获得政府优惠政策，不能单独核算或者核算成本不合理的，应将其他业务收入按照一定比例冲减供水成本。

⑤广告费。原《成本监审办法》规定广告费可计入成本；新《成本监审办法》规定各类广告、宣传费用（不包括安全警示宣传费用）不得计入成本。

3.调整了售水量的核定方法

原《水价办法》规定售水量一般按照最近3年平均实际供水量核定，如连续出现较严重干旱或洪涝灾害，或者用水结构发生重大变化，年均供水量的计算期可适当延长。新建水利工程采用供水计量点的年设计供水量并适当考虑3～5年内预计实际供水量计算。

新《水价办法》规定售水量为监审期间年均售水量，供水力发电用水和生态用水，应按照一定比例予以扣减。有设计供水量的工程，监审周期年平均售水总量低于工程设计供水量60%的，按设计供水量的60%确定，其中核定农业售水量和非农业售水量按照监审期间年平均农业和非农业实际售水量的比例进行分摊。新建工程在达产过程中，核定售水量按监审期间最末两年平均售水量且不低于设计供水量的60%确定，将有效引导新建水利工程合理确定供水规模，防止过度超前投资，同时解决原有工程因达产率过低造成单位供水成本偏高的问题。原有工程因上游来水、用水需求发生较大变化导致实际售水量低于设计供水量较多的，可视情况调整核定售水量，保障工程运行维护需要。

4.其他主要变化

（1）监管周期

原《水价办法》规定监管周期根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整，没有明确监管周期；新《水价办法》规定监管周期原则上为5 年。明确监管周期，有利于根据水利工程运行成本变化及时动态调整水价，从而解决现行水利工程水价调整难、调整周期长甚至多年不调整等问题。

（2）基本水价

原《水价办法》规定基本水价按补偿供水直接工资、管理费用和50%的折旧费、修理费的原则核定。基本水费按用水户的用水需求量或工程供水容量收取。新《水价办法》规定基本水价按照适当补偿工程基本运行维护费用、合理偿还贷款本息的原则核定，原则上不超过综合水价的50%。新建工程的基本水费按设计供水量收取，原有工程按核定供水量收取。

（3）生态补水

原《水价办法》没有对生态补水水价进行规范。近年来，生态补水作为复苏河湖健康生命的有效措施发挥了重要作用，新《水价办法》规定生态用水价格由供需双方参考供水成本协商确定。

（4）前置协商

原《水价办法》没有要求前置协商；针对水利工程前期工作阶段，受水区提出的受水量需求量大，而工程建成后实际用水量小，且供需双方水价难以达成一致意见，水费收取难等问题，新《水价办法》落实“先建机制，后建工程”的有关要求，规定新建水利工程应在项目前期工作阶段，由项目法人、供水经营者或其出资人代表与用水户代表或用水户所在县级及以上人民政府授权代表签订框架协议，约定水价测算边界条件，包括准许收益率等关键参数取值、两部制水价设置等，为价格主管部门制定水价和水利工程投入运行后的价格执行提供了基础，有利于形成稳定预期，吸引社会资本参与。

三、如何落实两个办法

两个办法修订印发后，国家发展改革委将对中央直属及跨省（自治区、直辖市）重大水利工程供水价格进行校核，分批开展成本监审，适时调整水价。供水单位应认真落实有关要求，做好相关工作。

1.严格列支项目

根据两个办法，严格按照可列支项目计列成本，以下不得列支成本：一是不符合会计法等有关法律、行政法规、财务制度和国家统一的会计制度规定及价格监管制度等的费用；二是与水利工程供水生产经营过程无关的费用；三是虽与水利工程供水生产经营过程有关，但有专项资金来源予以补偿的费用；四是固定资产盘亏、毁损、闲置和出售的净损失；五是向上级公司或者管理部门上交的利润性质管理费用、代上级公司或者管理部门缴纳的各项费用、向出资人支付的利润分成及对附属单位的补助支出等；六是各类捐赠、赞助、滞纳金、违约金、罚款及计提的准备金；七是各类广告、宣传费用（不包括安全警示宣传费用）；八是其他不合理费用。

2.加强成本管控

一是建立健全成本费用控制机制，制定日常维修养护费用和管理性费用定额标准，严格将成本费用开支控制在定额标准内。二是优化运行维护实施方案，通过科技创新、工艺优化、信息化建设、流程再造、采购协同、供应链管理、整合需求等方式，既实现运行维护预期目的，又降低运行维护成本。三是强化市场竞争机制，严格履行招标采购、合同签订有关程序和规定，实时了解和动态掌握市场行情及趋势，加大公开采购和集中采购力度，有效控制维修养护成本。

3.规范成本核算

严格执行有关会计准则和会计政策，并落实成本监审有关要求。一是按照分类定价的原则，供水成本按供水对象分类归集，不能直接归集到供水对象的，按照一定方法在各类业务之间进行分摊。二是长距离引调水水利工程成本能直接归集到区段或口门的，直接归集到区段或口门；不能直接归集的，依据“受益者分摊”原则，按照一定方法分摊到相关区段或口门。

4.限定收益范围

以下资产不得纳入计提收益资产范围：一是与供水业务无关的资产；二是未投入实际使用的资产；三是不能提供价值有效证明的资产；四是由用户或政府无偿移交、社会无偿投入及除政府资本金注入之外的其他政府投资和补助补贴资产；五是1994 年财政部清产核资，资产价值重估之后评估增值部分资产；六是其他不应计提收益的固定资产、无形资产和营运资本。

5.配合成本监审

如实提供生产经营及成本情况，并对提供资料的真实性、合法性、完整性负责。一是按照两个办法要求对水价成本进行归集和调整，开展水价模拟测算。二是及时提供年度财务报告、会计凭证、账簿，费用支出、收入明细账，监审期间内各年末最末级科目余额表；成本报表，主要成本项目的核算方法、成本费用分摊方法及相关依据；渠首供水量、最末端计量点实际供水量、产权分界点或交水断面计量售水量及水量相关的统计报表等。

6.实行水价公示

应严格执行国家水价政策，并向社会公开供水价格。