国土空间规划背景下存量土地再开发实践研究
——以长沙市天心区为例

李 宇 孙思敏

(长沙市规划设计院有限责任公司，湖南 长沙 410007)

经济新常态下，城市存量空间和存量规划得到广泛关注， 精明增长和科学利用存量是未来城市发展的重要方式。研究如何在存量规划背景下挖掘存量土地的潜力、 探究存量土地的发展方向、 提出具有实操性的再开发策略， 对于推动城市发展具有重要的现实意义。

1 存量土地概念界定

“存量土地”是一个热名词，但目前还未有明晰的概念。通过对万方、知网等知识服务平台众多学者对其研究，存量土地形成两种认识，广义上泛指城乡建设已占有或使用的土地，狭义上指现有城乡建设用地范围内闲置未利用和利用不合理、不充分、产出效益低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地[1]。姚存卓(2009)学者认为存量土地需有明确的土地使用权人[2]。黄卓,师浩辰等学者(2021)结合湘潭市现状，将存量用地分为低效用地、批而未供用地、闲置用地以及违法用地四个大类，12个小类[3]。总的来说，存量土地分类主要是从供地情况及建成利用状态进行划分的。

有关政府部门在实际操作中对存量土地进行了分类。原国土资源部在2004年下发的《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》中提出对存量建设用地闲置土地、空闲土地和批而未供土地基本情况进行调查。2018年自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》中提出消化批而未供土地和闲置土地数量作为新增建设用地计划重要测算指标，通过“增存挂钩”奖惩机制有效推进存量土地处置力度。在国土空间背景下，城市用地供给由“给指标”转向“挣指标”[4]。

基于学者、政策文件对存量土地的认识以及天心区发展需求，本次研究的存量土地按照供地情况和已建低效用地性质，分为闲置土地和低效用地两种类型，其中闲置土地包括未批未供、批而未供、供而未建用地，低效用地包括低效工业物流、居住、商业商务以及其他低效用地。

2 存量土地现状调查

2.1 全面排查，摸清存量土地家底

对存量土地进行全面排查，是摸清自身资源家底、强化发展支撑的现实需要，也是存量土地再开发前期基础性工作。根据存量土地概念界定，对存量土地权属边界、供地情况、用地现状、闲置或低效原因以及土地权利人开发意愿等进行现状调查。

天心区存量土地调查摸底采取内业整理和外业核查相结合的方式。在实践中发现，未批未供用地边界不清晰，需与街道或村集体进行现场确认；批而未供用地矢量数据边界清晰，方便入库；供而未建矢量数据不全，未建原因需进一步调查；已建低效用地虽有识别标准，但很难量化，低效原因需现场调查。通过与各部门、街道多次反复核查，最终确定存量土地图斑和属性表格。

2.2 标图入库，建立存量土地基础数据库

以街道为调查单元，根据存量土地调查摸底成果，将每宗存量土地标注在遥感影像图和土地利用规划图上，建立存量土地数据库。基于对天心区存量土地实践，需注意以下两个方面：一是与国土空间规划信息平台相衔接。对各类数据进行转换，统一用2000国家大地坐标系。二是统一存量土地属性。基于现有矢量数据、土地权属和现行控制性详细规划用地边界对存量土地进行划分，将每一宗地已有的属性表格(地块编号、所属街道、权属单位、现状用地性质、土地权属性质、供地情况、用地面积、规划用地性质、规划指标)与存量土地图斑一一对应，再将所有数据进行整合，形成一个完整的数据库文件。

3 存量土地再开发思路

以土地集约高效利用和提高城市活力与品质为目标，探索差异化、多元化的再开发利用方式，优化功能布局、提升产业动力和改善人居环境等，合理有序地推进存量土地再开发。

3.1 分区引导，提出差异化再开发策略

充分考虑天心区城市发展实际情况和发展诉求，根据“北优、中提、南融”发展方向，划分外滩、省府和暮云三大片区，提出差异化再开发策略。

外滩片区：以活力营造为导向的有机更新模式。围绕“坡子街、黄兴南路、五一商圈”等网红商街以及西文庙坪、化龙池等历史街区进行有机更新，聚集功能和品质提升，通过综合整治促进老旧建筑活化，发展文化创意产业，加强城市市容、市貌更新工作，切实提升城市形象。

省府片区：以提质升级为导向的片区统筹模式。围绕“文创中心、消费中心和医学中心”，充分发挥省府行政资源优势，挖掘存量，完善配套，重点发展总部经济、商务办公、文化创意、休闲娱乐和商贸旅游等现代服务业。

暮云片区：以南部片区建设为导向的增存联动模式。聚焦数字中心、奥体中心等重大项目建设，存量土地再开发以土地征收成片开发和低效用地改造相结合的增存联动土地整备模式，打造长株潭融城核心区和绿心生态示范区。

3.2 分类施策，实行多元化再开发方式

结合各类用地闲置或低效原因，因地施策，多种方式推进存量土地再开发。

3.2.1 未批未供用地

未批未供用地主要为集体土地，需根据重点项目实施和城市发展进行土地征收成片开发。

3.2.2 批而未供用地

根据批而未供用地原因分类施策。因征地原因的，根据项目落地时序或周边土地市场变化情况适时有序推动征地工作；因招商原因的，突出地块优势，打捆或成片进行招商推介；因手续原因的，找出未办理相关手续原因，督促用地单位加快办理供地手续；因地块原因的，具备独立开发条件的，达到最优规划指标后，及时推进征地拆迁、项目前期规划，尽快办理出让手续。不具备独立开发条件的，通过置换、整合后与周边其他未建用地联合开发。

3.2.3 供而未建用地

因企业原因的，督促企业尽快开发建设，设定限期建设时间，超时未开发则认定闲置并无偿收回土地；开工意愿不强的，下达限期开工通知书，超时即罚款或无偿收回土地；确实因其他原因无法在短时间内启动项目建设的，可由相关平台公司进行收购。因政府原因的，用地暂未达到开工条件的，加快基础设施建设进度，尽快交地；涉及地块规划修改的，与用地单位协商改变土地用途，或置换土地，或盘整收回后重新供地。

3.2.4 已建低效用地

位于城市更新内的，纳入更新片区，采取全面改造类、综合整治类、功能改善类、生态修复类和历史文化保护类五种类型进行统筹改造。

位于城市更新范围外的，权利主体具备自主更新改造实力的可自主更新改造；权利主体不具备自主更新改造实力的，可由市场主体实施或合作实施或由相关平台公司进行收购实施改造，促进土地盘活。

3.3 分期实施，采用渐进式再开发时序

围绕“六个中心”(金融中心、奥体中心、消费中心、文创中心、数字中心、医学中心)和天心大道产业发展轴，按“重点优先、以点带面、分期实施，滚动发展”思路，在充分尊重各开发主体改造意向的基础上，结合现状发展条件、存量建设用地潜力评价结果、重大设施或重大项目引入，按2025年、2030年、2035年分近中远期分批稳妥推进存量土地开发。

2025年前计划推进已批在建、已批未建的城市更新项目，“十四五”重点项目、已纳入旧改计划项目、已纳入土地征收成片开发项目以及具有高潜力开发的存量土地项目；2030年前推进其他区域城市更新项目、其他中潜力开发的存量土地项目；2035年前推进其他区域剩余存量土地再开发项目。

4 存量空间再开发模式

4.1 城市更新统筹改造模式

天心区目前正在实施狮子山、新开铺、黑石铺、九峰、先锋五个片区城市更新，城市更新范围内存量土地可结合城市更新推进存量土地再开发。

黑石铺更新片区位于天心区省府片区，交通区位便捷，景观资源较好，但片区产业发展动力不足，以低效的工业、物流、市场为主，片区内最大的工业企业肉联厂原为中南地区影响力高的肉类加工基地，经过数十年发展和市场变迁，仅有小部分作为冷链仓库使用，其余已停产闲置。现存西站台、铁轨被认定为长沙市第三批历史建筑。整个片区总面积约660.92公顷，其中存量土地253公顷。黑石铺片区作为城市功能升级、产业升级、形象升级重点更新片区，定位为“湘府门户，湘江客厅”，将打造绿色、复合、共享为特色的城市重点片区。空间上在保留冬瓜湖水系、路网骨架和历史建筑基础上，对该片区进行整体更新改造，布局创新商务、工业遗址文化展厅、主题商业街、生态居住、铁路文化公园、水生态公园等，重点塑造商业办公空间、亲水休闲空间、文化体验空间以及城市地标建筑。

4.2 重要节点改造提升模式

以TOD、SOD、EOD为操作模式，对重点产城融合节点进行改造提升。一是结合地铁站点，引入TOD开发模式，提高周边用地混合度与开发强度。二是结合区域级重大设施或项目引入，带动周边存量土地盘活。三是对于不具备成片再开发条件的，可优先补齐生活圈设施缺口，利用存量土地再开发，构建以口袋公园、广场、慢行道为主的交往空间，完善医疗、教育、养老等公共服务设施，提升片区居民幸福感和满足感。

4.3 零星整合插花改善模式

零星地块现状为经营性用地，周边用地未开发建设的，可进行用地整合，成片开发；如无法与周边土地整合开发的，可用于建设公园绿地、停车场、社区服务、公共管理和公益性服务设施等。

5 存量土地再开发建议

5.1 搭建存量土地信息平台

基于ArcGIS存量土地调查摸底基础数据库,利用倾斜摄影和三维建模技术，将存量土地实景地图清晰地展示在信息平台，并将存量土地面积、规划指标、土地权属、供地情况等信息导入，搭建集展示、查询、分析应用等功能于一体的定期更新的存量土地信息平台，同时将存量土地“一张图”展示应用融入国土空间基础信息平台。

5.2 探索多种权利主体开发模式

一是调动国有土地原使用权人参与：比如低效用地，权属单位为企业的可以调动土地权利人自主申请参与开发改造；二是引导农村集体经济组织参与：针对用于安置农民生产生活的两安用地，引导集体经济组织自行开展改造，或寻找合作伙伴共同开发；三是鼓励市场主体参与：对于零星土地可与周边低效用地进行整合，允许市场主体收购相邻多宗地块，便于整体开发；四是政府储备：对于基础设施和公共设施建设或城市更新片区，由政府进行收购、回收，储备后重新出让。对低效的工业用地，特别是淘汰或“退二进三”的工业用地，建立退出机制，企业自身无改造升级计划，可由政府收购后重新安排使用。未批未供的集体土地也可由政府统一收储。

5.3 构建层次清晰的规划体系

将存量土地再开发规划融入国土空间规划中，制定存量土地再开发专项规划、再开发单元规划和再开发项目实施方案三个层面的规划体系。再开发专项规划是对接国土空间规划，确定更新目标和重点更新区域；再开发单元规划是整体统筹并提出控制指标要求和其他规划指引，涉及功能结构、土地利用意向、指标总量控制、公共设施布局、交通、刚性弹性控制要点等内容，与控制性详细规划平行，成果内容最终反馈控规法定化；再开发项目实施方案参照再开发单元规划中对存量土地提出的控规指标进行详细规划，指导再开发项目实施。

5.4 完善存量土地再开发政策保障机制

一是通过政策鼓励、用地补偿等方式激发再开发积极性，借鉴上海、广州、深圳等土地再开发较成熟经验，通过片区平衡、用地补偿、容积率指标置换等方式，以一定的利好政策吸引市场来投资建设。

二是简化申报审批流程，完善制度保障机制。加强存量土地项目申报、规划编制和办理后续相关手续等方面的规划引导和主动服务，尽可能减少或归并相关步骤，加快项目推进。

6 结 语

本文通过对天心区存量土地的实践探索，积累了三点经验：一是明确存量土地摸底调查的对象和内容，统一存量土地分类标准，建立存量土地数据库。二是对存量土地再开发思路探索，分区引导提出差异化再开发策略，分类施策实行多元化再开发方式，分期实施采用渐进式再开发时序，促进存量土地再开发。三是根据具体实践，采用城市更新统筹改造、重要节点改造提升和零星整合插花改善三种存量空间再开发模式，指导存量土地盘活利用。

面对成因复杂的存量土地，有针对性地采取“一地一策”方式解决导致其成为存量土地的问题源头，找到做优的再开发策略。同时，需进一步完善存量土地规划体系和再开发政策保障体系，提出存量土地盘活实施指引或支持性政策。