浅析城镇老旧小区改造项目引入全过程造价管理与审计的必要性

姜 旭 徐红梅

(北京泛华国金工程咨询有限公司广西分公司，广西 南宁 530029)

随着国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发[2020]23 号)的发布，全国各地开始大量实施城镇老旧小区改造项目。但老旧小区改造项目存在一些通病如：不可预见的内容多、原始资料缺失、小区居民需求不一致、变更签证多等问题，这就导致造价控制工作的开展异常困难。有些政府主管部门认为监理单位同样具有投资控制职能，继而放弃委托全过程造价管理服务，给项目的后期实施埋下巨大投资失控风险和政府审计风险。在此背景下，引入造价咨询单位对城镇老旧小区改造项目进行全过程造价管理就显得尤为重要[1]。

1 城镇老旧小区改造项目造价控制难点

1.1 政府实施平台的人手短缺

城镇老旧小区改造项目一般涉及小区数量多、位置分散且项目体量较大。实施过程中通常会产生大量现场协调工作，而这些现场变更通常都会伴随造价的增减。目前政府方实施平台造价相关专业人员不足，需要全过程造价管理单位全程配合，同时收集过程资料并审核后提交政府方审计部门最终审计(如有)，若相关工作完成不及时将会影响旧改工作整体推进的速度，从而影响中央资金的拨付和下达。

1.2 设计方案的经济性不佳

据了解，当前城镇老旧小区改造项目多采用EPC或者PPP模式，设计单位多数并不是直接受政府方委托，导致设计单位在进行设计时不能完全将政府方的诉求放在第一位，并且目前设计单位“保守设计”是普遍存在的现象。由于老旧小区项目不同建筑物现状基本情况的不同，多重因素导致必须要有造价控制单位全程配合设计单位共同考虑设计方案的经济性及是否做到资金利用最大化原则。

1.3 工程变更签证多

由于城镇老旧小区改造项目设计建造工作大都在二三十年前，原设计图纸、施工资料等原始资料缺失可能导致设计文件与现场实际情况存在较大出入。老旧小区经过长时间的使用还会增加较多不可预见内容，如地下各类管网工程，管沟开挖过程中可能挖到未知管线、各类障碍物、淤泥等影响城镇老旧小区改造项目正常施工的情况。导致城镇老旧小区改造项目产生较多设计变更和大量现场收方工作。发生设计变更及现场收方后，如果没有全过程造价管理单位的实时跟踪审计，后期结算可能面临部分隐蔽项目无法核实，发生扯皮现象。

1.4 社会干扰因素多

城镇老旧小区改造项目通常每个施工合同都会涉及改造很多小区，不同小区居民对小区改造内容存在不同意见，施工过程中可能会出现个别居民干预施工的特殊情况。施工内容影响相关单位、部门出行便利，也会导致不同程度的干扰[2]。

2 城镇老旧小区改造项目资金的特殊性

据了解，大多城镇老旧小区改造项目的主体资金来源于中央资金的直接拨付，资金拨付与项目内容紧密对应，资金结余将被收回，资金超支将由地方财政自行承担。在这样的背景下，如何最大化利用有限的中央资金做好多项工作安排成为了必须解决的问题。落实到具体中，就是考虑设计方案如何能够在一定限额下具有最高“性价比”，既要考虑设计方案的经济性又要评判中央资金是否能够足额投入，高效利用，就需要全过程造价管理单位全程配合政府方对设计方案进行经济性比选，对设计概算进行审核，不超投资估算的同时，将审减的金额再考虑增加其它改造内容。

同时，资金特殊性也是导致此类项目格外受政府审计部门关注的重要原因，需要全过程造价管理单位更多考虑过程资料的连续性、合法合规性等后期政府审计部门关注的审计点，规避相关审计风险。

3 全过程造价管理工作实施的必要性

全过程造价管理工作是将工程建设各阶段造价管理业务整合在一起，动态控制工程设计阶段、招投标阶段、施工阶段以及竣工结算阶段的工程造价。合理估算投资、概算、预算、合同价格、结算价格，这种主动而又动态的造价控制为达到工程预期目标起到了保障作用，从根本上为政府方控制好工程造价提供了基础。同时，对项目建设各环节可能存在的不合规情况进行风险识别并提出整改意见，保证项目建设过程的合法合规性。

3.1 招投标阶段造价管理

全过程造价管理单位要对招标文件进行审查，对招标用工程量清单及控制价进行编制(或审核)，对拟中标单位进行清标及合同条款审查，并协助完成合同签订，确保采购环节无风险。

3.2 施工阶段全过程造价管理

全过程造价管理单位要进行合同管理、进度款支付管理、设计变更洽商管理、材料价格管理、索赔管理、隐蔽工程见证等。对项目实施流程进行风险识别并提示风险，需着重注意的控制点如下。

3.2.1 建立成本动态管理台账做好资金足额投入控制

依据合同及相关规定，对施工图进行重新计量，对比分析批复概算与施工图预算；对拟签认、已签认的设计变更、收方单、签证单进行造价审核；对合同条款进行分析，结合施工实际情况及市场价格变动，估算可能引起的最终结算价格调整；基于以上成本数据建立成本动态台账，实时反映投资变动情况，做好资金足额投入的控制。

3.2.2 协助成本优化及多方案比选

对设计单位提出的不同方案进行成本优化或者涉及多方案比选时，利用全过程造价管理单位的专业力量进行成本测算，对涉及的新做法、新工艺、新材料进行市场询价，提供决策依据。

3.2.3 变更审核

老旧小区改造项目施工过程中通常变更较多，当政府方授权或要求全过程造价管理单位对工程变更价款进行审核时，全过程造价管理单位应首先检查工程变更提出单位和监理单位、设计单位、建设单位是否达成一致意见，并形成了工程变更单。业务部门应就同一工程的工程变更单制定编号原则，编号应连续、不中断。全过程造价管理单位应结合当地最新的，关于政府投资建设项目工程设计变更管理的有关文件，在是否符合变更程序、变更文件是否有效、变更造价是否合理及风险等方面提出审核意见。若全过程造价管理单位在审核工程变更时无法与送审单位达成一致意见，全过程造价管理单位应及时出具参考意见给政府相关协调机构，必须确保相关问题及早发现，及时得到妥善解决，为后续进度款审核，过程结算的顺利进行提供必要的前提条件。

3.2.4 对进度款进行复核

复核经监理单位审核的进度款资料，确保进度款拨付的准确性。当政府方授权或要求全过程造价管理单位对工程进度款进行复核时，承包单位应提出进度款申请资料，监理单位应提出形象进度情况说明，并对进度款进行初步审核后报建设单位进行最终审核并付款。全过程造价管理单位复核形象进度情况，并与建设单位同步对进度款进行复核，若发现进度款超付时，全过程造价管理单位应及时提出意见。

3.2.5 做好施工过程价款结算

按照住建部最新出台的指导意见，做好项目施工过程价款结算，施工过程验收以五方签字验收资料为主，政府相关职能部门验收为辅。由于过程结算相关法规近两年密集出台，各地执行标准尚未统一，建议经参建五方验收质量合格，所有签字验收资料齐备即可进入分阶段结算，具有关联性无法分段结算的分部分项工程在工程竣工结算时一并结算。质监部门和全过程造价管理单位应做好监督检查工作。质监部门对验收过程中可能存在的质量问题及时提出相关意见。全过程造价管理机构应根据各阶段施工过程结算结果，合理预计工程总造价避免结算风险，并对比批复概算提出相关审核意见。

施工过程结算能有效加强委托方对工程建设项目中工程计价行为的监管，创新和完善工程项目结算管理制度，提高工程建设管理水平和整体效益，促进参与建设项目相关企业持续健康发展，能够大幅缩短工程竣工结算的周期。

3.2.6 对施工过程中与造价相关内容进行风险识别并加强监督

参与隐蔽工程验收并进行记录，参与现场收方工作，对上报的与造价相关资料进行现场复核后反馈意见，安排造价专业人员驻场并对影响后期结算的内容进行取证并记录，与监理工作可能出现的遗漏进行必要补充。

3.2.7 做好资料收集整理工作，为后期检查做好准备

由于项目体量大，涉及小区多，期间与造价相关的资料发生量大，各类图纸、签证变更、收方记录等需要系统整理，并按照后期审计、检查的要求进行复核后再存档。

3.3 竣工结算阶段

完成竣工结算审核工作，并出具各方签署的成果文件。如项目有二审或者国家审计机关审查，协助提供资料并参与协助审查，配合国家机关完成城镇老旧小区改造项目的审查工作。

3.4 对工程建设其他费用进行审核

由于城镇老旧小区改造项目多采用PPP或者EPC模式，工程的实施工作基本上由PPP项目公司或者工程总承包方负责，工程建设其他费用虽占建设投资比重不大，但由于合同形式多样等问题同样有很大的后期审计风险，需要政府方严格监督。全过程造价管理单位可接受委托对工程建设其他费用进行审核，并建立工程建设其他费用支付台账。具体审核范围由委托人与全过程造价管理单位在咨询合同中约定。

3.5 全过程造价管理工作与监理工作的区别

住房城乡建设部、国家发展改革委联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》发改投资规[2019]515号文件提出：三、(一)鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提，帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金；三、(二)探索工程建设全过程咨询服务实施方式。工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施；五、(二)全过程工程咨询服务酬金可在项目投资中列支，也可根据所包含的具体服务事项，通过项目投资中列支的投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等费用进行支付。全过程工程咨询服务酬金可按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取。由此可见，全过程造价管理服务和监理服务是可并列委托的、不同能力的服务酬金可叠加的两类专项服务内容。虽然二者工作内容有部分重叠，但工作性质与工作方法有差别，服务要求、标准、目的各有侧重。

3.6 从已实施案例看全过程造价管理的作用

(1)我国全过程造价管理工作已成功开展二十余年。从目前行业整体实施效果来看，全过程造价管理服务在实施过程中通过投资估算、设计概算、施工图预算、招标工程量清单及控制价的编制与审核、合同审核、变更审核、现场复核验收、材料设备询价、现场勘查留存影像资料、动态成本反馈、结算审核等一系列切实有效的成本控制方法，能够使业主更加准确的了解项目投资情况，达到有效节约投资的目的。全过程造价管理服务对监理服务的投资控制亦能够在工作中形成有效补充，对成本控制起到加强作用，通过业主协调二者工作中相互配合并未出现职责不清的情况。

(2)经初步了解，广州、太原、石家庄等城市的一些城镇老旧小区改造项目单独采用全过程造价管理服务来加强中央资金的投资控制。而柳州市、长沙市、沈阳市等城市的一些城镇老旧小区改造项目则采用全过程咨询模式分别包含工程监理和全过程造价管理服务。柳州市2018年发布《柳州市老旧小区改造试点工作实施方案》柳政发[2018]5号附件2《操作流程》“二、(二)制定初步方案、申报立项。城区政府确定建设单位(或代建单位)，通过购买服务的方式提供方案设计、造价管理以及物业管理专业指导服务。”明确提出，城镇老旧小区改造试点实施过程中需要造价管理单位提供服务[3]。

4 结 语

在城镇老旧小区改造项目中引入全过程造价管理单位能有效解决政府方实施平台人手不足的痛点，提高中央资金使用率，降低后期审计风险。政府方实施平台通过全过程造价管理工作节约的资金为百姓多办事、办实事，提高百姓的认同感、获得感、幸福感。