美国芯片产业政策背后的霸权逻辑

【关键词】美国 芯片 国家战略 国际产业 中长期发展 【中图分类号】D80 【文献标识码】A

当前人类已飞速进入网络与数智时代，人类社会发展进入新的历史阶段。芯片作为网络与数智时代的关键技术和基础设备，其重要意义毋庸多言。美欧日等多个发达国家和地区均不断加强芯片产业发展战略，试图在新的人类历史阶段占据国家竞争优势，这其中尤以美国为代表。近年来，美国政府连续出台多项关于加强芯片产业发展与技术控制的国家举措，尤其是2022年8月拜登政府签署的《2022年芯片和科学法案》、10月推出的对华半导体出口管制新规、以及试图加快组建美日韩和中国台湾地区组成的“芯片四方联盟”，凸显了美国对于芯片产业发展的高度重视和通过限制中国高新技术发展以确保本国战略优势地位的根本目的。深入分析美国芯片战略，需要从产业政策历史沿革、宏观国际产业发展局势，以及美国国家战略观入手。同时也可有选择地借鉴美国通过强有力政府行为和市场运作相结合，构建国际产业联盟的措施，从多角度积极完善中国自身的芯片和其他高技术产业发展政策。

美国芯片政策的历史沿革和关键举措

从历史发展来看，美国近年来在芯片领域的持续高投入和在关键赛道的战略安排，并非心血来潮的突兀之举，而是近十多年来美国强化网络数字以及其他高技术制造业等一系列政策措施的延续。这些战略安排有两个基本的历史背景：一方面是美国自身芯片与高技术制造业发展的相对放缓；另一方面则是东亚国家尤其是中国近年来在芯片与高技术制造领域的飞速发展。

从美国自身来说，尽管美国在二战后取得了世界范围内的绝对技术领先和经济优势地位，在半导体、激光、航空航天领域取得了大量先进原创性成果，但是伴随着战后欧洲、日本等国家和地区的快速赶超，美国从上世纪八十年代后本土半导体等先进制造业受到严峻挑战，市场份额连年下降，技术优势不再独有。另一方面，进入到二十一世纪后，中国（包括大陆和台湾地区）在半导体与其他高技术制造业方面飞速崛起，进一步削弱了美国相关产业优势；东亚区域包括中日韩的密切经济技术合作呈现出东亚文明的快速崛起态势；此外，近年来欧洲战略自主意识进一步提升，加快对芯片等高技术制造业的投入和扶持，如2022年2月公布了《欧盟芯片法案》，这些使美国深感严峻挑战，因此，近十年来，美国不断加强相关领域的投入力度，试图保持自身技术和竞争战略优势。

在奥巴马政府时期，美国就在网络与大数据领域倾注了全力，相继出台《网络空间国际战略》《网络安全国家行动计劃》，体现出了在国际国内两个方面对网络数字空间安全和数字优势的重视。特朗普政府将针对网络与大数据的政策进一步扩展到人工智能领域①，在2016年10月，连续推出《美国国家人工智能发展与研究战略计划》和《为人工智能的未来做好准备》报告，引发全球关注，并开启了各国人工智能的竞争进程。拜登政府上任以来，延续了以往政策，于2020年推出了《无尽前沿法案》，授权在到2025年的5年内拨款1100多亿美元用于基础和先进技术的研究，强化美国在人工智能、高性能计算机和尖端制造等关键技术重点领域的研发能力和竞争优势。而2022年美国推出的一系列芯片政策，进一步加强了对网络数字时代关键基础技术的重视和控制，也体现了近年来“美国优先”战略的延续。

《2022年芯片和科学法案》重点包括两方面内容，一是发展性的内容，主要是增加美国政府各机构如国家科学基金会、商务部、能源部、航空航天局等对芯片企业的财政补贴和投资，总额高达2800亿美元，从而大幅度强化芯片企业在美国本土的生产和研发投入；二是阻遏性的内容，重点是针对中国，要求所有接受美国政府资助的跨国企业在长达十年的时间内不得再向中国投资建设先进制程的芯片生产项目。美国政府在2022年10月又推出了新的出口管制禁令，要求除非美国商务部许可，任何生产先进制程芯片的美国技术工具和设备不得流向中国大陆，以及使用美国技术的芯片代工企业不得为中国大陆代工可用于高性能计算的先进制程芯片。

而“芯片四方联盟”则更加凸显了美国试图建立对华芯片壁垒的战略意图，也间接体现出了东亚芯片制造业的实力正在壮大。受近几十年来发达国家产业持续外移的影响，东亚的半导体制造业已经占据了世界产能的百分之七十以上。日韩在芯片生产多个技术方面可以与欧美相抗衡，如全球光刻机厂家的第二名尼康、第三名佳能都是日本企业，日本还垄断了全球百分之九十的光刻胶生产；而中国台湾地区在先进芯片代工方面已经形成强大生产能力。也就是说，尽管美国可以通过出口管制限制美国设备和技术输出中国，并通过《瓦森纳协定》来限制其他国家（主要是欧洲）技术出口中国，但是一旦东亚若干国家和地区开展密切的技术合作，是可以突破美国的技术壁垒的，因此，美国非常忌惮东亚这一本身具有共同文化背景的国家地区之间的高技术密切合作。

美国芯片政策背后的国家战略观

要分析美国近年来的芯片政策和对华芯片产业的阻遏举措，还要结合美国长期以来的战略导向及其全球文明观来深入分析。

美国一直具有一种内在的深刻的文明优越感，认为自身是建立在本已领先的欧洲文明的基础上，并且进一步扬弃了旧欧洲大陆的封建专制制度，以“新大陆”“新文明”而自诩。一方面，美国不断寻求自身领土扩张，从初建国时的东部十三州扩展到太平洋西岸（直到目前的五十州）。此后于19世纪末，美国战略学者马汉又提出“海权论”，认为美国应该控制世界主要水道，也就是确保美国海洋边疆安全，成为至今美国海洋战略的基本出发点。20世纪80年代，美国又提出“高边疆战略”，将太空视为美国的边疆，要绝对确保美国太空边疆安全。进入21世纪，面对数字时代形成的网络空间，美国同样提出要确保美国网络领土的安全。因此，可以看出，美国自身的立国基础始终具有外向扩张的战略导向，通过不断扩展自身边疆来确保美国的安全和优势。这深刻体现了其基于垄断资本的“社会达尔文主义”国家特征。

在冷战期间，这一特征表现得更为明显，一方面，美国利用《巴统协定》加大了对社会主义国家的技术封锁，另一方面，美国也通过《广场协议》《美日半导体协议》《日美结构协议》等打压日本包括芯片、机床、机器人等一系列先进制造业②，直接导致了日本进入“失去的三十年”，尤其是在芯片领域，迄今将日本芯片制造能力阻遏在40纳米左右。

冷战以后，面对着全球格局的巨大变化，美国战略导向有所分化，一派如弗朗西斯·福山的“历史终结论”，认为西方体制已经取得了历史性胜利。而另一派则以萨缪尔·亨廷顿为代表，提出了“文明冲突论”③，将原先基于意识形态的两阵营对立扩大为基于文明体系的对立，并且提出对西方文明最大的挑战来自于东亚文明，也就是所谓的“儒家文化圈”。后者实际上成为冷战以后至今美国主要的战略导向，即防范东亚文明的整体崛起对美国的挑战。而中国是东亚文明中真正意义上的传统大国，这正是美国竭力拉拢东亚多国排斥中国的战略考量，如曾经的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和正在筹备的“芯片四方联盟”，实质上都试图在内部分化瓦解“东亚文明圈”从而在文明体系层面消除对美国的挑战。而从全球视角来看，美国也擅长在全球各地开展“以某制某”的战略分化。

在特朗普执政时期，美国优先战略进一步凸显，总体上呈现出美国力量在全球的战略收缩，如退出TPP等多项协议，强化美国本土经济尤其是制造业。美国一方面要加强自身经济与制造业建设，另一方面要遏制其潜在“假想敌”国家的技术与经济发展。而在拜登政府上任后，这一基本原则并没有大的改变，反而继承了特朗普政府的大部分政策，如鼓励本土制造业发展和遏制中国高技术产业发展，提出了所谓的“小院高墙”战略，也就是对关键核心技术对华输出实行严防死守。一方面利用《瓦森纳协定》约束欧洲，另一方面，美国深恐东亚文明圈内部的密切合作，极力拉拢日、韩和中国台湾地区加入对中国大陆地区的技术围堵。

可以看出，美国近年来一连串芯片政策背后的理念是继续秉承其僵化顽固的文明冲突观，通过各种方式极力遏制崛起文明的高技术发展，并破坏崛起文明体系内部之间的团结合作，以始终保持美国在全球的独一领先优势地位。

美国对华芯片政策可行性综合评估及对中国的影响

对美国芯片政策的可行性分析需从多方面入手。就国内部分而言，《2022年芯片和科学法案》计划为美国半导体产业提供高达527亿美元的政府补贴，鼓励企业在美国研发和制造芯片，帮助美国重新获得在半导体制造领域的领先地位。据报道，527亿美元补贴中，有390亿美元将用于扩建和新建半导体工厂、132亿美元用于研发和劳工培养，5亿美元与增强全球产业链有关。美国商务部透露，具体的补贴将以现金、联邦贷款或债务担保的形式发放。从目前看，这些政策确实得到了各大芯片厂商的积极响应，包括IBM、英特尔、美光等企业都宣布将大幅度增加在美国投资新建高制程芯片生产能力，由此可见美国这一计划很可能会达成，即便后续美国国内政治有所变化，但这一政策方向不会轻易调整。但是，就国际部分而言，特别是构建对华技术封锁和拉拢建立芯片联盟，则存在很大变数，这取决于相关国家地区以及各大跨国公司作为自主经济主体的发展利益和战略安排。

从历史来看，尽管美国在1949年即建立了“巴黎统筹委员会”，1952年成立了中国委员会，专事对华技术禁运，然而事实上并未从根本上阻碍中国技术发展，相反在中国改革开放前，中国在包括信息技术、激光、生化制药、核技术等各尖端领域都取得了实质性的进步，一些关键设备也得以从友好国家和地区进口。而在改革开放后，出于国际形势和共同战略利益的考虑，美欧日等国大幅度放宽了对华技术输出，这一时期中美两国在一些关键技术领域也开展了合作，如“和平典范工程”。尽管从上世纪九十年代开始，美国又加大了对华制裁和技术输出控制，但是伴随着广泛的多边经贸技术合作和进一步深化改革开放所形成的对外经济技术交流，从上世纪九十年代至今这段时期成为了新中国历史上科技进步最为迅速的阶段。

由此可以看出，无论是美国自身的技术转让禁令，还是拉拢其他国家实行对华技术输出限制，实际上并非易事。这其中的根本原因还在于对华技术输出或产品出口本质上并不是单方面的“技术援助”，而是能够获得丰厚经济利润的“划算的生意”。实际上，无论是高度金融垄断的美国，还是欧洲日本等发达国家，其核心的运作逻辑都是服务于资本的逐利。而由于中国市场的远大前景和巨大体量，对华技术输出的利润显然是非常可观的。这是从盈利角度来分析，而从亏损的角度来看，高端芯片技术本质上不像大众日用品具有广泛的消费受众，高端芯片技术本质上是非常狭窄的特定渠道产品，除了中国拥有规模庞大的信息制造能力外，很少有国家能够再消化如此众多的先进制程芯片。而芯片生产出来卖不出去，也就毫无价值。从经济学角度，这种上下依存的关系叫作“双边垄断”。對于下游而言，上游固然重要，但反过来也是一样。没有下游的购买，上游也无资金回流，最终也要倒闭。因此，强行用政治来掐断经济的上下游依存关系，固然对中国的下游信息制造业会产生一定影响，但是对于众多国际上游厂商而言，损害也不容小觑。各个相关国家都是主权国家，有权自主与华开展经济技术合作，而跨国公司亦是自主的经济体，就可能会通过各种手段来绕开甚至无视美国禁令。

更为重要的是，据美媒报道，尽管近年来美国始终都在强调对华技术管制，但是实际上，相关技术和产品出口有很多都获得了美国商务部的审批，甚至个别商品出口量不降反增，在其他中美经贸领域也是如此。这说明一个问题，也就是美国对华的很多禁令和控制，更多意义上是一种“政治上的宣示”，或者“经贸上的要价”，其目的在于更好地讨价还价，而不是彻底地断绝经贸技术往来。并且，美国社会本质上是一个多元社会，对华友好的政经产科界人士大有人在，美国政府单纯的技术贸易禁令只不过代表了少数者一时的一厢情愿或者政治宣示，远非美国政经产科界的共识。因此，禁令最终能否彻底地执行，是存在很大变数的。

从这些角度来分析近期美国芯片政策对中国的影响，就可以更为全面。从短期看，美国加大本土芯片制造能力和限制对华先进制程芯片输出，必然会使一部分先进制程芯片制造业回流，并将会在短期内遏制中国先进制程芯片的新增产能。但理性分析来看，大部分的市场应用并非需要最先进制程芯片，尤其是一些战略领域，对于安全性的高要求要远超先进性。而从长远来看，一方面，一些国家和跨国公司出于自身政治经济利益的考虑，不会长期严格遵守美国禁令；另一方面，中美本质上是具有高度共同利益的经济竞合体，中美双边经贸科技往来体量如此之大，单方的禁令如何能阻挡得住？更重要的是，中国的核心技术产业也在不断进步发展，中国通过自身持续研发和强化多边经济技术合作，也同样有望突破核心技术。目前，中国正在稳步突破自主28纳米制程，与先进制程相比看似差距巨大，实际上不过五到十年。更何况随着摩尔定律极限的逼近，芯片制程工艺的提升将进入一个漫长的平台发展阶段，这为后发国家的技术追赶创造了一个相当长的机遇期。

中国高技术产业的发展策略

综合上述，美国在半导体芯片和其它高技术产业领域的发展政策，对中国进一步发展壮大自身芯片和相关高技术产业有一定的启示作用。同时，面对美国的一系列针对性的围堵遏制，我们也要制定灵活丰富的应对策略。

第一，充分发挥好政府在芯片等核心高技术产业发展中的统筹带动作用。我们通常理解的美国是一个纯市场国家，但事实上美国是一个“强政府”和“强市场”充分结合的经济体。“强政府”主要体现在重大科技前沿领域项目开发过程中政府发挥积极统筹带动作用，“强市场”则表现为有一大批有力的骨干企业围绕政府导向开展密切合作和商品转化，从而源源不断地将原创性技术转化为实用产品并反过来通过税收等补充国家财力。这不仅体现在芯片法案中，实际上也贯穿于自二战以来美国科技发展的全过程。例如，计算机、航空航天、大规模集成电路、互联网、人工智能等各个领域的发展都可见美国政府的身影。美国政府通过大额资助、国家实验室、定向订单采购、建立产学研共同体、税收优惠、贸易保护等政策对核心高技术产业进行密切引导和大力扶持。当前中国在发展相关核心产业时，同样需要政府发挥更强大的作用，除了单纯的资金资助外，尤其是要选定研究方向，协同研究力量，构建产学研转创共同体。

第二，集中力量有针对性地围绕重点企业开展扶持。在政府向芯片企业进行扶持性资助时，要切忌不分良莠，“撒胡椒面式”的一哄而上。芯片产业是人类有史以来最精细、最复杂、产业链涉及最广、最具有科技含量且投入最大的产业类型，与传统的诸如钢铁、房地产、甚至汽车制造等行业有本质区别。其对于企业的研发能力、人才队伍、精细管理能力、制造能力和产业经验都有非常高的要求，绝不是有钱有设备就能顺利开展。因此，在政府开展扶持过程中，需避免分散用力、各地开花，广泛的低水平补贴和重复投资容易造成大量浪费，破坏产业生态，应围绕若干重点核心企业，以之为基点和依托，给予大力补贴，助其协调统筹产业力量。事实证明，诸如美国这样的国家，也不过只有五六个重点芯片企业，更细分下去，每个子领域不过一二巨头。因此，我国在扶持高技术产业发展时需要集中力量，有所取舍，优中选优，做大做强核心企业。

第三，进一步实现经济转型升级，需在全社会弘扬久久为功的工匠精神。芯片产业以及其他高技术产业发展，虽不必面面俱到，但最终还要靠自身突破核心关键技术节点。高技术产业与传统产业发展有本质区别，也就是不求量而求质和精细化。而精细化发展最需要的是在全社会弘扬工匠精神。高端芯片生产技术固然难度极大，但其技术路线是清晰的，原理也是明确的，难点就在于长期反复持久的钻研，这也是工匠精神的本质。不仅是芯片产业，全社会经济的转型升级，都要依靠广大从业者久久为功的精神，而非追求数量产值的功利化的热情。

第四，充分开展广泛灵活的多边经贸技术合作，形成国际合力。美国产业政策和战略的一大核心特质是广泛构建国际技术或产业联盟，形成国际合力，这一点也值得我们重视。今日之世界，早已不再是冷战时期的对立局面，而是日益成为一个命运共同体。纵然各国之间因观念和利益有所竞争，但合作依然是人类发展的主流趋势。具体到芯片产業，其高难度、高协作的特性使得全球没有任何一个国家能够完全自主建立整个产业链，这就使得全球协作成为一种必然。对于我国而言，要重点开展两方面的经贸技术合作：一是针对东亚文明圈内部开展广泛合作。如前所述，东亚文明作为世界独特的文明，具有强大的生命力。无论是从文明本身的发展还是具体的经贸合作角度，东亚文明内部都应该进一步加强合作；二是针对欧洲开展广泛合作。伴随着欧洲自我整体意识的崛起，在众多问题上，欧洲与美国并不同步，美国强行利用“长臂管辖”限制欧洲对华经济技术交流不得人心，这使得我国与欧洲存在很大的政策空间来共同提高中欧芯片制造水平。

第五，有针对性地破解美国对华的遏制与围堵。首先，进行有针对性的斗争。美国以国家安全为名对华技术封锁违背了众多国际贸易的基本原则，对此，我们可以利用国际仲裁、法律诉讼、贸易惩罚等各种手段对其进行反制。其次，开展积极对话和谈判。如前所述，美国的技术禁令既是一种政治宣示，也是一种商业报价。垄断资本主义的核心逻辑是商业利益，既然是商业报价，就要积极应对，通俗而言，就是要“还价”。资本利益的核心在于通过交换实现增殖，而不是断绝交易。此外，我们要巩固广泛的统一战线。如前所述，美国内部也是高度多元分化的，对华遏制只是一部分人的态度，而对华友好人士遍布政经产科各界，所以应积极开展广泛的官方和民间互动，多向发力把美国政府一意孤行的对华技术封锁的影响降低到最小。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授、博导）

【注：本文系国家社会科学基金一般项目“新信息技术革命与国家治理体系变革研究”（项目编号：21BZZ041）阶段性成果】

【注释】

①何哲：《通向人工智能时代——兼论美国人工智能战略方向及对中国人工智能战略的借鉴》，《电子政务》，2016年第12期，2-10页。

②冯昭奎：《日本半导体产业发展与日美半导体贸易摩擦》，《日本研究》，2018年第3期，22-34页。

③李强：《文明的冲突与世界秩序的未来——重读亨廷顿<文明的冲突>》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第58期，140-152页。

责编/谷漩 美编/宋扬