进一步加强和完善现代金融监管

近日，中共中央国务院印发《党和国家机构改革方案》，党中央将组建中央金融委员会并设立办公室，同时组建中央金融工作委员会。国务院层面不再保留国务院金融稳定发展委员会，将新组建国家金融监督管理总局，优化中国人民银行职能，强化中国证监会职责，并统一归口金融投资者保护职能等。未来，党中央将加强对金融工作的集中统一领导，将以体制改革、机构调整和职能优化为突破，进一步加强和完善现代金融监管。

党的二十大报告指出，要深化金融体制改革，加强和完善现代金融监管。近日，中共中央国务院印发《党和国家机构改革方案》，其中，金融工作领导机制、金融监管体制、机构和职能调整是重中之重。为了更好地服务中国式现代化，我国应充分认识金融监管短板或不足，以体制改革、机构调整和职能优化为突破，积极主动发展与经济高质量发展相适宜的现代金融体系和现代监管体系。

现代金融监管的内在要求

金融是现代经济的血液，金融活，经济活；金融稳，经济稳。确保金融体系平稳有序，有效发挥资源配置功能，以更高绩效服务高质量发展，扎实推进中国式现代化是现代金融监管的总目标。在这一总目标引导下，现代金融监管在确保金融稳定，促进金融发展，高效保护消费者权益的过程中，要着力发挥金融体系交易促进、资金融通、风险管理、经济调节以及内外链接等功能，金融体系服务实体经济高质量发展才能得以落实。从政策目标达成的角度看，现代金融监管有三个基本任务。

一是确保金融稳定。金融监管的出发点是有效的金融风险管控和有效的消费者权益保护，通过法治、公平、透明的市场环境和统一、严格、适宜的监管规范，确保金融机构稳健经营，确保金融交易便利进行，确保金融市场平稳运行。现代金融监管在保障金融稳定中，面临的是一个风险演进和监管应对的博弈过程，监管系统最为核心的任务是要牢牢守住不发生系统性金融风险和全局性金融安全冲击的底线。这要求现代金融监管有效统筹机构监管和功能监管，有效融合微观监管和宏观审慎，保障金融机构稳健、金融市场有效和金融系统稳定。

二是促进金融发展。金融监管的落脚点是金融发展更加稳健、金融创新更具活力、金融服务更有质效，能更好地服务高质量发展。金融系统本身就是管理和处置风险的部门，金融经济风险无法完全消除，金融发展与金融监管是一个动态平衡和相互交织的过程。好的金融监管是一个发展友好型的政策体系，希望通过高质量发展来解决问题、缓释风险、提升能赋。发展是执政兴国的第一要务，金融需要继续发挥要素功能、中介功能和市场功能。我国现代金融监管必定是要能够促进金融进一步脱虚向实，更好促进金融体系稳健发展和金融功能高效发挥，实实在在为现代产业、科技创新、转型与绿色发展和共同富裕等提供高质量服务。

三是强化消费者保护。金融在传统的资金融通过程中，核心就是实现储户存款和企业贷款的信用转换、期限转换、收益转换和风险转换。在现代金融系统中，家庭或个人还可能同时扮演储蓄者、借款人和消费者等多重角色。金融系统涉及数量众多的储蓄者或其他金融消费者，金融投资者或消费者权益保护是金融监管的基础性工作。一个完善的金融监管体系必然是把金融消费者权益保护放在突出的位置。只有将金融消费者的权益保障好，资金融通中的“四个转换”才能有效持续，资源配置功能才能充分凸显。现代金融监管要以法制为基础、以透明度为突破口、以市场化惩罚机制为抓手，充分尊重金融消费者市场主体地位，有效保障金融消费者或投资者各项权益。

本轮改革前金融监管的短板弱项

2018年以来，重大金融风险攻坚战取得阶段性成果，金融监管体系改革发展成效显著，系统性金融风险威胁有所缓释，但是，从国家治理体系和治理能力现代化的标准看，从经济高质量发展的要求看，本轮改革前，我国金融稳定、监管与发展机制等存在一些短板或弱项。

一是金融稳定治理体系有待完善。我国金融体系取得重大成绩，金融改革和金融监管总体质效优良，当然，金融稳定和发展的治理存在继续完善的空间。一者，金融工作的领导、决策与协调机制的顺畅。党中央对金融工作集中统一领导的力度有待进一步加强。金融系统党的建设有待进一步深化。二者，金融稳定和发展改革的统筹。个别领域改革呈现的是部门视角而非系统视角，个别领域监管缺乏统一性和协调性，同时，个别监管举措适宜度有进一步提升空间。

二是金融发展和金融监管的职能边界有待进一步明晰。我国金融管理部门整体较好地统筹了金融发展与金融监管职能，使金融发展取得了举世瞩目的成就。当然，从进一步优化的角度看，个别金融管理部门在金融监管和金融发展职能的区分还可以进一步明晰。在考核指标上，在关注机构数量、融资规模、增长速度、服务对象等发展型量化指标的同时，可以进一步强化经营稳健、风险应对、机构处置和消费者保护等的监管型指标要求。特别是，在地方金融发展和监管的统筹上，虽然金融监管属于中央事权的原则一直被强调，但是地方政府可能更加关注金融机构的引入、信贷、股票、债券等金融资源的获取及其对地方经济发展的支持作用，个别地方政府甚至通过多种方式迂回影响金融监管和金融资源配置，而金融风险及问题机构处置被认为是“负担”。

三是金融消费者权益保护有待进一步加强。我国金融管理部门坚持以人为中心，金融消费者权益保护在过去几年得到了加强和完善。当然，从制度机制完善的目标出发，以下几个方面可以进一步加强。首先是专门的金融消费者保护法律。《消费者权益保护法》和其他金融相关法规对于金融消费者保护的针对性和可操作性可进一步增强。其次是不同部门消费者保护的协调机制可进一步统筹，尤其是要加强新兴金融领域的消费者保护力度。再次是金融消费者纠纷解决的有效机制，特别是顺畅化的法律保障机制须进一步完善。最后是个别地方或部门处置消费者维权的方式方法可进一步优化。

四是金融风险应对和处置机制亟待完善。由于内外风险因素叠加，特别是金融风险暴露滞后性，我国金融系统风险频发、多发的态势将延续一段时间，中小金融机构化险任务仍然较重。当前，我国个别金融风险应对和问题机构处置呈现出一定程度的短期化、应急化和行政化特征，亟待优化问题金融机构的长效处置机制。最后，应对金融风险政策的潜在影响或副作用应进行客观科学的“后”评估，以优化风险应对政策和工具。这也要求我國提升金融风险应对和问题机构处置的科学化和统一化水平。

本轮改革对金融监管体系的改进

党中央以问题为导向，致力于通过改革优化有效化解金融稳定和发展体制中的不足或问题。本轮改革对金融稳定和发展体制问题的改进主要体现在以下四个方面。

一是完善了金融工作领导机制。本次改革通过组建中央金融委员会，作为党中央决策议事协调机构，加强党中央对金融工作的集中统一领导。同时，设立中央金融委员会办公室，作为中央金融委员会的办事机构，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构，且将国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室。还有，组建中央金融工作委员会，作为党中央派出机关，统一领导金融系统党的建设。将中央和国家机关工作委员会的金融系统党的建设职责划入中央金融工作委员会。本次改革将金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推挤和督察落实等职责从国务院提高至党中央层面，体现了党中央对金融工作的重视以及对金融工作集中统一领导的加强。

二是构建了相对统一的金融监管体系。在治理主体上，通过国家金融监督管理总局作为相对统一的监管实施主体，来强化统一监管。新组建的金管总局，统一负责证券业之外的金融业监管，形成一定程度的统一监管系统，可缓解多头监管、监管空白和监管灰色地带等潜在风险。在监管举措上，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管，将所有监管手段进行“统一”。在监管业务上，本次改革将国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责统一至中国证监会，这是改变多年来我国债券市场相对“分割”的一大机制突破。在风险应对和处置上，金管总局将进一步加强统一的风险管理和防范处置，补齐体制机制短板，有效提升风险应对和机构处置的统筹能力与水平。

三是进一步统筹金融管理部门金融发展与金融监管职能，更加强调金融监管“纯粹性”，更加突出金融管理部门的监管职能。本轮改革着力于通过强化金融稳定体制和组织架构，提升金融监管统一性和有效性。第一，剥离了人民银行对金融控股公司的监管职能和消费者保护职能，使人民银行更加专注于现代中央银行制度建设。第二，本次改革继续强化了金融监管中央事权，着重提升中央金融管理部门派出机构设施和力量配备，以提升金融监管权威性，着力优化金融资源配置质效。第三，在强化地方政府金融监管机构监管职责的同时，要求不再加挂金融工作局、金融办公室牌子，着力弱化地方政府金融监督机构此前的金融发展职责。第四，本次改革还将中央金融管理部门的市场经营类机构剥离，也是致力于将政府与市场的界限划分得更加清晰。这四个方面的调整优化让金融监管系统变得更“纯粹”，显著强化了金融监管职能。

四是着重加强金融消费者和投资者权益保障。本轮改革将金融消费者或投资者保护提高到前所未有的高度进行统筹，中国人民银行和中国证监会的消费者或投资者权益保护将统一归口至新组建的国家金融监督管理总局。

加强和完善现代金融监管的建议

本次党和国家机构改革方案中的金融监管举措，基本有效回应了我国金融稳定治理体系中的突出问题，必将对未来我国金融稳定和发展提供良好的体制保障。当然，加强和完善现代金融监管是一个动态的过程，在扎实推进中国式现代化进程中，金融监管改革将进一步落实落细。

金融监管目标的回归。党和国家机构改革和职能调整的目标在于通过完善金融工作领导机制和金融监管组织架构，更好地发挥金融监管职能，更好地保护金融消费者和投资者，促进金融结构优化和金融功能发挥，以更“实”的金融发展来服务高质量发展。一行一局一会将以金融稳定和高质量发展为基本目标，以党的建设为引领，以更完善的政策框架、机制和措施来提升政策执行有效性。未来金融监管改革与实施，要更加强调对企业、产业和经济的服务功能，金融必须进一步回归对经济高质量发展的支撑。

金融发展与金融监管的权衡。金融监管和金融发展的目标权衡要系统、全面、均衡、有机交互，而不是非此即彼，要杜绝只盯监管、不管发展的认识误区。金融监管改革的出发点是更好地管住风险、守住底线，其落脚点是更好地促进金融发展、发挥金融功能和服务实体经济。一方面通过强监管、严监管来管住风险，另一方面通过资源配置效率提升和高质量发展来缓释风险。在守住不发生系统性金融风险底线的同时，我国要致力于构建一个具有弹性、韧性和竞争力的现代金融体系和监管体系。现代金融监管要适度容忍风险承担，鼓励创新，特别是要支持金融系统内部的技术创新、模式创新和国际竞争力提升。

防控系统性金融风险的再强调。第一，强化金融基础设施建设，夯实金融稳定基础。着重加强金融法律、监管规范、数据统计、风险应对和机构处置等“软件”基础设施建设，为金融风险防控提供制度保障。尤其需要着重强化金融数据治理体系和金融统计信息系统建设。第二，把牢监管标准，提升监管实效。以国家金融监督管理总局为依托，以常态监管和专项整治为支撑，综合实施微观监管和宏观审慎，着力提升功能监管和行为监管，将所有实质金融属性的业务和行为悉数纳入监管范畴，并实施规范、统一、公平的监管标准。强化统一监管，着力消费者保护，把消费者权益保障放在更高的任务要求上。第三，紧盯两个维度，防控重大风险威胁。在时间维度，以顺周期效应和宏观杠杆率为核心，注重防范流动性风险或系统性失能。在空间维度，以系统重要性、内在关联性和国际外溢性为核心，防范资产负债关联、市场预期逆转和资产价格下跌螺旋甚至超调等风险。

统筹发展与金融安全。在开放条件下，金融安全是主权意义上的金融稳定，一方面，在内外市场交互过程中，金融系统平稳运行，功能有序发挥；另一方面，面对内外风险冲击或威胁时，金融系统要具有足够且有效的应对处置能力。在新发展格局中，金融发展与金融安全的统筹极其关键。一方面，要以更大开放促进金融高质量发展，以内外金融资源有序交互来强化贸易、投资和资本的内外关联，以金融功能高效发挥来推进中国式现代化，形成国内国际双循环相互促进的良好格局。另一方面，要以更加审慎有效的监管来防范风险和安全威胁，重点警惕外部宏观政策外溢性和国际资本流动嬗变性及其对国内货币政策独立性、汇率稳定和内外资产安全等的潜在威胁。

总之，我国金融系统要根据中国式现代化和高质量发展的需求，在党中央统一集中领导下，立足新发展阶段、新发展格局和新发展理念，整合要素资源、强调机制优化、抓住重点环节，以体制改革、机构调整和职能优化为突破，着力加强和完善现代金融监管，全面统筹金融监管与金融发展职能，有效防范化解系统性金融风险，以金融高质量发展扎实推进中国式现代化。

（郑联盛为中国社会科学院金融研究所研究員、金融风险与金融监管研究室主任。本文编辑/王茅）