绿色金融推动实现“双碳”目标的路径探讨
——基于政策工具的分析

叶 林，邓睿彬

(中山大学 政治与公共事务管理学院,广东 广州 510275)

一、问题的提出：可持续发展目标及其政策工具

2020 年9 月，我国在第七十五届联合国大会上郑重承诺，将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和（以下简称“双碳”目标）［1］。党的二十大报告提出：“积极稳妥推进碳达峰碳中和。实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”［2］51。实现“双碳”目标需要加快发展方式绿色转型，推动经济社会发展绿色化、低碳化；需要完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全资源环境要素市场化配置体系，加快节能降碳先进技术的研发和推广应用，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式、生活方式。因此，通过构建系统的绿色政策体系，引导社会形成绿色生产生活方式、推进实现“双碳”目标，已成为我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2021年3月，中央财经委员会第九次会议指出，我国力争在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。要坚持全国统筹，强化顶层设计，发挥制度优势，压实各方责任，根据各地实际分类施策［3］244。在文件指导下，“双碳”工作统一由各级发展改革部门进行统筹协调，推进政策设计和执行。实现“双碳”目标成为我国坚定不移贯彻新发展理念，推进高质量发展的全局性工作，成为治国理政能力的一场大考。

金融服务业是现代经济的核心，贯彻可持续发展理念，协调发展经济、社会和环境，需要合理利用金融的杠杆作用，绿色金融正逐渐成为世界各国政府积极探索的创新型“双碳”政策工具［4］。近年来，我国日益重视绿色金融的顶层设计，绿色金融也日益成为促进生态环境保护和经济发展协调统一、实现产业结构转型升级和可持续发展的新型政策体系［5］。2020年10 月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快推动绿色低碳发展，发展绿色金融，支持绿色技术创新［6］27。2020 年12 月，中央经济工作会议提出要做好“碳达峰、碳中和”的相关工作，加快优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰，大力发展新能源，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度［7］。2021年1月，中国人民银行工作会议强调“落实碳达峰碳中和重大决策部署，完善绿色金融政策框架和激励机制”［8］。

绿色金融因为其发展时间短，所以在推动产业的绿色转型升级、促进经济社会可持续发展的政策体系设计等方面，仍然存在很大的改进空间。目前，关于绿色金融的研究多集中于金融研究领域，主要从金融产品设计、测度和效用等角度分析。本文基于政策工具的视角，探讨绿色金融作为一项创新型政策工具对实现“双碳”目标的促进作用。首先，回顾“双碳”目标和政策工具的相关研究，梳理国内现有政策工具，按照命令控制型、市场激励型和自愿参与型进行分类总结。其次，根据三种政策工具的特点，分析其作用机制和运行过程中存在的优缺点。最后，从政策工具的视角，结合绿色金融的特点，探讨绿色金融政策体系在实践过程中如何发挥其政策工具的优势，解决现有政策的不足，并总结绿色金融政策工具支持“双碳”目标实现的机制，在现有问题分析和政策梳理的基础上，提出未来研究和发展的方向。

二、文献综述：“双碳”目标与绿色金融政策

（一）“双碳”目标与绿色金融：有为政府与有效市场的政策组合

改革开放以来，我国经济长期保持高速增长，工业化和城市化的快速发展导致能源短缺、土地资源不足等问题日益凸显，并制约着我国经济的可持续发展。随着国民收入的提高，公众对可持续发展的理解和接受程度不断增强，对绿色发展的诉求与经济社会发展现状之间的矛盾日益关注。发展绿色经济，启动新的经济增长点，已成为我国经济转型升级的必然选择［9］。党的十八大报告提出，“必须更加自觉地把全面协调可持续发展作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”［10］9。党的十九届五中全会提出要“完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型”［11］16。绿色转型升级的关键在于低碳转型，这离不开有效的公共政策体系和科学的技术路径设计［12］。实现“双碳”目标既是我国对全世界作出的郑重承诺，也是我国解决资源约束问题和实现经济社会绿色转型升级的关键步骤，需要科学的政策设计和完善的治理体系，构建完善的政府管理体制和市场机制，充分发挥有为政府和有效市场的作用。金融是政府引导社会资源配置的重要手段，在“双碳”的政策背景下，政府需要加强金融政策工具的运用，推动社会发展绿色转型，引导社会各类资源、生产要素向绿色低碳产业聚集，激发市场主体绿色低碳转型的内在动力。由此，碳市场、绿色信贷等绿色金融工具应运而生。根据预测，我国实现“双碳”目标所需的资金投入规模将超过150万亿元人民币［13］。为了更好地实现产业绿色高质量转型，以及满足巨大的资金需求，政府应充分发挥投资的引导作用，积极发展绿色金融，构建与“双碳”目标相适应的政策体系。

（二）绿色金融的定义及其内涵：金融的绿色性与可持续发展

绿色金融（Green Finance），在国外也被称为环境金融（Environmental Finance）、可持续金融（Sustainable Finance）、气候金融（Climate Finance）等。狭义的绿色金融侧重于确定某类金融产品的绿色性，广义的绿色金融包括促进可持续发展的金融活动［14］。

绿色金融的研究可以追溯到国外的“环境金融”。环境金融是金融系统为了帮助环保企业融资、促进产业绿色转型而进行的一种金融创新，是连接金融产业和环保产业的重要桥梁。环境金融是以市场为基础的政策工具，旨在提高生态要素在投融资活动中的影响，其目标是重新分配企业资源，提高企业和社会发展的可持续性。总体而言，绿色金融是促进可持续发展的金融活动、环保产品和金融服务的政策组合，其政策设计主要包含三个方面：公共和私人绿色投融资活动、支持环保产业的公共金融政策和传统金融系统中的绿色投融资工具。

近年来，国内学者也提出了中国语境下的绿色金融定义，认为绿色金融是将促进经济和环境的协调发展目标纳入考量的投融资活动［15］。有学者综合国内外研究，总结出学术界所定义的绿色金融的四种观点：一是认为绿色金融是《美国传统词典》中定义的保护生物多样性的金融工具；二是认为绿色金融是金融业在投融资活动中对绿色企业倾斜的一种特殊金融政策，如，绿色信贷、绿色债券、优惠利率等；三是将绿色金融视为一种创新金融活动，在金融业务运作过程中注重考虑企业的环境保护和可持续发展的要素，促进产业绿色转型，从而实现经济社会和自然资源的协同发展，同时实现金融业自身的可持续发展；四是将绿色金融视为环境保护政策在资本市场中的体现，如绿色保险等［16］。中国人民银行联合财政部、发展改革委等七部委于2016 年发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，将绿色金融定义“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务”［17］。绿色金融成为促进可持续发展的宏观调控政策，以市场经济运行的一般规律为原则，通过信贷、保险、证券等金融工具推进生态文明建设。

尽管国内外学者对绿色金融的内涵尚未达成一致看法，但其核心都是以金融部门为主体，通过各类金融工具、政策来影响资源配置，实现经济、环境和社会的可持续发展。社会各界都普遍认同发展绿色金融的必要性及其对实现可持续发展的重要性。2021年世界经济论坛通过一系列研究验证了绿色金融发展对经济社会可持续发展的必要性和紧迫性，认为绿色金融是经济和社会实现长期有效发展的必要方式，应当加快相关产品的研究和实践［18］。绿色金融作为对绿色发展的货币支持，有效减少了消耗臭氧层物质的排放和空气污染的排放［19］。绿色金融也是实现可持续发展目标的必要手段。发展绿色金融是我国实现中国式现代化、实现经济转型和金融机构自身发展的必然要求。发展低碳经济需要现有金融体系进行适应性改革、建立完善的绿色金融服务体系，促进产业的绿色转型升级。随着我国向世界作出实现“双碳”目标的承诺，绿色金融将发挥更为重要的作用。

（三）绿色金融的效用研究：促进经济发展与产业转型

学者从不同角度探究了绿色金融在实践过程中的效益，主要集中在两个方面：一方面，从宏观层面研究绿色金融对地区经济发展水平、环境状况的影响，从而对绿色金融的效果进行评估；另一方面，从微观层面的金融机构出发，研究绿色金融服务对金融机构盈利水平和自身发展的影响。OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，简称“经合组织”）通过跟踪东欧12 个国家的环境数据，对该地区的绿色金融相关活动开展了深入考察和评价［20］。各国对气候变暖的重视为绿色金融的发展提供了契机，绿色金融能够创造新的市场，促进社会经济和金融机构自身的发展。朗格金融（Long Finance）组织则提出了绿色金融测量体系，对全世界78 个主要金融中心进行绿色金融排名，并持续发布跟踪全球绿色金融指数（Glbal Green Finance Index）报告［21］30-32。在欧洲，绿色债券、绿色保险在促进可持续发展及金融盈利方面的作用已经逐渐显现。

有学者通过分析美国经济普查报告，发现绿色产业为社会各界创造了新的市场机会、带来了大量就业，同样的观点也得到英国和中国等国部分学者的支持［22］。绿色金融在协调产业发展、优化自然环境和推动可持续发展中的作用日益突出。格罗斯曼（Grossman）等通过分析北美自贸区环境指数与地区人均收入水平之间的关系，发现地区环境质量随着人均收入的提高呈先降后升的倒“U”型趋势，与库兹涅茨曲线形状类似，因此，这种趋势被命名为环境库兹涅茨曲线［23］2-10。研究发现，在中国，只要人均收入超过一定水平，经济增长将与环境优化呈正相关关系［24］58-62。

早在2010 年我国就发布了首份绿色信贷报告，提出绿色信贷政策是国际银行业通用的环保措施，银行通过金融工具加强对建设项目的环保审核，支持环保和节能项目，让金融业助推经济社会的可持续发展；同时对中国50家银行绿色信贷信息披露情况和实施效果进行了评价，提出了政策体系不完备、缺乏监督制约机制和金融机构业务能力尚待发展等面临的挑战［25］68-72。虽然我国的绿色金融发展水平逐年提高，但发展水平在一定程度上仍落后于欧美发达国家。

综上所述，国内外学者围绕绿色金融做了大量定性和定量研究。但既现有文献缺乏对绿色金融与经济发展作用机理的深入分析，学术界尚未形成关于绿色金融、“双碳”目标和社会转型的系统性理论框架。此外，绿色金融的政策工具属性也较少受到关注。作为一种创新的政策工具，绿色金融能否结合传统政策工具发挥优势并弥补现有政策的不足，助力我国实现“双碳”目标也应受到关注。

三、分析框架：基于政策工具的视角

在促进经济社会发展、推动产业结构升级的过程中，公共政策工具是政府干预社会经济发展的一种方式［26］95-99，也是政府实现政策目标的主要手段之一［27］。随着政府职能的进一步扩展，社会公共问题愈加复杂，政府决策者在选择、设计和执行公共政策时面临的挑战也随之增大。公共政策的工具性研究受到国内外政策科学、公共管理等领域学者的重视，成为公共政策研究的重点领域。

因此，有必要从政策工具的角度分析绿色金融政策的作用及路径，更好地协调政府与市场的关系，合理有效地发挥绿色金融的效用。为了系统深入地探讨以绿色金融作为典型代表的新型政策工具对推动实现“双碳”目标的重要理论和实践意义，需要分析传统政策工具的特点及其局限。在此基础上，从政策工具的视角分析绿色金融政策体系，充分认识可持续发展政策创新的必要性和可行性，综合运用各类政策工具，提升政策工具的效率及其在实际运行环境中的有效性，优化现有政策工具，切实提升政策效果。

（一）传统政策工具分析

学者们对政策工具所采取的分类标准不一致，没有一种分类标准满足穷尽且互斥的条件。因此，本文采用为较多国内学者所接受的三分法，将我国实施的可持续发展传统政策工具归纳为：基于政府部门行政命令等强制手段的命令控制型、基于市场竞争机制的经济激励型和基于社会群体的自愿参与型三类。传统政策工具在实施的过程中，对“双碳”目标的实现发挥了重要的支撑作用，但在政策设计和实施中壁垒仍然存在。

1.命令控制型政策工具：行政约束力

基于政府部门行政命令等强制手段的命令控制型政策工具，是指政府部门通过制定实施促进可持续发展、保护生态环境的法律法规和制度规定，以行政强制力约束企业等社会成员的资源开采、污染排放等行为，提高企业污染排放的生产成本，从而推动生产生活中的节能减排。命令控制型政策工具可划分为事前、事中和事后控制，主要包括环境规划与影响评价、制定实施可持续发展的各项规章制度与标准、依法约束排污行为、集中处理环境污染物等具体形式。在我国，命令控制型环境政策工具得到了充分应用，并不断提升监督实效及避免地方干扰。

2.经济激励型政策工具：市场的力量

基于市场竞争机制的经济激励型政策工具，其核心在于以可持续发展理念为导向，充分运用经济手段，通过市场力量调节社会各生产部门的绿色行为。其主要途径是将各生产部门的经济利益作为驱动力，使污染处理能力强的绿色生产企业在市场交易中获取利益。这类政策工具可分为两类：一是利用市场的机制，包括节能减排的政府补贴、投入产出与排放过程产生的环境税费等；二是建立市场的机制，包括以碳排放权交易等为代表的排污权交易制度、“谁污染、谁赔偿，谁治理、谁收益”的生态补偿制度等。

3.自愿参与型政策工具：鼓励的手段

基于非政府社会群体的自愿参与型政策工具，是通过调动企业、社会组织、公益团体、公民等社会成员积极参与，充分发挥社会成员参与推动可持续发展的积极性，其又被称为劝说鼓励手段。自愿参与型政策工具由政府倡导，包括环境情况报告等环境信息公开制度、标识环境友好产品的环境标志制度、以ISO14000系列为代表的环境管理标准等形式，引领社会成员对可持续发展过程中面临的问题予以关注，促使公众转向绿色消费，从而实现生产企业的绿色转型。近年来，我国公众参与制定实施的环境政策，使环境治理效率得到显著提升。公众通过主动参与和“用脚投票”等方式，提升环境治理效能，推动经济发展和环境保护的良性互动。

（二）绿色金融的政策工具体系

如上所述，三类传统政策工具的实施产生了相当程度的正向效益，从总体上推动了可持续发展；同时，在不同程度、不同方面也存在着不足，对可持续发展的促进作用与预期效果存在着一定差距。政策工具的选择应遵循三个基本原则：一是有效性，政策工具能够最大化实现可持续发展的政策目标；二是效率性，即成本收益原则，政策工具能够以最低发展成本实现政策目标；三是公平性，即在政策工具执行的过程中，政府不但应该披露执法信息、行业碳排放等标准，还应注重分配公平和决策透明，通过信息披露和透明完善的政策体系鼓励公众参与。

现有传统政策工具中，命令控制型在政府强管制的情境下，能够推动达成污染控制的目标，但并不能根据企业的边际排污成本进行差异化区分。此外，由于行政成本过高可能存在权力寻租等问题，导致其在实践中成本的效益性不足。市场激励型政策通过市场交易的方式，能够促使企业主动将污染成本纳入生产过程，实现政策目标的效率较高；但在实践过程中，往往由于缺乏相配套的市场交易制度、有效监管及与经济发展目标存在冲突等因素，无法实现其预期污染控制目标，导致政策目标的有效性不足。自愿参与型政策强调政策落实过程中的公平性，这高度依赖于政府决策、执行和企业环境信息的披露，否则导致政策落实的有效性不足。可见，现存的任何一种政策工具都会面临政策工具选择的有效性、效率性和公平性的“不可能三角”问题。可持续发展涉及多个行政部门，不同类型的政策工具在实践中存在政策目标和监管之间的冲突，且经常因部门之间协同性不足而导致无法有效达成减排目标，如“九龙治水”等问题［28］。因此，迫切需要将政策工具的特性、行政部门之间协同性及市场的主动性纳入系统考量的复合型政策工具，这成为弥补现有政策工具不足、实现可持续发展的有效载体。

政策工具的选择对政策目标的实现起关键作用，应以实际公共问题为导向，既要考虑政策工具的效果，还要考虑其运作环境，使政策工具与政策目标、政治环境等因素相匹配。政府和社会等多方面因素的变化，使政府运行环境得到了根本性的改变，绿色金融政策工具在新时代成为各方关注的焦点。

四、构建助推“双碳”目标实现的绿色金融政策体系

（一）绿色金融的顶层战略和实践推进：政府与市场互动的政策体系

在一般均衡理论和福利经济学的分析框架中，社会资源配置达到帕累托最优的条件是市场交易主体的完全竞争。然而，在现实经济社会活动中，理想化的完全竞争市场很难存在，负外部性导致的资源配置效率低下，无法达到市场资源配置的最优状态，造成了可持续发展目标难以达到的制度困境。因此，在可持续发展中由于负外部性及信息不对称等因素造成的市场失灵，为政府采用公共政策调节市场提供了契机，而兼顾了行政指令式的总量控制和市场化运作的绿色金融政策体系，则为解决可持续发展面临的负外部性等障碍提供了良好的方法，成为贯彻可持续发展理念的必然选择和产业转型升级过程中不可或缺的金融制度安排。作为一揽子政策的绿色金融体系，可有效发挥有为政府和有效市场的作用，助力实现“双碳”目标，推动经济发展的绿色转型和重点产业的绿色升级，进而对需要大量资金支持的金融业起到重要作用［29］。

党的十九大报告强调“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”［30］30。国务院及其组成部门密集出台绿色金融相关政策，推动发挥绿色金融在经济低碳转型中的作用。2021年2月，国务院下发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，指出要大力发展绿色金融、绿色信贷等相关业务，并提出了一系列健全绿色金融业务的要求［31］。2021年10月，中共中央、国务院颁布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，再次强调发展绿色金融对于实现“双碳”目标的重要性［32］。除了全国层面的支持政策外，各地方政府也认识到绿色金融政策体系的重要性，并积极出台了一系列政策。广东等五省市（区）率先开始建设绿色金融改革创新试验区，进一步推进绿色金融市场体系的建设。如，广东于2022 年6 月发布《广东省发展绿色金融支持碳达峰行动实施方案》，上海于2022 年7 月发布《上海市碳达峰实施方案》，均提出建立完善绿色金融体系。

随着相关政策的陆续出台，我国绿色金融发展迅速，并取得了令人瞩目的成绩。我国21家主要金融机构的绿色信贷余额规模在2021 年底达到15.1 万亿元，比上年增长超过30%［33］。2020 年末国际绿债规模8132 亿元，我国成为世界第二大的绿色债券市场［34］。据测算，“十四五”期间中国绿色债券存在巨大发展空间，环保节能、新能源生产和消费及绿色服务业等行业创造的绿色金融市场规模可超过20万亿元［35］。

在标准建设方面，中国人民银行联合多家银行、金融机构等进行研究，颁布实施了《金融机构环境信息披露指南》《环境权益融资工具》，为引导和规范相关金融机构开展绿色金融服务，推广环境相关权益产品提供了行业标准和指南。各地方政府也在致力于打造完善透明的绿色金融体系。2020 年5 月14 日，广东省在《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》中提出，研究设立广州期货交易所；同年10 月9 日，广州期货交易所筹备组正式成立。2021 年1月22日，证监会批准设立广州期货交易所；同年4月19日，广州期货交易所正式揭牌，研究碳排放期货品种，开启了我国绿色金融期货交易的新起点。为了打造国际绿色金融枢纽，上海在2022 年通过了《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》，统一了绿色金融相关标准，为对接国际经贸规则进行了有益探索。近年来，经过实践和发展，我国绿色金融形成了以基于碳排放交易权的现货和期货交易，及金融机构发行的以绿色信贷、绿色债券、绿色保险等为主的政策体系。

在国际合作方面，我国积极推动国际交流合作。中国人民银行发起成立了G20 绿色金融工作小组，倡导以联合国和G20 为代表的全球组织担负起推动绿色金融全球发展的重要责任，促进绿色金融相关政策法规与标准在全球范围内的实施。此外，我国各级银行、金融机构也积极参与国际绿色金融事务，加入赤道原则（Equator Principles，国际通行的自愿性金融行业基准）、发起“一带一路”银行间常态化合作机制并成立绿色金融工作组，初步奠定了我国在绿色金融建设方面的国际话语权。

可见，“绿色产业”助推“绿色经济”已成为新的发展趋势。金融的本质是优化资源配置，绿色金融通过创新性政策工具，改变资源配置的模式，引导和激励更多社会资金和资源向环保、节能、清洁交通等绿色产业聚集，推动产业的绿色转型升级，实现可持续发展目标。

（二）绿色金融的政策工具设计：兼顾效率性、公平性、效益性和有效性

促进经济绿色转型，实现“双碳”目标，在顶层设计的推动下，政策工具的设计至关重要，这不仅是学术研究的重要议题，也是政府决策者所关心的问题。尽管我国绿色金融发展取得了一定的政策效果，鉴于我国目前所处的经济社会发展阶段，因此，在推动实现“双碳”目标的路径上仍然存在着一些问题，其主要表现为现有政策层次较低，法律强制力和约束性明显不够。此外，部门之间界限不清、权责不明也在一定程度上导致绿色金融政策执行力较弱。因此，需要对绿色金融政策体系的实现机制进行整合和重构，从政策工具的角度分析绿色金融政策作为创新政策工具的作用和机制，优化现有绿色金融政策体系，发挥其相较于命令控制型、市场激励型和自愿参与型政策工具而言所独具的优势，推动绿色金融的进一步发展。由于可持续发展战略的公共性，不同利益相关者对相关政策的目标和看法不同，决策部门必须在多元甚至相互冲突的目标之间进行权衡，环保组织认为可持续发展政策应保护自然环境不受经济社会发展的影响，企业主要求相关政策不给企业生产活动带来新的成本，社会组织及公民则希望能够参与公众决策等相关议题，促进政府执法过程及企业环境信息的及时披露，从而保证经济发展的成本在不同群体之间能够公平分配。绿色金融作为一种创新的政策工具，以企业投融资活动为抓手，将各方需求都统一纳入考虑范畴，为解决传统政策工具存在的问题和协调各方不同需求提供可能的框架。

经济低碳转型是一场社会的系统性变革，需要政府、企业和民众的共同参与。由于绿色产业具有投资回报周期长、不确定性大、标准不统一等特点，因此，绿色金融政策可以通过降低企业转型融资难度、引导公众消费绿色转型、促使金融机构加大信息披露力度，引导社会、资本和各类生产要素向绿色低碳产业聚集。同时，充分发挥有为政府的作用，进一步规范绿色金融市场，统一绿色技术标准，推进碳市场建设，推动能源结构优化和绿色技术发展，促进实现“双碳”目标。

1.市场化手段降低企业绿色投融资成本，提升政策效率性

在企业投融资方面，绿色金融政策可以通过影响企业融资成本促使企业在生产过程中将环境保护纳入考虑之中，从而实现企业减排、绿色升级的政策目标，以市场方式来提升政策工具的效率性。例如，现有绿色金融产品中占比较高的“绿色信贷”，中国银监会于2021年出台的《绿色信贷指引》中，就要求各商业银行、金融机构在对企业提供信贷业务时，加强授信审批管理，必须充分考虑企业经营业务所面临的环境和社会风险，实行差别化授信政策。“绿色信贷”通过对不同类型企业实行不同利率，提高企业环境污染的成本，进而影响企业的生产决策行为，促使企业进行绿色升级。对使用清洁技术的企业，金融机构则通过实行优惠贷款利率、降低申请贷款门槛等方式来支持其绿色发展。与此同时，提高污染企业的信贷业务门槛，并实行惩罚性高利率，通过提高污染型企业的融资成本，促使其淘汰高污染产能，激励其进行节能减排。

我国于2021 年正式上线了全国碳市场，拓宽了碳排放成本不同的企业之间的市场交易渠道，有助于污染成本定价的进一步明晰。全国碳交易首日的收盘价格为每吨51.23 元，交易总额达2.1亿元［36］。相较于以往的命令控制型政策而言，各类监管部门需要对碳排企业数据进行逐一核实，并依据相关标准对超排企业执行针对性罚款，却未能充分考虑不同生产企业的排污成本。碳市场让生产主体参与交易，通过市场手段提升碳排放定价的效率。合理的碳定价能够有效覆盖排放企业的减排成本，为低排放企业提供具有足够“诱惑”的利润，激发企业参与碳交易和进行低碳转型的积极性。

随着绿色金融服务体系的完善和产品的丰富，通过非行政手段影响企业融资成本的方式也愈加多样，以市场手段促进产业绿色升级的作用也随之加强，这在一定程度上能够有效解决命令控制型政策工具效率性不足的问题。但需要注意的是，有效市场作用的发挥仍离不开有为政府。市场工具的发挥，离不开相关标准的建设，如绿色信贷标准进一步细化、健全碳市场交易制度建设、推动碳期货衍生品市场的发展等。政府应利用其行政手段建立市场交易制度，发挥市场在价格发现中的效率优势，推动市场型政策工具在效率方面发挥优势的同时，保证行政制度的规范性。

2.引导公众绿色消费和加强污染监管，提升政策公平性

绿色金融的发展不仅取决于政府引导和金融机构的行为，还在一定程度上依赖于公众的认可和参与［37］。以往，我国减排相关政策的出台和执行主要关注企业和行业。随着城镇化的快速发展，我国居民的物质生活水平得到提高，人均汽车拥有数量和人均出行距离都在增加，我国人均碳排放快速增长。目前，中小微企业和城乡居民已逐步成为碳排放增长的重要来源，直接影响了社会碳排放总量。政府部门一方面引导民众日常生活消费的绿色转型，培养低碳消费习惯；另一方面，鼓励民众和社会组织加强对企业（特别是获得绿色金融服务的企业）污染排放的监管。通过社会监管，提升绿色金融政策的公平性，避免污染企业通过“漂绿”方式，获得低成本金融服务。随着居民收入的提高，生态文明建设越来越受到社会公众的关注。各地方政府出台了一系列碳普惠政策，鼓励居民参与经济社会的低碳转型。2016 年，广东成为全国第一个碳普惠试点省份，并在《关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》中，将碳普惠纳入碳市场交易机制。2022 年，浙江碳普惠应用上线并在全省推广。通过宣传绿色金融碳普惠政策，培育居民的消费偏好，不但能够激励居民参与经济社会低碳转型，引导居民有偏好地选择环境友好型产品，进而通过公众的绿色消费倒逼生产企业的绿色转型；同时还能够提升绿色金融政策的普惠性，避免双碳政策“抓大放小”所导致的居民缺位。此外，随着权益市场的逐步完善，个人投资者数量逐年增长。绿色金融政策通过引导公众行为和拓展其参与渠道，在进一步影响企业生产活动的同时，扩大了政策的覆盖范围，促进可持续发展，提高了政策工具的公平性。

3.加强企业机构绿色信息披露，提升政策效益性

金融系统的有效运作离不开企业信息和政策执行的公开透明。绿色金融政策通过提高企业的信息披露程度，促使投资人和企业经营相关者进一步了解企业存在的环境污染风险，进而影响企业的投资价值及经营行为。近年来，随着环境问题愈发受到社会各界的关注，ESG［环境（Environment）、社会（Society）、治理（Governance）的简称］投资体系逐渐获得了更多投资人的关注。金融机构在投资过程中将企业环境风险纳入价格评估体系，优先考虑环境友好型企业，并降低环境评级低的企业的目标价格。2008年发布的《关于中央企业履行社会责任的指导意见》中，国务院国资委首次指出了央企在追求经济效益的同时，需要考量生态环境因素，以期实现企业与社会、环境的协调可持续发展。在具体实践中，香港证券交易所正逐步要求所有上市企业撰写企业ESG 报告，许多金融机构以此作为企业信用评级的一种依据。深圳证券交易所也于2020年将ESG 执行情况纳入上市公司的考核范围。2021年，生态环境部发布《企业环境信息披露管理办法》，对环境信息披露制度进行了细化和界定。通过加强信息披露，将环境信息纳入企业征信系统，促进金融和环保部门的协同运作，提高了政策执行效率。

社会组织根据企业环保信息，督促企业推进绿色转型，对企业的经营行为加强监督，提升政策实行的公平性，弥补自愿参与型政策工具在实践过程中有效性不足的问题。与此同时，投资机构的ESG投资意识还能倒逼企业主动提高对ESG的重视，促进企业的产业结构转型升级。绿色金融政策从顶层设计促使金融、证监、生态环境等部门加强协作，并通过结合政府规制和社会监督，使清洁生产的企业能够从减排中获得额外价值，排污企业的估值则根据政策标准进行相应的下调。全面有效的ESG 信息披露体系是ESG 投资的基础，随着相关标准的进一步完善，绿色金融政策要求企业加强信息披露制度，这既能够避免现有市场激励型政策工具由于制度缺失所导致的有效性不足问题，还能够有效促进社会组织、投资机构等多方力量的参与，解决以往命令控制型政策社会参与程度不足、企业监管成本高等问题。

4.结合有为政府和有效市场，提升政策有效性

“双碳”目标的实现依赖于经济和社会发展的系统性变革，绿色金融政策的系统设计和有效实施涉及众多行业及重点产业。碳排放量的降低涉及生产、需求、交易和监管等环节，从生产企业的碳排放、不同行业碳排放标准的设定、企业碳排放的监管及数据核实，到企业间碳排放权的交易，均离不开政府科学的公共政策设计和金融资本在资源配置中的引领和杠杆作用。因此，需要结合有为政府的调控功能和有效市场的发展能力，充分发挥绿色金融对经济活动与低碳转型的激励作用。从短期来看，鼓励企业和金融机构关注即期绿色增长和绿色节能，依据现有能力高效快速地优化碳生产和排放的平衡；从中长期来看，通过绿色金融的政策实施引导跨期投资，克服能源等企业的节能潜力有限、技术手段不足等困难，推进产业技术升级，停止企业的高碳排放行为。同时，绿色金融政策的实施，离不开标准政策体系和监管机制的建设，政府部门应积极出台相关标准和政策，引导企业申请绿色金融产品，缩短投融资时间，形成市场资源的最优配置。

五、结论与讨论

近年来，我国绿色金融政策发展迅速，体系逐渐完善。基于政策工具视角，绿色金融政策既发挥了经济激励型政策中市场定价在效率方面的优势，避免了人为碳定价中存在的效率低下、针对性不强等问题；同时促进社会各界的参与，提升了自愿参与型政策工具在执行方面的公平性，又通过行政命令的方式制定市场规则，形成了命令控制型政策工具的“软约束”，保证了政策执行的有效性。随着经济社会的进一步发展和产业升级的推进，绿色金融机制体制需要进一步完善。例如，实践中，存在发展改革部门、生态环境部门、金融监管部门等不同主管机构间定义不统一、标准不明确等现象，这增加了金融机构绿色金融业务的操作难度和监管机构的执行难度。此外，相关业务标准的缺失、部门间的权责不清，也给市场有效发挥其碳定价功能形成了阻力。政府部门可借助绿色金融为切入口，进一步理顺部门之间体制机制，明确部门之间的权责边界，加强监管力度；同时，建立监管标准，避免监管真空和监管重叠等现象的发生。在通过有为政府的“有形之手”规范市场机制的同时，出台绿色金融相关业务标准，让企业的环境风险信息充分在市场中得到反映，为市场主体提供信号，发挥市场相较于政府部门在碳定价方面的优势，实现有为政府和有效市场的结合。

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，需要坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展。绿色金融作为一种新的政策工具组合，通过发挥其综合效果，提升政策工具的效率性、有效性、效益性和公平性，促使企业节能减排、产业转型升级、社会积极参与、政府有效调控，推进经济和社会的可持续发展，助力实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的“双碳”目标。