多元主体参与乡村治理的对策研究

白珂

摘要：在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中，乡村作为基层治理的基本单元，是治理的重要一环，在完善社会治理的“最后一公里”中，显得尤为必要。通过梳理我国乡村治理主体结构的历史演进和多元主体参与乡村治理的现状以及存在的问题，提出宣传树立多元主体协同治理理念；平衡利益差异，实现多元参与主体的共赢；完善乡村治理体系，提高参与主体的积极性，以推动多元主体参与乡村治理，实现乡村全面振兴战略。

关键词：乡村治理；多元主体参与；协同治理

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2023）05-0038-03

乡村治理作为我国基层治理的重要一环，是提升我国治理水平的重要抓手。乡村治理过程中包括基层政权组织、社会组织、村民等众多参与主体，推动不同主体参与乡村治理，有助于推动乡村振兴的发展。但需要了解的是，多元主体参与下的乡村治理依旧存在一些问题。鉴于此，探求目前乡村治理存在的问题以及相应措施十分必要。

一、我国乡村治理主体的历史结构演进与特点

新中国成立以来，我国乡村治理模式影响着乡村治理主体，研究乡村治理的主体，离不开对乡村治理模式的探究。以乡村治理主体为主线，通过梳理相关文献得到，新中国成立以来，我国的乡村治理主要分为四个阶段。

（一）新中国成立到社会主义改造基本完成（1949—1956年）

从新中国成立到社会主义改造基本完成这个阶段，我国乡村治理主体结构同时也完成了从“庞杂”到人民公社一元化的转变。在这一阶段，我国政府主要是以乡村土地关系为切入点进行乡村政权的调整，农业互助合作组和乡村党组织在全国范围内得到迅速建立，传统的乡村政治秩序被逐渐打破，乡村恶势力被废除。与此同时，政务院于1950年12月颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，对乡村人民代表会议与人民政府的职权等做出了明确的规定[1]。并在1954年《中华人民共和国宪法》中正式赋予了乡镇政权作为基层政权的合法性地位，之后我国乡村进入了乡镇政权主导的乡村治理模式。在土地改革期间，政府工作组也挑选培养各方面表现优异的农民使其成为新的乡村权力，通过土地改革和新的乡村权力精英将国家政权发展至乡村，实现乡村的政权建设。整体而言，在这一阶段，通过建立纵向高度统一的治理体系，打通了乡镇与国家的联系，乡村成为国家政权体系的一部分。

（二）社会主义改造基本完成到改革开放前（1957—1977年）

社会主义改造基本完成到改革开放前这一阶段，人民公社是我国乡村治理的唯一主体。1956年社会主义改造基本完成之后，我国进入了社会主义建设时期，如何改变落后的面貌，探索中国特色社会主义道路，早日建成现代化工业强国成为当时摆在党和国家面前的首要任务。此后人民公社化运动高涨。人民公社是一种具有浓厚政治倾向的全能主义乡村治理模式，是社会主义社会和社会主义政权在乡村的基层单位，是农村工作的领导核心，农民作为生产队的社员被完全纳入人民公社之中，也打破了传统农村社会以血缘和宗族为纽带的组织形式。整体而言，作为“政社合一”的乡村治理主体，人民公社是特殊社会发展下的时代产物，对国家政权建设和乡村治理产生了重要影响，一方面在集中整合资源上优势明显，但在另一方面束缚了农民发展的积极性，阻碍了农村基层民主政治的发展[2]。

（三）人民公社解体到乡政村治（1978—1987年）

人民公社解体到乡村二元结构的初步形成这一阶段，“乡村政治”体制下的二元治理主体结构开始发展，“乡政”与“村治”是国家和乡村之间形成的新的治理格局。作为国家在乡村地区的代理人，基层政权组织依法履行其相关的行政职能；乡村企业迅速发展，一些农民转而成为乡村企业家；农民也开始依法行使自己的民主权利，实行村民自治等。整体而言，在这一阶段，我国“乡政村治”的治理格局初步形成，乡村治理的主体开始朝着多元化的方向发展。

（四）乡政村治到多元主体参与治理（1988—2012年）

乡政村治到多元主体参与治理这一阶段，我国乡村经济发展取得了较大的成绩，乡村经济蓬勃发展的同时，带来乡村内部利益的复杂化，村民、乡镇企业家等利益诉求多元化，引发了不同群体之间的矛盾和冲突。为了缓解乡村发展带来的冲突与矛盾，在取消农业税后，国家开始进一步减少对乡村治理的干预，开始提倡建设新农村，乡政村治得以巩固发展，乡镇企业的扩大使其成为促进乡村发展的重要力量，社會组织开始关注乡村，一部分参与到了乡村治理之中；村民的政治意识不断提升，也积极参与到乡村治理的过程之中。整体而言，在这一时期，我国“乡政村治”的治理格局得以发展和巩固，不同的主体也开始参与到乡村治理的过程之中。

（五）多元主体参与乡村治理格局初步形成（2013年—至今）

党的十八大以来，我国进入了中国特色社会主义新时代，治理水平和治理体系的现代化日益凸显。作为基层治理的最重要一环，乡村治理成为提升我国治理能力和治理体系现代化的重中之重。在此背景下，农村基层党组织的核心地位更加突出，以党建引领基层治理创新是必然要求；社会组织、企业在国家政策的激励下，积极参与到乡村治理过程中，成为乡村治理的重要辅助，为乡村带来资金、技术、人才，推动了乡村的经济发展；农民的主体地位得以提升等。整体而言，党的十八大以来，以农村基层党组织为核心的多元主体参与乡村治理格局初步形成，有效地推动了我国乡村社会政治经济的发展。

二、多元主体参与乡村治理的现状与意义

（一）乡村治理的多元参与主体现状

1.基层政府。作为乡村治理中国家政治方针政策的执行者，乡镇基层政府在国家政权体系中处于底层，但却是乡村治理的实施者。作为国家基层政权的乡镇政府，是连接国家与农村的桥梁，代表国家行使权力，对国家的相关政策方针进行落地实行，是乡村治理过程中的直接责任主体，是国家政权在基层的代理人。

2.基层党组织。农村基层党组织在乡村建设、发展的过程中处于领导地位。在乡村治理过程中，基层党组织通过加强党建工作，引导广大党员发扬先锋模范的带头作用，积极参与乡村建设，推动乡村发展。

3.村委会。在乡村治理的过程中，村委会作为社会性行动者具有“政治、经济、社会‘三合一’的综合性质”[3]，是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在进行乡村治理的过程中，村委会具有桥梁纽带的作用，协调各个参与主体之间的关系，将居民的实际需求传递给其他参与主体。

4.社会组织。社会组织即营利性组织和非营利性组织，也是乡村治理重要的参与者之一。近几年在国家相关政策方针的激励下，越来越多的社会组织投入到乡村治理之中，为乡村的发展带来了资金、技术、人才等，为乡村带来新的发展机遇，激活了乡村经济，为乡村居民带来了新的经济收入等。

5.农村居民。在乡村治理的过程中，农村居民是最主要的参与者。当前，随着社会的发展，农村居民外流严重，青年人或以教育或以经济等为原因，离开乡村，乡村人口目前主要以留守老人和留守儿童为主，造成乡村人才匮乏、乡村空心化等，不利于乡村治理的发展。

（二）多元主体参与乡村治理的意义

1.多元主体参与符合乡村振兴的要求。当前在乡村治理过程中还存在许多问题，影响着乡村振兴的有效实现。2018年中央一号文件指出，“乡村振兴，治理有效是基础。”推進多元主体参与到乡村治理之中，各个主体在乡村治理的过程中发挥积极的作用，是解决目前乡村治理过程中存在问题的有效途径，也是乡村治理有效的前提，更是全面推进乡村振兴的内在要求[4]。

2.多元主体参与推动乡村治理的发展。大力推动多元主体参与到乡村治理之中从现实作用来看，对我国的乡村治理的发展有着积极的作用。首先，推动多元主体参与乡村治理，相关社会组织、营利性企业可以参与到乡村建设之中。营利性和非营利性企业参与乡村治理，可以为乡村建设和发展带来资金、技术等，乡村和企业可以实现共赢；社会公益组织参与乡村治理之中，可以为乡村治理、村民等提供更多专业性的服务，如慈善组织的参与，可以帮助乡村孤寡老人、留守儿童等，为他们的生活、学习等提供帮助，缓解一些留守老人儿童所带来的问题；再如环境保护组织参与到乡村治理之中，可以为乡村居民现场普及环境保护的相关知识，通过现场咨询、环保视频等提高村民的环境保护意识；再如，一些社会公益性质的医疗服务组织加入乡村治理之中，为农民提供免费的医疗服务，可以有效地提高村民的医疗卫生水平等[5]。总之，多元主体参与到乡村治理之中，从现实作用的角度而言，可以推动乡村治理的进一步发展，有利于乡村资金、技术、人才的进入。

三、多元主体参与乡村治理存在的问题

（一）多元治理主体观念落后

当前在我国乡村治理的过程中依旧存在着传统的政府“一元化”管理的观念。政府“一元化”的管理曾在一定的历史时期发挥过积极有效的作用，但随着市场经济的快速发展和服务型政府理念的普及，这种“一元化”的治理方式已经不能适应当前社会政治经济发展的要求[6]。但在实际的乡村治理过程中发现，这种政府“一元化”的治理观念依旧存在，行政式的管理方式在执行过程中有时容易脱离实际，甚至可能导致居民不满，影响服务型政府的建设，导致在乡村治理的过程中难以形成有效的治理主体。

（二）多元治理主体的利益诉求存在差异

乡村治理多元参与主体既有基层政权、居民，也有营利性和非营利性企业和社会组织，各自立场存在差异，在乡村治理过程中容易出现矛盾和冲突。例如，乡村的基层政权组织的诉求是贯彻落实国家的相关方针政策，完成党和国家的政治任务；社会组织的诉求是通过参与乡村治理以扩大自身知名度，获得社会认可度和一定的经济利益；而企业则是希望通过加入乡村治理之中，在扩大企业知名度的基础上，扩大产值，开拓企业新的生产链以获得经济效益；乡村居民作为乡村治理的主体，则是希望通过乡村振兴，拉动乡村经济发展，增加个人收入，以此来改善生活水平。不同参与主体的诉求不同，就在一定程度上造成了矛盾和冲突，阻碍了多元主体参与乡村治理的进程。

（三）乡村治理体系不健全

当前，在我国乡村治理中，多元参与主体的参与度存在差异，参与主体的地位也不同。例如，基层政权在乡村治理的过程中处于领导的核心地位，居民和社会组织、企业等在乡村治理体系中处于从属地位，且参与意识薄弱。乡村治理过程中地位的不同，会导致不同参与主体的参与积极性和参与度不高，阻碍了多元主体参与到乡村治理之中[7]。

四、进一步优化多元主体参与乡村治理的对策

（一）宣传树立多元主体协同治理理念

传统治理理念的存在影响着多元主体参与乡村治理的进程，推进乡村治理的发展，需要使各个参与主体树立协同治理的理念。通过解读、宣传等方式，使居民等不同主体了解当前我国乡村治理的现状、具体措施政策等，树立协同治理的理念。农村社区也可以通过举办社区活动，提升居民的社区认同感，号召村民积极参与到乡村治理之中，丰富多元主体参与乡村治理的内涵。

（二）平衡利益差异，实现多元参与主体的共赢

不同参与主体的诉求不同，就在一定程度上造成了矛盾和冲突，阻碍了多元主体参与乡村治理的进程。进一步推进多元主体参与乡村治理，就需要平衡各主体之间的利益差异，以实现共赢，推进乡村治理的进程。在乡村治理的过程中，基层政权、企业、村民等各个参与主体在达成各自参与诉求的同时，在合法合理的前提下都需要兼顾其他参与主体的利益诉求，寻求不同参与主体之间的利益平衡点，以此实现各个参与主体之间的合作共赢。通过平衡不同的利益诉求，才能缓解乡村治理过程中不同参与主体之间的关系，化解其冲突与矛盾，共同营造多元主体参与乡村治理的良好环境[8]。

（三）完善乡村治理体系，提高参与主体的积极性

在我国乡村治理的过程中，乡村治理体系的不健全在一定程度上导致不同参与主体之间参与程度和参与积极性不高，因此要推进多元主体参与到乡村治理之中，就需要健全乡村治理体系。当前，在乡村治理过程中，村民以及社会组织从属于基层政权组织，处于弱势地位。在此现状下，需要进一步完善基层党组织领导的乡村治理体系，提高村民、企业、社会组织的参与地位，以此来增强其参与乡村治理的积极性，促进不同主体的协同治理水平[9]。

参考文献：

[1]   吴玉刚.1949年以来我国农村权力结构变迁问题考论[J].理论导刊，2015，（1）：66-70.

[2]   管文行.乡村振兴背景下农村治理主体结构研究[D].长春：东北师范大学，2019.

[3]   张晓山.农村基层治理结构：现状、问题与展望[J].求索，2016，（7）：4-11.

[4]   孔繁金.乡村治理体系中自治、法治、德治相结合的历史逻辑与现实必然[J].老区建设，2019，（22）：53-61.

[5]   龙强军.乡村振兴战略实施背景下多元主体参与研究[J].农村经济与科技，2018，29（9）：250-251.

[6]   朱永恒，孙嘉怡.多元主体参与下的农村社区协同治理研究[J].农村经济与科技，2021，32（1）：226-227.

[7]   付秋梅，何玲玲.乡村振兴视域下乡村治理的多元化主体及其结构功能研究[J].合肥师范学院学报，2020，38（4）：38-41.

[8]   周建稳，杨胜祥.个体化下视角下的乡村社会治理基础的重构[J].云南农业大学学报：社会科学，2020，14（3）：8-12.

[9]   朱雅妮，高萌.乡村治理现代化：治理模式、关键问题与实现路径——第四届中国县域治理高层论坛会议综述[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2020，59（2）：42-47.

[责任编辑   白   雪]