草畜平衡管理的立法困境及完善建议

魏 华

（北京林业大学人文社会科学学院, 北京 100083）

草畜平衡管理作为我国草原生态保护的重要措施，需要坚实的法律基础和规范的管理依据，为此我国农业农村部(原农业部) 2005 年颁布《草畜平衡管理办法》(以下简称《办法》)，为草畜平衡管理工作提供指导方针和规范依据，但该规章于2020 年被废止。鉴于草畜平衡管理工作具有现实性与长期性，为适应新形势下草畜平衡管理的需要，制定新的管理规范迫在眉睫。为此，本文力图从草畜平衡制度的规范梳理入手，分析草畜平衡管理存在的制度困境，希望以此引起学界对于草畜平衡制度的重视与讨论。

1 草畜平衡管理的立法概况

1.1 草畜平衡管理制度的发展沿革

草畜平衡管理的立法在20 世纪80 年代初即已开始，1983 年《内蒙古自治区草原管理条例(试行)》和1984 年《内蒙古自治区草原管理条例》以法规的形式明确规定：草原必须以草定畜，实行草畜平衡制度。1985 年制定的《草原法》虽然没有明确草畜平衡的概念，但在第12 条规定 “合理使用草原，防止过量放牧”，贯彻了草畜平衡管理理念。鉴于草原持续严重退化的现实威胁，2002 年国务院发布《关于加强草原保护与建设的若干意见》(国发〔2002〕19 号)，将草畜平衡列为草原保护三大措施(基本草地保护制度；草畜平衡制度；划区轮牧、休牧、禁牧制度)之一。

2002 年修订的《草原法》将草畜平衡作为一项法律制度，2005 年我国农业农村部(原农业部)发布《草畜平衡管理办法》，成为此后15 年草畜平衡管理的基本规范依据；2020 年原《办法》被废止后，至今尚未制定相应的替代规则。

1.2 草畜平衡管理制度的基本内容

草畜平衡管理的中央立法集中在《草原法》和原《草畜平衡管理办法》。《草原法》规定国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度，并授权国务院草原行政主管部门制定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法(第33 条)，授权省级人大制定超载过牧的纠正和处罚措施(第73 条)；另外在第45 条规定草原载畜量的核定主体。原《草畜平衡管理办法》共18 条，包含了草畜平衡管理的主要制度内容：草畜平衡的界定、草原载畜量的确定程序、草畜平衡管理的具体措施、各主体的权利义务和相应的法律责任等。

1.3 草畜平衡管理的地方性规范

在中央层面颁布的法律规章之外，各省的《草原法》实施细则或是地方性法规规章中也都包含了部分草畜平衡管理内容。内蒙古、甘肃颁布了专门的规章-《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》(2021 年)和《甘肃省草畜平衡管理办法》(2012年)；此外还有省级规范性文件，包括2011 年的《云南省草畜平衡管理办法(试行)》和2012 年的《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡监督管理办法》。重点草原省份地方性规定具体如表1 所列。

相比较原《草畜平衡管理办法》和草原法地方性实施规范，地方性专门规范规定较为全面，增加了部分地方特色规则。如甘肃、新疆、内蒙古、云南都增加了草原管护员、草原生态保护补助奖励机制等规则。甘肃增加了草畜平衡区的范围和划定主体、目标管理责任制等内容。新疆规定了草畜平衡区的范围；3 年完成的时限；建立草畜平衡卡制度，制定统一的转场时间和各季节放牧草地利用期限；将草畜平衡规定纳入村规民约，建立自我监督与相互监督机制。内蒙古增加了各级政府和各部门职权和具体职责；纳入规划和经费保障；实行目标责任制管理等制度。地方性法规、规章或文件中，反映了地方草原保护工作中对于草畜平衡规范的强烈需求，对国家层面的规则制定也具有一定借鉴意义。

2 草畜平衡管理立法存在的不足

制定新的草畜平衡管理规范，需要立基于既有规则的经验与不足进行制度完善。本文以中央层面的《草原法》和原《办法》的内容为基础，并结合各省的地方性规定展开论证。笔者认为目前草畜平衡管理的制度内容，总体来说在以下方面存在不足。

2.1 草畜平衡管理的制度依据缺位

《草原法》中虽然对草畜平衡有原则性规定，但具体规则是授权国务院草原行政主管部门制定，所以草畜平衡管理的具体规范主要集中在原《办法》中。甘肃、内蒙古、新疆、云南等省份制订了专门的草畜平衡管理地方性规范，制度内容较为丰富，原《办法》被废止后影响相对较小，但新疆和云南的专门规范均为政策性文件，规范效力较低。西藏、黑龙江、四川、陕西、宁夏、吉林、辽宁等省份只是在《草原法》实施办法或地方草原条例中有部分规定，制度内容难以全面覆盖，如载畜量标准制订中的民主程序、草原经营者对于载畜量核定的异议制度、草畜平衡责任书、草畜平衡抽查制度等在上述省份存在空白；此外辽宁、云南还缺乏对超载放牧的纠正或处罚措施[1]。在原《办法》被废止之后，地方规范制度供给不足，相关权利行使和管理行为都面临法律依据缺位的问题。

2.2 草畜平衡内涵界定不清

草畜平衡管理的目的旨在维护草原，尤其是天然草原的生态状况，而核心措施是确定草原载畜量，保证草原上放牧的牲畜数量不超过合理载畜量，避免超载过牧造成草原生态恶化。但是原《办法》将草畜平衡界定为：为保持草原生态系统良性循环，在一定时间内，草原使用者或承包经营者通过草原和其他途径获取的可利用饲草饲料总量与其饲养的牲畜所需的饲草饲料量保持动态平衡。但是对照地方性法规，除了云南省的政策与原《办法》保持一致外①《云南省草畜平衡管理办法(试行)》(云农牧〔2011〕4 号)：此办法所称草畜平衡，是指为保持草原生态系统良性循环，在一定时间内，草原使用者或承包经营者通过草原和其他途径获取的可利用饲草饲料总量与其饲养的牲畜所需的饲草饲料量保持动态平衡。，其他各省份都与原《办法》存有一定差异。《甘肃省草畜平衡管理办法》“草”的范围限于通过草原获取的可利用饲草饲料，“畜”的范围定为饲养草食牲畜②《甘肃省草畜平衡管理办法》(2012 年)：此办法所称草畜平衡，是指为保持草原生态系统良性循环，在一定时间内，草原使用者或者承包经营者通过草原获取的可利用饲草饲料总量，与其饲养草食牲畜所需要的饲草饲料总量保持动态平衡。。《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡监督管理办法》中“草”限于天然草原牧草产量，排除了栽培草地(即“人工草地”)产草和外部来源的饲草饲料；“畜”限于“放牧牲畜”，不包括舍饲圈养的牲畜③《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡监督管理办法》(2012 年)：此办法所称草畜平衡，是指天然草原牧草产量与放牧饲养牲畜数量所需牧草量保持动态平衡。。《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》规范的天然草原的经营利用，对于草畜平衡的界定是“草原生产可供合理使用的牧草”与“放牧牲畜”之间的平衡④《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》(2021 年)第2 条：在自治区行政区域内利用天然草原从事畜牧业生产经营活动，开展相关监督管理工作，应当遵守本条例。第8 条规定：此条例所称草畜平衡是指草原上生产的、可供合理利用的饲草量与放牧牲畜所需的饲草量保持动态平衡。。但是该条例第22 条也规定：具备种养结合和舍饲养殖条件的半农半牧区，在保证草畜平衡的前提下，可以根据人工饲草料供给情况，适当增加牲畜饲养量。

由此可知，原《办法》和各省规范对于“草畜平衡”的界定有所不同，这也对应了“草畜平衡”概念的广义和狭义之分。原《办法》中规定的“草”和“畜”的范围最为广泛，意指草原经营者可以获得的饲草料与饲养牲畜之间的平衡。而狭义的“草畜平衡”是草原经营者从天然草原或者栽培草地所获得的饲草饲料与其放牧的牲畜所需的饲草饲料的平衡[2]。笔者认为，“草畜平衡”是草原生态保护的目标，而草畜平衡管理是为了达到目标实施的措施，是限制利用草原的一种手段，严格来说是草原载畜量管理。广义的“草畜平衡”定义，包含了草原以外的其他来源饲草料，以及舍饲圈养的牲畜，虽然阐明了核定牧户草原载畜量的具体技术要素，但无法建立草原生态保护与牲畜控制之间的直接联系，无法突出表现草畜平衡制度作为草原生态保护措施的基本功能。

2.3 草畜平衡规范层级不足效力受限

草原禁牧休牧、草畜平衡是国家保护草原的系列制度，休牧是在草畜平衡区进行季节性禁牧；禁牧区是禁止放牧的期限达1 年以上的区域，禁牧区和草畜平衡区可以根据草原情况进行动态转化。禁牧休牧、草畜平衡制度应当协调配合，但由于《草原法》对草畜平衡管理授权国务院草原行政主管部门制定部门规章(第33 条第2 款)，对超载放牧行为的处罚授权各省级人大或常委会制定规则(第73 条)，对禁牧休牧制度授权国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定行政法规或地方条例(第48 条)；导致禁牧休牧和草畜平衡制度无法一体立法，草畜平衡处罚措施各省差异极大，缺乏统一性，割裂了草原管理各环节之间的关系。且草畜平衡管理只能制定部门规章，法律位阶较低，规范效力不足，难以统一规定草原主管部门之外的各级政府、其他部门之间的协作配合，无法达到应有的管理效果。

2.4 草畜平衡标准制定的公众参与度不足

依据《草原法》和原《办法》的规定，由国家草原行政主管部门制定草原载畜量标准，省级或地(市)级制定本区域不同草原类型的具体载畜量标准；县级草原部门负责核定草原载畜量，明确草原经营者的牲畜饲养量。原《办法》要求草原行政主管部门制定标准或者核定草原载畜量时，应当充分听取草原经营者的意见，组织专家进行论证(第11 条)；草原使用者对核定的草原载畜量有异议的，可以申请复核一次(第10 条第3 款)，但从实际效果来看，草原经营者的参与非常有限，即便对结果不服，也难以找到相应的救济程序。总体来说依旧是按照传统的政府强制管制社会的模式运作，缺乏平等对话、协商沟通、合作管理的制度机制[3]。

确定草原载畜量标准是抽象行政行为，而核定草原载畜量为具体行政行为，作为行政相对人的草原经营者对核定结果有异议的，按照原《办法》规定只能提请核定机关内部复核。行政复核仅仅是一种内部纠错制度，对于核定结果，法律没有规定行政复议或行政诉讼的救济程序⑤目前可以查询到云南省德宏州林业和草原局的权责清单中包括“定期核定载畜量”，并规定了相对人提起行政复议和行政诉讼的权利，但该项权力设定依据为《草原法》第45 条：“国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧”。从法律依据可知，该项权力的重点在于定期核定载畜量，而非核定结果的科学性和满意度。该条赋予行政相对人提起复议或诉讼的指向应为未定期核定载畜量的情况，与载畜量核定中的民主程序无关。。同时大量研究都对草原载畜量标准的科学性提出了质疑，而标准制定过程又缺乏行政相对人的参与机制，势必导致各级行政机关制定的草原载畜量标准无法与草原经营者的心理载畜率[4]对接，草畜平衡管理难以得到真正认同和遵守执行。

2.5 草畜平衡行政处罚方式和标准不统一

《草原法》和原《办法》中都没有规定草畜平衡管理的执法手段和执法措施，只是原《办法》授权省级人大或常委会制定规则。各省对于违反草畜平衡管理的行为的规定、行政处罚方式和标准差异均较大[5]。内蒙古自治区对拒不签订草畜平衡责任书作了专门处罚规定。对于超载行为，辽宁、云南两省没有设置处罚，西藏仅仅规定了警告和限期改正，多数省份规定限期改正，逾期施以罚款。罚款数额有单一制和阶梯式两种方式，罚款数额最低为每超载1 羊单位罚款1 元，最高罚款为300 元，罚款数额差距过大。虽然针对违反草畜平衡管理的违法行为，难以设置全国统一适用的处罚标准，但是对于处罚方式应当有原则性规定，处罚标准也应当划定幅度，给地方立法一定的指导和规范作用。

3 草畜平衡管理规则的修订原则

3.1 坚持生态保护优先，兼顾牧民生产生活的原则

草畜平衡制度的必要性毋庸置疑，“是解决目前草畜失衡、畜多草少矛盾的唯一方法，也是实现畜牧业健康、持续发展的根本出路”[6]。不可否认的是，草畜平衡制度推行的效果并不理想，主要是因为载畜量标准难以获得草原经营者真心认同和遵守执行。确定草原载畜量标准和核定载畜量，事关草原经营者的切身利益和草原生态的持续发展，需要保障标准制定过程中的公众参与机制，确保载畜量标准制定和核定过程中充分吸收草原经营者的意见和地方性知识，达成草原保护的有效措施并真正得到遵守。

3.2 统筹规划禁牧休牧、草畜平衡和生态补偿制度

禁牧区与草畜平衡区可以根据草原生态状况进行动态调整。由于禁牧休牧和草畜平衡均是为了草原生态限制草原经营者的利用，由草原经营者承担生态保护的成本，因此需要对草原经营者给予生态效益补偿，即目前草原管理中的生态补奖措施。完善立法应当由国务院统筹制定关于禁牧休牧制度、草畜平衡制度的指导规范，效力及于全国，各级地方政府及自治地方能够据此因地制宜完善地方立法[7]，建立禁牧休牧、草畜平衡的执行情况与生态补奖措施联动机制，通过生态补奖制度激励草原保护制度的贯彻落实。

3.3 转变草畜平衡管理理念

草原是否存在一个科学的载畜量阈值，是否存在动态平衡，甚至草地产量、草地利用率等主要技术参数，目前学术界仍然没有定论[8]。在实际管理中所执行的草畜平衡制度实际上是一种“草地面积与家畜的平衡”[9]。现在的草畜平衡管理主要关注草原的“量”，缺乏对草原时空异质性的充分认知[10]；对于草原的“质”，包括植物种类的控制关注较少[11]，难以适应生态文明时代对草原生物多样性保护的需要。对照美国的草原管理思想，从20 世纪60—70 年代就开始由侧重畜产品产量最大化向草原生态系统多功能最优化的科学性管理转变；目前，传统的放牧管理已经被生态系统管理所取代[12]。笔者认为，当前这种建立在草原面积与牲畜数量之间线性关系上的草畜平衡管理模式只是受限于技术手段的权宜之计，草原管理的生态转向是未来的发展趋势，精准、科学的草原的生态绩效评估未来必将取代单纯的面积测算，建立以草原生态系统为基础的草畜平衡管理模式[13]。但当前因缺乏科学客观的评价标准，单纯依据草原生态状况进行评价的管理模式难以一步到位实现，因此我国的草畜平衡管理只能逐步作出改变。原《办法》对草畜平衡的定义是立基于畜牧业生产的视角，在草原生态条件不恶化的条件下，如何实现畜牧业生产效益最大化的表述方式，无法凸现草原保护的制度目的。草原管理的生态化转向体现在对草畜平衡的界定上，应当展示从草原保护视角，根据草原最大承载能力限制对草原的直接利用的概念内涵，因此“草畜平衡”定义中的“草”和“畜”的范围都需要进行限缩，排除草原利用之外的因素干扰。

4 草畜平衡管理规则的完善建议

4.1 提升规范层级，制定《草原禁牧休牧和草畜平衡管理条例》

禁牧休牧与草畜平衡管理是草原保护的两大管制性措施，而且禁牧与草畜平衡区是互为边界，可以进行动态转化，将禁牧休牧与草畜平衡统一规定在一部法规或规章中，可以节省立法资源，统一规范行政执法，确定管理边界。笔者建议未来修订草原法，对草原禁牧休牧和草畜平衡立法统一授权国务院制定行政法规，提高立法层级，强化规则的效力。对于草畜平衡、禁牧休牧和生态补偿进行统一规定，实现制度的衔接与配合。具体而言，《草原法》对禁牧休牧、草畜平衡和生态效益补偿进行原则性规定，并授权国务院制定具体规范和处罚措施；《草原禁牧休牧和草畜平衡管理条例》中除了原《办法》的规范内容之外，还应当增加禁牧休牧区的划定标准以及禁牧休牧区与草畜平衡区的转化条件，超载过牧的处罚措施，并授权地方立法机关针对当地实际情况对处罚裁量标准进行细化。

4.2 界定管理对象，明确草畜平衡管理范围

草畜平衡就是在草原上保持合理的载畜量，合理地利用草地，实现草地畜牧业的可持续发展。因此“草畜平衡”中的“草”应当限于草原产出的可利用牧草，排除其他来源饲草料。是否将草原限定在天然草原？笔者认为《草原法》明确规范“天然草原和人工草地”(《草原法》第2 条第2 款)，而且栽培(人工)草地在南方省份占有较大比例，也属于鼓励发展方向，草畜平衡制度也应当适用于栽培草地。草畜平衡中的“畜”应当限于在草原上放牧的牲畜，排除舍饲圈养的牲畜，因为导致草原退化的主要原因为超载过牧，故限制放牧牲畜的数量是草畜平衡的关键要素。至于其他来源饲草料，实践中难以确定确切数量，无法作为草畜平衡管理的客观科学计量标准，不应成为“草畜平衡”界定的题中应有之义。未来随着草原生态监测手段提高，应当逐步过渡到以草原的生态绩效评价作为确定载畜量的标准，真正做到草原利用与草原生态保护的平衡。笔者建议应当“草畜平衡”的界定应当立足于草原生态保护的角度，建立草原和使用草原的牲畜之间单纯平衡，采用狭义草畜平衡概念，确定为“草原可利用牧草与放牧牲畜之间的平衡”，确立草原生态与草原利用之间的直接对应关系，排除“其他来源饲草料”与“舍饲圈养牲畜”等其他要素的干扰。

4.3 增加听证制度，保障标准制定和核定程序中的公众参与

草畜平衡作为自上而下的管理制度，未充分考虑家畜存栏是受牧民生计、市场和生产等因素制约的综合决策，只有保障草原经营者充分参与决策过程，才能形成对政府错误决策的纠错机制[14]。虽然原《草畜平衡管理办法》中规定了核定载畜量应听取草原经营者意见，以及异议复核程序，但缺乏具体的制度保障，异议复核也仅仅是内部复核程序，并无外部监督功能。草畜平衡变成是国家通过外部压力和资金诱导强加给社区的管理模式[15]，草原经营者被排斥在决策过程之外，只是作为被动的接受者和被监督者，政策势必缺乏可持续性。笔者建议，在核定载畜量的程序中应当加入听证制度。国家制定的草畜平衡标准仅仅作为参考性技术指标，将载畜量标准的制定权下放到县级。制定载畜量标准过程中应当举行听证会，由草原经营者、集体经济组织作为利益相关方参与标准制定，充分听取牧民长期积累的生产经验等地方性知识，以保证制定的标准符合科学目标，也能满足牧民最低生产生活需求，真正化解人—畜—草之间的矛盾。

4.4 明确补偿和处罚制度，优化激励和制裁措施

中央政策一再强调，“草畜平衡奖励的对象是草畜平衡区域内承包草原并履行草畜平衡义务的牧民”；2022 年10 月修订的《畜牧法》第58 条规定：国家完善草原生态保护补助奖励政策，对采取禁牧和草畜平衡措施的农牧民按照国家有关规定给予补助奖励。《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》第5 条也明确：“自治区建立草畜平衡和禁牧休牧多元化补偿机制，实行草原生态保护效果与补助奖励资金分配挂钩激励约束政策”，并在第29 条规定“在草畜平衡区放牧超载率超过百分之十或者在禁牧区放牧两次以上的，可以扣发草原生态保护补助奖励资金”的联动机制。

但实践中仍有一些省份依然是按照草原面积发放补奖资金，无法激励超载主体进行有效减畜[16]，资金生态导向性发挥不充分。未来需要在法律法规层面应当借鉴地方经验，明确草原生态补偿制度，以草畜平衡义务履行结果作为生态补助发放的依据，充分发挥生态补助的激励作用。

对于违反草畜平衡管理的行政处罚，建议由中央层面立法做出原则性规定，为地方立法和执法提供方向性指引。对于超载过牧行为，应当责令限期改正，逾期不改正的，停发草原生态补助，并实施阶梯式处罚，逐步加大对于超载行为的惩罚力度。中央立法应规定罚款幅度，避免各地出现过于悬殊的差异化标准，损害法律的权威性。

对于不签署草畜平衡责任书的行为，笔者建议不予行政处罚。草畜平衡责任书在性质上属于行政机关要求行政相对人签署的行政守法目标责任书，性质是行政命令[17]抑或行政合同[18]，有不同的观点。笔者认为如果认定为行政合同，更加注重协议双方的自愿性，无法强制签署，更不应对拒不签署的行为进行行政处罚。即便认定为行政命令，而不管是否签署行政守法责任书，行政机关基于对相对人行为的管理权限，行政命令的效力都会发挥作用，因此，签署行政守法责任书对于行政命令的效力并没有实质性影响，故签署草畜平衡责任书不能成为行政处罚的根据，不应对于拒不签署草畜平衡责任书设定处罚。

综上，草畜平衡制度作为草原保护的重要制度之一，应当在立法层级、制度效力、内容设计、执行措施上加以完善，以求发挥应有作用，真正达到保护草原的制度目的。