党内组织法规与党组织结构关联性的历史考察

张云博

摘 要：党内组织法规是基于中国共产党面临极其严峻的革命形势而派生的，经过革命所形成的斗争经验证明严格有效的党内组织法规会提升党员的战斗力，优化党组织结构。党内组织法规不仅在党内政治生活方面对党员有着要求，还会在党内共识层面形成制度化的统一，使得党员的行为从外界规制走向自觉要求。十九届四中全会指出党内法规制定工作要以新修订的《条例》为遵循，要求在建设党组织各方面的法规制度相协调以保障法规制度相配套。研究党内组织法规的历史脉络与党组织结构的关联性调整对今后组织法规的建设有着重要启示，总结其历史经验对于贯彻落实全面从严治党、依规治党重大决策部署，推进党的建设制度化进程有着重要意义。

关键词：党内组织法规；组织结构；依规治党；制度化

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.052

组织法规作为组织管理制度的一种规范性表达，自中国共产党成立以来就不断推行相关制度建设，并且行之有效。延安时期，组织法规成为积聚党组织力量、调节党组织结构的重要制度化表达。在“从严治党、依规治党”重大决策部署的背景下，有必要对组织法规的历史进行考察，结合组织法规的历史继承性和现有规范性，集中梳理其历史特征，并在此基础上发掘组织法规与党组织结构的关联特点，进而提出促进组织法规走向制度化的路径。

1 中国共产党组织法规演变的历史考察

组织法规属于党内法规的一个分支，国内外均有其历史痕迹，中国共产党向苏联学习其党内制度安排，并在延安时期构建适合中国国情的组织法规。中国共产党在进行长期斗争总结发现高效的组织性才能保证党在革命战争中存活下来，而高效的组织性则需要党内法规来进行规范，仅仅是有离散的法规条文是不能形成强大的组织力量的，只有形成了组织法规的制度化建设才能更进一步的激发出组织的力量，因而中国共产党针对各方面的组织要求，形成了以党章为核心，包含了准则、条例、规则、规定、办法、细则等为党内法规体系，在这一体系之下逐步形成了结构鲜明、分工明确的党组织结构，对于中国共产党在延安局部执政起到了重要促进作用。

1927年11月9日通过的《最近组织问题的重要任务决议案》中认为革命失利一个重要原因是非无产阶级的小资产阶级所带来的结果，并提出了将工农分子的新干部替换非无产阶级的知识分子干部，强调“要使党的指导干部之中无产阶级及贫民的成分占大多数……工会机关的干部，则需全部换成工人。”1937年4月11日，中央书记处发布了《中央关于修改国民大会组织法与选举法的通知》，并在1937年5月10日的《苏区党代表会议组织问题报告提要》中进行了进一步的细化和强调。在这两个文件中突出以民主为基础来调节党组织结构的内容，例如：“二十岁以上的中华民国公民均具有选举权与被选举权。增加各党各派的特种选举。苏维埃制度到民主共和制度的转变。”这一时期党内法规并未形成具有规范性表达的概念，但在党组织中已经包含了以民主为基础“工农转向”的组织结构特点。换言之，党组织结构已经具备了吸纳更多党员和扩大党组织的内部条件。

中国共产党扩大的六届六中全会通过了《关于各级党部工作规则与纪律的决定》，划分了中央委员会、中央政治局、中央书记处、各中央局及中央分局的工作范围和等级关系，由于这一时期中国共产党的力量相对薄弱，为完成其政治目标和任务需要借助其他政党的力量以扩大其政治影响，例如：“政治局有权以中央名义发表宣言通电及与其他党派之组织机构发生关系。”这体现了通过修改法规的方式来推动民主集中制，使得具有特种技能的人员进入到党组织，使得党组织结构向专业和特种方向调节，这一举措提高了群众的参与度，会培养群众的参与意识，进而推动民主思想在群众中的发展，这种群众参与意识主要通过中国共产党党内民主风气来体现的。“在政治发展当中，公民的政治参与状况，是衡量一个社会政治民主进步之程度的普适标准之一。”

党组织想要充分发挥其组织力量，在历史经验中绝不能包辦一切，但残酷的斗争中要统一思想、高效行动，就需要在纵向的决策领域进行集中，这一点在具有决策层面的党组织内充分体现。在延安时期革命斗争需要政治职能领导其他社会职能，具体表现为军政委员会领导政治部，政治部指导党委会。这些历史现象的产生离不开外部斗争的紧迫压力，中国共产党逐渐萌发了党领导一切的原则。在具体的党政工作、军事行动的层面为取得更好地政治发展空间需要充分发挥党员的主观能动性和党的组织性，而具体工作的前提是党内思想的集中，这种集中性在具体政策、法规条文上充分得到了体现。

2 对工农转向下组织法规制度化调整的分析

党内法规是对党内政治生活条文化的表现，其具有民主和集中两个因素，民主因素的具体表现为两个方面：一是选举制度的民主，二是党内政治生活的民主。而集中性因素建立在民主性因素基础之上，只有通过民主选举再经过被选举出的代表进行集中性的讨论和对党内法规的确立才能保证党不脱离群众。两者良性互动会在党内形成共识，而这种共识是激发党内凝聚力的前提，这种共识在党组织结构层面伊始于选举制度的完善。

党内法规作为党内政治生活的规范性文件表达，需要表达出党的政治诉求：“实行集中领导下的民主政治，改善政治机构，密切政府与人民的联系，发挥抗日政权的最大效能。”以其来调剂党组织结构，通过以民主集中为原则的选举和组织方式，使得各地党组织能够取材于民，使具有专业性、特种性、地域性的党员来代表当地的群众，使党组织能够更好地达到自身的政治诉求。特种性和区域性的转向使党接收了新的血液并扩大了党组织的范围。此外，由于大革命的失败，党内形成了一种“党内领导干部非工人是致使大革命失败的原因之一”的认识，基于这种认识中共中央确立党最重要的组织任务是“将工农分子的新干部替换非无产阶级的知识分子干部。”这种转向是马克思列宁主义在中国的实践，它改善了工农阶级对于共产党的看法，有效地动员了工农阶级，但由于中国的工农阶级并不具备苏联工农阶级的特点，在经济上仍然以小农思想为主导，必然也会在思想上产生分歧，为克服这种分歧党内法规必须分层制定。

依据延安时期的特定历史情况，组织法规的主要有两个层次：一是依托马克思列宁主义而制定的指导思想层面的组织法规；二是对具体各组织部门工作情况而制定的指导实践层面的组织法规。随着各级部门的工农数量占比越来越多，党内部分思想与马克思列宁主义思想的差异也越来越大，为克服这种差异就需要频繁的下达指示来指导行动，根据不同地区斗争的复杂程度来进行即时指导。在这一特殊时期，需要党员充分发挥自身的主观能动性才能克服严峻的考验，因而党内法规的指示开始偏向具体、特种、专业的文件，属于党员具体行动的层次，其中也有对于党内教育、宣传、党员质量等指示。在《中央宣传部关于提高延安在职干部教育质量的决定》一文中指出党员干部的质量问题，提高党员的学习效率、增添学习指导、改善学习方法，加强党员对于制定政策的理解、认同，以期更好地落实党的具体政策指导。

此时中国共产党还具备了局部执政区域相对稳定的特点，党内法规就分化为指导两个方面的文件，一方面的党内法规具有灵活、高效、迅速的特点；另一方面却有着保证其执政区域内稳定的特点，既有了对领导集体确立的新要求，进一步也有了对组织法规权力配置的新要求，要从革命斗争中产生一个既能准确理解马克思列宁主义原理又能够深刻把握中国客观实际的领导核心层。党的六届六中全会形成了统一的党内共识即以毛泽东为核心的中共第一代中央领导集体基本形成。延安整风运动克服了全党存在思想差异问题并统一了思想，《“九·一”决定》巩固了党的一元化领导，在工农转向的背景下形成了以毛泽东为核心的党的中央领导机构。

3 组织法规建构路径的发展和完善

通过上述分析组织法规基于党员自下而上的民主选举并产生由上到下的集中表达，但基于群众思想观念上的差距，以及残酷的外部斗争，再加上苏联组织制度的影响，造成了组织法规建构路径与苏联组织制度的相似性以及制定程序的不规范性。例如六届六中全会中对监督委员会的安排是“监督各种党的机关，党的干部及党员的工作对于党的章程决议之正确执行。”其是否符合列宁在晚年设立监察委员会的原则是有待商榷的，而后进行的适当调整中央与地方行政管理权限“必须在党的各级组织中无例外地贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。”直到1955年3月中共全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》党内监督才被提升到与党内执行相当的地位，切实加强组织内部的监督机制，在党内已经形成了一定层面的共识，组织法规已经走上了制度化的道路。制度化的表现如下：

其一，明确组织法规的制定主体。具体的组织法规起草一般要有六个要素：“名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关、施行日期。”通过上述分析，可以提供一些完善组织法规的现实依据。延安时期党内法规的制定主体并不明确，可以是党的代表大会，也可以是中央委员会，还可以是中央政治局，例如：“1925年四大党章中明确规定党章的修改主体是党的全国代表大会，但1927年中央政治局却对党章进行了修改，制定《中国共产党第三次修正章程议决案》。”

其二，明确组织法规制定细则和范围。首先，要进一步完善关于组织法规制定的程序、执行、监督等各个具体环节，区分中央组织法规和地方组织细则的区别，依据现实出现的具体问题进行针对性地调整，保障具体组织法规的可操作性的同时要消除掉部分意义不明的法规，例如：“健全工作机制、优化工作流程”等字样，在实践中并无可依托的细则和范围，自由量裁权较大。其次，改善以往会议之间的长时间间隔，保证组织法规的约束力度和执行的公开程度。最后，对组织法规制定程序、执行进行广泛的党内监督和社会监督，为避免权力过于集中，则需要异体的党内监督。

其三，以民主为基础明确组织法规特点并灵活调整。首先，组织法规有其历史继承和未来发展，在面临不同专业、不同地区、不同民族这些特殊情况时必须要考虑进去，例如在选举制度这一块，仍然延续民主选举这一形式，可选民的社会属性却从延安时期的“特种性、专业性”逐步转向了“政务性”。其次，为起到调节党组织结构的目的，需要把特殊情况考虑进去。比如在1938年3月15日发布的《中央关于大量发展党员的决议》中明确表达要打破党内在发展党员中的关门主义倾向，反对把党的注意力局限在恢复和审查旧关系和旧线索的狹窄圈子内并对新党员的候补条件进行了重新规定。最后，组织法规要与区域自治规定在一定程度上衔接。区域自治是我国基本国情之一，伴随的是区域自治的自我管理，因此部分组织法规就不一定完全适应这种情况。

其四，加强党内监督并厘清其效力并分清其适用范围。苏联对于权力过分集中和弱化党内监督的政治教训仍要注意，因此“在这个问题上，鉴于苏联的教训，请同志们想一想我们党的历史，以便适当地来解决这个分权、集权的问题。”而各种复杂原因的合力造成了党内监督落实困境，这就对党内监督的范围、效力提出更具体、更全面以及更细化的要求。

其五，加强权责一致原则的具体实现。以“坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤”为基本遵循，结合新时代面临社会结构的转变形式，发展基于纯粹原子个人所派生的组织方式会造成设想与现实的冲突，这种情况在我国尤为明显，由此也对党组织成员提出了进一步的政治素质要求，而错综复杂的因素相结合就使得各项组织法规的具体落实有了弹性，党组织成员需要极高的政治意识才能克服这些问题。而权责一致则是政治意识的重要体现，现实中对各部门的主管人、领导人要加强其权责一致的政治意识，改善少承担甚至不承担的不良观念，正确认识权力的根本源头在于群众对于自身权利的让渡。

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