关于国有土地出让金等四项政府非税收入划转税务部门征收的政策解读

江珍珍

摘 要：文章着力深入解读财政部发布的《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称“19号文”），分析政策主要内容及核心条款对政府和企业层面带来的潜在影响，并提出相关对策建议。

关键词：国有土地出让收入；矿产资源专项收入；海域使用金；無居民海岛使用金；非税收入

中图分类号：F812.42    文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）10-0162-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.10.162

2022年1月1日起，财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下称“19号文”）已全面推行。

“19号文”明确，将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入（下称“四项政府非税收入”）统一划转税务部门征收。从2021年7月1日开始在上海等7城先行试点以来，经过半年多的实践可以明确，这次土地出让金征收改革是2018年机构改革的延续，是税收征管体制改革的组成部分，与此次类似调整的是2020年11月社保从人社部门转为税务部门征收。短期内，由于税收划转仅涉及征收形式，不会对地方政府财政和土地交易市场造成明显影响，但从侧面进一步体现了中央对加强地方政府财政收支规范化、合理化、防范隐性债务增长以及降低地方政府对“土地财政”依赖的决心。

1 政策主要内容及核心条款

1.1 征管职责调整，土地出让金收入仍归地方财政部门所有

“19号文”强调，土地出让金等非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。因此，从“19号文”表述以及附录的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入征缴流程来看，本次改革仅涉及征管职责的调整，即改革前，国有土地使用权出让收入由财政部门管理、自然资源部门负责征收；改革后依然是财政部门管理，但调整为税务部门负责征收。这种调整，并未涉及资金使用分成问题，土地出让金的分配、管理权或仍归于地方财政部门所有［1］。

1.2 七城先行试点，2022年1月1日起全面推行

“19号文”指出，2021年7月1日起，先在上海、浙江、安徽等7省市开始试点，完善征缴流程和职责分工等内容，其他省市自2022年1月1日起全面实施。其中，土地出让金不仅包含房企购地款，还包含经济适用房补缴款、土地转性或调规后补缴土地款、土地长期租赁租金等。

选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省（自治区、直辖市、计划单列市）以省（区、市）为单位开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。由试点再到全面推行是我国推进各项改革实施积累的成功经验，从四部门联合通知中明确的征缴流程来看，具体操作与流程，各地区税务部门实际操作过程中可根据发现的问题及时改进，从而达到全面推行时土地管理部门的移交工作有例可循的效果。

1.3 类似“社保入税”，延续非税收入征管改革

土地出让金划转与“社保入税”如出一辙，是落实中央方案精神的重要举措。征收权限移交后，短期内税务部门原则上不会实质性介入其中，主要是增加了土地出让金征收的透明度、规范性。

2 潜在影响

2.1 对政府影响

（1）资金收缴规范性、时效性提升。按照过往土地金征管流程，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。实际操作中，拿地企业欠缴缓缴土地出让金的情况时有发生，但国土资源管理部门对此缺乏相应制裁措施。税务部门参与征收后，土地出让金收入征缴流程将发生改变：一是催缴征缴效率更高。计征、缴款等将实现多部门信息实时共享，资金收缴时效性提升。同时，土地出让收入改由税务部门直接对接，减少了财税缴纳的中间流转环节，收入直接上缴国库，收缴效率更高，减少了隐性操作空间。二是信息更透明，征管更规范。税务部门直接对接土地出让金收入，有利于中央统筹掌握地方土地收入的体量、支出等信息，中央财政与地方财政能更好地联动，进行土地市场管理。

（2）地方政府自主支配度降低。我国财政体系中，政府收入预算主要包括四个部分：一般公共预算收入（保障民生、推动经济发展）、政府性基金预算收入（专项用于支持特定基建和社会事业发展，包含土地出让金）、国有资本经营预算、社保基金预算。其中，土地出让金作为最易取得、易增长的稳定收入，成为地方性政府性基金最主要的收入组成部门，也是地方财政收入的重要来源之一，并有逐年增加的态势。

对于这项收入，各地征缴方式不一，且国务院仅规定要用于支付和城市建设相关的开支，在具体使用方面地方政府拥有较大腾挪空间。过去很长一段时间以来，一方面地方政府依靠土地获取资金，通过各种方式举债再投入土地开发的循环流动中。另一方面，一些三四线城市地方政府为扩大产业规模，在城市产业招商中盲目发展产业园区，过度给予产业补贴等优惠政策，不仅导致了土地财政资源配置的扭曲，也不利于产业结构调整，更是当前地方政府债务居高不下的主要潜在风险来源。

“19号文”的出台，取代前期自收自支模式，一是地方政府对土地的产权控制与收入控制分离，土地收入作为地方政府预算安排可自由支配比例降低，自由腾挪空间减少。有利于引导地方政府减少对土地收入的依赖度，促使政府在土地出让环节更加合理合规。二是地方财政调剂空间减小，政府性基金收入面临“挤水分”，短期内可能出现地方政府资源统筹能力下降，地方隐性债务暴露风险和隐性债务化解压力剧增。随着再融资艰难叠加偿债高峰的到来，地方政府偿债能力和信用风险稳控能力将经受考验。

根据该意见，土地出让金将有更大比例投入到农村发展领域。将土地出让金收入划转为税务部门收取，加强了对土地出让金收入“收支两条线”管理，确保土地出让收益的去向及用于农业农村的比例达到要求，也体现了土地相关政策的连续性和可持续性。此外，“19号文”虽然只是改变土地出让收入征收流程，但不排除中央在掌握各个城市详细情况后，对土地出让金收入进行部分统筹或二次分配的可能性。因此，地方政府必须积极推进“去土地财政化”转型，加强乡村振兴资金的拨付使用，并將更多的精力投向科技创新、新兴产业、城市更新、综合治理等领域，从土地财政支撑GDP转向产业发展支撑GDP［2］。

2.2 对企业影响

（1）片区原开发模式不可持续。城投公司作为政府投融资平台，地方政府会对其以资金或资产注入等方式进行支持，在政府财政有限的情况下，土地资源注入是最行之有效的方式。政府通过此种方式，变相向公司注入土地资产，以做大平台规模。土地资产实际上变成城投企业的“融资用地”，用于抵押借款。税改后，财政支出使用范畴需更规范，随着土地收入用于农业农村和乡村振兴战略的比例增加，政府性投资项目合规资金来源会受到影响，可能出现城投公司土地整理成本或拿地成本无法覆盖现象，因资产无法有效迅速变现，导致支出虚增、资不抵债，片区（园区）开发的投资、盈利模式亟待转型。

（2）资金周转与回笼面临较大冲击。现行模式下，土地开发商以招拍挂方式参与土地竞拍，从竞拍到开盘，土地出让金分竞买保证金和尾款两次缴纳。开发商的竞买保证金缴纳到土地交易中心后，直接拨付到财政部门转为土地出让收入，城投类企业即可到财政局办理返还手续，返还周期较短、流程可控。土地出让金征收划归税务部门后，一是刚性约束增强，征收流程将日趋严格且规范，交易信息透明度也会大大提高，随着税务部门的监管逐步到位，开发商通过土地融资抵押将难以为继。二是土地出让金返还流程和周期面临不确定性，资金占用时间增加，企业经营流动性受到较大影响。

根据媒体报道，2021年上半年22个城市首批次集中供地全部完成，竞拍规则多为“竞价+竞自持+摇号”，截至7月底，已有8个城市公布2批次供地，随着市场竞争逐步加剧，土地竞拍政策越来越严苛。土地竞价叠加房价限制，以及融资“三道红线”和银行贷款的“两道红线”，对房企拿地的自有资金要求进一步提升。小规模房企将在“两集中”和“19号”文等政策的双重影响下，逐渐被淘汰，大型房企在集中拿地时也将更为谨慎。同时，对国企房企而言，是挑战更是机遇。房地产作为典型的快周转行业，在监管日益趋严的新形势下，企业在土地、融资、新房销售三个市场的议价能力受到明显削弱，管理规范、信用等级较高、资金实力较强的国企房企竞争优势更加凸显，引入国资背景战略投资者也成了众多房地产企业寻求自救的不二之选。国有房企必须改变经营思路，积极稳妥推进混改。如此一来，既可以依托国企信用和资金，同时引入民营房企的灵活机制，使企业获得新的发展。

3 意见建议

3.1 政府层面

一是强化预算执行，从严从紧管好财政支出。根据株洲市财政局2021年1—12月株洲市财政收支情况数据显示：2021年全市政府性基金收入完成339.29亿元，支出完成319.38亿元，市本级收入完成157.28亿元，支出118.75亿元。政府性基金收支基本平衡，仅略有盈余。要积极做好四项政府非税收入征收划转准备工作，切实强化预算管理，提高预算执行效率。具体而言，建议株洲市委市政府开展一次全面财政支出清查，全面了解区域内财政资金支付和清算业务办理情况，提前摸清本年度一般性财政支出、政府基金预算支出情况，提前做好预判，合理合规规划好2022年全年政府基金预算支付使用项目及支付周期。

二是超前谋划，积极防范化解重大风险。要完善相关工作机制，积极稳妥防范和化解地方政府债务风险。坚持市场化法治化原则，依法处置和化解金融风险。特别是“19号文”全面实施落地前，要根据株洲市“151”化债工作机制，对原有方案进行审查，梳理政府性基金支出覆盖的化债项目，土地整理委托服务等结算周期长的项目，要规避资金周转空窗期，合理安排化债资金使用口径，专款专用。同时，要做好征收衔接和实施政策支持，根据株洲市《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的若干措施》《株洲市房地产市场平稳健康发展长效机制“一城一策”工作方案》等相关文件精神，在缴纳竞买保证金比例、缴纳土地出让金时间等方面保持政策的一致性，给予房地产商一定缓冲期，着力推动房地产市场平稳过渡，防止政策硬着陆［3］。

三是多措并举，降低土地财政依赖度。要牢牢把握高质量发展要求，切实转变观念，改变传统政府主导投资模式，围绕“十四五”规划和国家重大战略，巩固强化轨道交通、通用航空、新能源汽车等优势产业领先地位，把产业项目建设作为实施“三高四新”战略的重要抓手，抓好抓强先进制造业，振兴做强实体经济。要抓紧布局战略性新兴产业、未来产业，调整房地产行业在经济机构中的比重，降低对土地资源的过度依赖，营造人口、土地、营商资源红利的环境，调动地方经济活力，培植多元化地方政府税源。同时，要积极抢抓公募REITS试点基建“新风口”，吃透中央有关政策精神，结合实际策划包装一批公募REITS基金，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。

3.2 企业层面

一是加快片区转型发展，积极探索新发展模式。实体经济是企业的生存发展之本，企业的偿债和发展，短期靠土地，长期靠产业。要做好发展谋划，结合片区定位、资源优势，进一步整合片区土地、项目等资源，积极引入片区开发TOD模式，创新深化“投资人+EPC”开发建设管理模式，探索建立“片区开发—资源运营—产业升级”闭环，让产业成为片区联动的基石。要聚焦主特产业和优势产业链，开展“补链”“延链”“强链”精准招商，着力招大引强选新，引进更多科技含量高、投资规模大、支撑和拉动力强的高端高质高效项目。实现土地价值有序增值，使片区开发由传统的一二级联动开发模式向产城人融合发展模式转变，由传统的土地收益型模式向综合收益型模式转变。

二是整合优势资源，做强园区运营。探索将园区设计、建设、招商、运营等作为政府购买服务，采用委托外包方式由平台公司进行运营，吸收社会资本参与园区公共服务、基础设施项目。要充分整合区域能源、城市物业、水务、智慧停车等经营性资源，加强产业园区运营服务，积极建设电子商务、研发设计、服务外包、检验检测认证等公共服务平台，建设智慧、智能园区。要突出园区特色，大力培育园区企业，引导园区企业突出细分领域、细分市场，走“专精特新”发展之路，推出具有竞争力的拳头产品，培育一批“小巨人”企业，提高园区发展质效。

三是强化资本运作，引入战略合作者。以国资背景作为开发亮点，对片区存量土地积极引入民营企业合作，结合民营资金及房地产开发经验，运用其先进开发建设和经营管理经验，获取优质资源；整合社会资本方，选择合适的可培育的业务，与专业产业运营商合作，引入其资本与技术，通过控股、参股的方式将其孵化为独立的产业公司，以产业公司的增值收入、股份溢价及经营分红作为盈利来源。

参考文献：

［1］贺觉渊.土地出让换“收款人”“土地财政”你还好吗？［N］.证券时报，2021-06-07（A01）.

［2］叶一剑.简析“国有土地使用权出让收入划转税务部门征收”［J］.中国房地产，2021（35）：33-35.

［3］吴启华.矿产资源专项收入等四项政府非税收入划转税务部门征收［N］.中国矿业报，2021-06-07（1）.